Regolamento delegato (UE) 2015/61 della Commissione del 10 ottobre 2014 che integra il regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il requisito di copertura della liquidità per gli enti creditizi (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

visto il regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/20121, in particolare l'articolo 460,

Nell'iniziale «fase di liquidità» della crisi finanziaria iniziata nel 2007, molti enti creditizi incontrarono difficoltà considerevoli, nonostante gli adeguati livelli di capitale mantenuti, per aver mancato di oculatezza nella gestione del rischio di liquidità. Per alcuni divenne eccessiva la dipendenza dal finanziamento a breve termine, canale che si esaurì rapidamente allo scoppio della crisi. Tali enti si ritrovarono quindi in una situazione di vulnerabilità dinanzi alle richieste di liquidità, perché non detenevano attività liquide in volume sufficiente a soddisfare le richieste di ritiro di fondi (deflussi) durante il periodo di stress. Gli enti creditizi furono poi costretti a svendere in urgenza le attività, con conseguenti spirale autoindotta di ribasso dei prezzi e mancanza di fiducia del mercato sfociate in una crisi di solvibilità. Alla fine molti enti creditizi divennero eccessivamente dipendenti dalle provviste di liquidità fornite dalle banche centrali e solo l'iniezione di ingenti fondi pubblici ne permise il salvataggio. Si palesò pertanto la necessità di stabilire un requisito particolareggiato di copertura della liquidità, nell'intento di scongiurare questo rischio affrancando gli enti creditizi dall'eccessiva dipendenza dal finanziamento a breve termine e dalla provvista di liquidità fornita dalle banche centrali e aumentandone la resilienza agli shock improvvisi di liquidità.

L'articolo 412, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 575/2013 impone agli enti creditizi un requisito di copertura della liquidità formulato in termini generali come l'obbligo di detenere «attività liquide, la somma del cui valore copre i deflussi di liquidità meno gli afflussi di liquidità in condizioni di stress». L'articolo 460 del medesimo regolamento conferisce alla Commissione il potere di precisare in dettaglio tale requisito di copertura della liquidità, così come di precisare in quali circostanze le autorità competenti devono imporre agli enti creditizi livelli specifici di afflussi e deflussi al fine di riflettere i rischi specifici ai quali essi sono esposti. In linea con il considerando (101) dello stesso regolamento, le norme dovrebbero essere equivalenti al coefficiente di copertura della liquidità fissato nel quadro internazionale per la misurazione, le norme e il controllo del rischio di liquidità elaborato dal Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria («Comitato di Basilea»), tenendo conto delle specificità dell'Unione e nazionali. Fino alla piena attuazione del requisito di copertura della liquidità a decorrere dal 1o gennaio 2018 è opportuno che gli Stati membri possano applicare agli enti creditizi un requisito di copertura della liquidità che arrivi fino al 100 % in conformità al diritto nazionale.

In linea con gli standard sulla liquidità del Comitato di Basilea, è opportuno adottare norme che definiscano il requisito di copertura della liquidità come il rapporto tra la riserva di «attività liquide» dell'ente creditizio e i suoi «deflussi netti di liquidità» nell'arco di un periodo di stress di 30 giorni di calendario. I «deflussi netti di liquidità» andrebbero calcolati deducendo gli afflussi di liquidità dell'ente creditizio dai suoi deflussi di liquidità. Il coefficiente di copertura della liquidità dovrebbe essere espresso in percentuale e fissato, una volta a pieno regime, ad un livello minimo del 100 %, a indicazione del fatto che l'ente creditizio detiene attività liquide sufficienti a soddisfare i deflussi netti di liquidità nell'arco di un periodo di stress di 30 giorni. Nel corso di tale periodo l'ente creditizio dovrebbe essere in grado di convertire rapidamente in contante le attività liquide senza ricorrere a provviste di banche centrali o a fondi pubblici, con il possibile effetto che il suo coefficiente di copertura della liquidità scenda temporaneamente al di sotto del 100 %. Qualora tale effetto si concretasse o se ne prevedesse il concretamento in un qualsiasi momento, l'ente creditizio dovrebbe soddisfare i requisiti specifici dell'articolo 414 del regolamento (UE) n. 575/2013, che impongono il tempestivo ripristino del livello minimo di coefficiente di copertura della liquidità.

Ai fini della riserva di liquidità dell'ente creditizio dovrebbero rientrare nella definizione di «attività liquide» soltanto le attività liberamente trasferibili e rapidamente convertibili in contante sui mercati privati in tempi brevi senza significativa perdita di valore. Coerentemente con la parte sei del regolamento (UE) n. 575/2013 e con la classificazione delle attività liquide operata dal Comitato di Basilea, è opportuno che norme adeguate distinguano tra attività di liquidità e di qualità creditizia elevatissime, o attività di livello 1, e attività di liquidità e di qualità creditizia elevate, o attività di livello 2, suddividendo ulteriormente le seconde in attività di livello 2A e di livello 2B. L'ente creditizio dovrebbe detenere una riserva adeguatamente diversificata di attività liquide, in funzione delle loro rispettive liquidità e qualità creditizia. È pertanto opportuno assoggettare ciascun livello e sottolivello a requisiti specifici in termini di coefficienti di scarto (haircut) e limiti della riserva complessiva, così come è opportuno, nel caso, applicare requisiti differenziati tra livelli o sottolivelli, e tra categorie di attività liquide all'interno dello stesso livello o sottolivello, che dovrebbero farsi più rigorosi via via che scende la classificazione di liquidità.

Alle attività liquide dovrebbero applicarsi determinati requisiti generali e operativi che ne permettano la conversione in contante in tempi brevi, fatte salve, ove appropriato, alcune eccezioni per specifiche attività di livello 1. Tali requisiti dovrebbero prescrivere che le attività liquide detenute siano libere da ostacoli che ne impediscano la cessione, siano facili da valutare e siano quotate in borse valori riconosciute o negoziabili su mercati attivi di compravendita o di pronti contro termine. Dovrebbero altresì garantire che la funzione di gestione della liquidità dell'ente creditizio abbia in qualsiasi momento accesso alle attività liquide dell'ente e le controlli, e che le attività che compongono la riserva di liquidità siano adeguatamente diversificate. La diversificazione è importante per impedire che la capacità dell'ente creditizio di liquidare rapidamente le attività liquide senza significativa perdita di valore sia messa a repentaglio dalle attività vulnerabili a uno stesso fattore di rischio. Dovrebbe altresì essere imposto all'ente creditizio di assicurare coerenza tra la valuta di denominazione delle attività liquide e quella dei deflussi netti di liquidità, affinché un eccesso di disallineamento di valuta non ne comprometta la capacità di utilizzare la riserva di liquidità per soddisfare i deflussi di liquidità in una data valuta durante un periodo di stress.

In linea con le raccomandazioni formulate dall'Autorità bancaria europea (ABE) nella relazione presentata il 20 dicembre 2013 a norma dell'articolo 509, paragrafi 3 e 5, del regolamento (UE) n. 575/2013, è opportuno attribuire lo status di attività di livello 1 a tutte le tipologie di titoli emessi o garantiti dalle amministrazioni centrali e banche centrali degli Stati membri, così come a quelli emessi o garantiti da istituzioni sovranazionali. Come rileva l'ABE, solide argomentazioni di vigilanza inducono a non operare discriminazioni tra gli Stati membri, perché l'esclusione di determinati titoli sovrani dal livello 1 incentiverebbe a investire in altri titoli sovrani all'interno dell'Unione, con conseguenti frammentazione del mercato interno e, in un contesto di crisi, aumento del rischio di contagio reciproco tra enti creditizi e rispettivi emittenti sovrani («legame tra banche ed emittenti sovrani»). Per quanto riguarda i paesi terzi, è opportuno assegnare lo status di attività di livello 1 alle esposizioni verso banche centrali e emittenti sovrani cui è attribuito un fattore di ponderazione del rischio dello 0 % ai sensi delle norme sul rischio di credito di cui alla parte tre, titolo II, del regolamento (UE) n. 575/2013, analogamente a quanto prevede la norma del Comitato di Basilea. Alle esposizioni verso amministrazioni regionali, autorità locali e organismi del settore pubblico andrebbe assegnato lo status di attività di livello 1 soltanto se esse sono trattate come esposizioni verso l'amministrazione centrale dello Stato di appartenenza e se, conformemente alle citate norme sul rischio di credito, a questa è attribuito un fattore di ponderazione del rischio dello 0 %. Lo stesso status dovrebbe valere per le esposizioni verso banche multilaterali di sviluppo e organizzazioni internazionali cui è attribuito un fattore di ponderazione del rischio dello 0 %. In considerazione della liquidità e qualità creditizia elevatissime dimostrate da queste attività, dovrebbe essere consentito agli enti creditizi di detenerle nella riserva senza limitazioni e senza applicazione di coefficienti di scarto o di obblighi di diversificazione.

Sebbene sia in generale inopportuno rilevare come attività liquide le attività emesse dagli enti creditizi, si dovrebbe riservare un trattamento di livello 1 sia alle attività bancarie sostenute dalle amministrazioni degli Stati membri, quali le attività di enti creditizi finanziatori di prestiti agevolati e di proprietà dello Stato, sia alle attività delle banche private che godono della garanzia esplicita dello Stato. Queste ultime costituiscono un retaggio della crisi finanziaria destinato alla progressiva eliminazione; pertanto, dovrebbero essere ammissibili come attività liquide soltanto le attività bancarie con garanzia dello Stato concessa o impegnata anteriormente al 30 giugno 2014. Analogamente, le obbligazioni senior emesse da determinati organismi di gestione delle attività di taluni Stati membri dovrebbero essere trattate come attività di livello 1 alle stesse condizioni applicabili alle esposizioni verso l'amministrazione centrale dello Stato membro di appartenenza, solo con effetto limitato nel tempo.

Le obbligazioni garantite sono strumenti di debito emessi da enti creditizi e garantiti da un aggregato di attività di copertura composto solitamente di mutui ipotecari o di titoli di debito pubblico di cui gli investitori sono creditori privilegiati in caso di default. La garanzia che li protegge e altre caratteristiche di sicurezza che presentano, come l'obbligo per l'emittente di sostituire nell'aggregato di copertura le attività in sofferenza e di mantenere l'aggregato di copertura a un valore superiore al valore nominale delle obbligazioni («requisito di copertura delle attività»), hanno contribuito a rendere le obbligazioni garantite uno strumento fruttifero relativamente a basso rischio che svolge una funzione fondamentale di raccolta fondi sui mercati ipotecari della maggior parte degli Stati membri. In taluni Stati membri il volume delle obbligazioni garantite in essere supera quello dell'insieme dei titoli di Stato in circolazione. Benché dalla relazione dell'ABE emerga che nel periodo analizzato, ossia dal 1o gennaio 2008 al 30 giugno 2012, talune obbligazioni garantite della classe di merito di credito 1 hanno in particolare registrato un'eccellente performance di liquidità, l'Autorità ha raccomandato di allineare il trattamento alle norme del Comitato di Basilea equiparandole alle attività di livello 2A. Alla luce delle precedenti considerazioni sulle qualità creditizia, performance di liquidità e funzione sui mercati di raccolta fondi dell'Unione che le contraddistinguono, è nondimeno opportuno prevedere per tali obbligazioni garantite della classe di merito di credito 1 un trattamento da attività di livello 1. Per scongiurare rischi di eccessiva concentrazione, le obbligazioni garantite della classe di merito di credito 1 detenute nella riserva di liquidità dovrebbero, contrariamente alle altre attività di livello 1, essere assoggettate a un massimale del 70 % della riserva totale, a un coefficiente minimo di scarto del 7 % e all'obbligo di diversificazione.

È opportuno rilevare come attività di livello 2A le obbligazioni garantite della classe di merito di credito 2, assoggettandole allo stesso massimale (40 %) e allo stesso coefficiente di scarto (15 %) applicabili alle altre attività liquide di tale livello. Questa equiparazione è giustificata dai dati di mercato disponibili, in base ai quali le obbligazioni garantite della classe di merito di credito 2 si sono dimostrate più liquide rispetto ad altre attività di livello 2A e 2B equiparabili, quali i titoli garantiti da mutui ipotecari residenziali (RMBS) della classe di merito di credito 1. Ammettendo tali obbligazioni garantite nella riserva di liquidità si contribuirebbe inoltre alla diversificazione del paniere delle attività disponibili nella riserva e si eviterebbe un'indebita discriminazione o variazioni repentine e significative (cliff effect) tra esse e le obbligazioni garantite della classe di merito di credito 1. Si rilevi tuttavia che una percentuale considerevole di tali obbligazioni garantite è scivolata nella classe di merito di credito 2 a causa del declassamento del rating dell'amministrazione centrale dello Stato membro in cui era stabilita l'emittente, in linea con la logica del «tetto paese» (country ceiling) cui tipicamente s'ispirano le metodologie applicate dalle agenzie di rating del credito, che impedisce di valutare uno strumento finanziario al di sopra di un dato livello stabilito in funzione del rating dell'emittente sovrano di riferimento. Questo «tetto paese» ha impedito alle obbligazioni garantite emesse negli Stati membri in questione di raggiungere la classe di merito di credito 1, a prescindere dalla qualità creditizia della singola obbligazione, riducendone di conseguenza la liquidità rispetto alle obbligazioni garantite di analoga qualità emesse negli Stati membri che non erano stati declassati. La grande frammentazione dei mercati di raccolta fondi dell'Unione che è conseguita da questa situazione sottolinea la necessità di trovare un'alternativa adeguata al rating esterno quale uno dei criteri di regolamentazione prudenziale applicati ai fini della classificazione della liquidità e del rischio di credito delle obbligazioni garantite e di altre categorie di attività. A norma dell'articolo 39 ter, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1060/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio² relativo alle agenzie di rating del credito, la Commissione deve presentare entro il 31 dicembre 2015 una relazione concernente strumenti alternativi ai rating del credito, allo scopo di eliminare entro il 1o gennaio 2020 tutti i riferimenti ai rating del credito a fini regolamentari nel diritto dell'Unione.

Riguardo ai titoli garantiti da attività (ABS), coerentemente con le proprie constatazioni empiriche e con la norma del Comitato di Basilea l'ABE aveva raccomandato di rilevare come attività di livello 2B solo gli RMBS della classe di merito di credito 1, applicando loro un coefficiente di scarto del 25 %. È opportuno discostarsi anche da questa raccomandazione estendendo l'ammissibilità al livello 2B a determinati ABS garantiti da altre attività. Ampliando la gamma delle sottocategorie di attività ammissibili si aumenterebbe la diversificazione all'interno della riserva di liquidità e si favorirebbe il finanziamento dell'economia reale. Poiché i dati di mercato disponibili indicano una bassa correlazione tra gli ABS e altri tipi di attività liquide quali i titoli di Stato, da tale ampliamento risulterebbe inoltre allentato il legame tra banche ed emittenti sovrani e attenuata la frammentazione nel mercato interno. È altresì provato che, nei periodi di instabilità finanziaria, gli investitori tendono ad ammassare ABS di qualità elevata caratterizzati da una vita media ponderata breve e da rimborsi anticipati elevati, perché si tratta di strumenti convertibili in contante rapidamente e affidabili come fonte sicura di liquidità. È in particolare il caso degli ABS garantiti da prestiti o leasing per il finanziamento di veicoli a motore («ABS su prestiti auto»), che nel periodo 2007-2012 hanno registrato volatilità dei prezzi e differenziali medi di rendimento equiparabili a quelli degli RMBS. Anche alcuni comparti degli ABS basati sul credito al consumo, quali le carte di credito, hanno evidenziato analoghi buoni livelli di liquidità. L'ammissione di ABS garantiti da attività dell'economia reale, quali le attività citate e i prestiti alle PMI, potrebbe infine contribuire alla crescita economica, perché trasmetterebbe agli investitori un segnale positivo riguardo a tali attività. È pertanto opportuno prevedere norme adeguate che rilevino come attività di livello 2B non soltanto gli ABS che poggiano su mutui ipotecari, ma anche quelli garantiti da prestiti auto, crediti al consumo e prestiti alle PMI. Al fine di salvaguardare l'integrità e la funzionalità della riserva di liquidità, la loro ammissibilità dovrebbe essere tuttavia assoggettata a determinati requisiti in materia di qualità elevata, rispondenti ai criteri che, in altra normativa finanziaria settoriale, vigono ai fini di cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate. In particolare per gli RMBS, i requisiti in materia di qualità elevata dovrebbero prevedere il rispetto di determinati rapporti prestito/valore (loan-to-value) o mutuo concesso/reddito percepito, che tuttavia non dovrebbero applicarsi agli RMBS emessi prima della data di applicazione del requisito di copertura della liquidità. In considerazione della minore liquidità riscontrata per gli ABS basati sul credito al consumo e su prestiti alle PMI rispetto agli RMBS e agli ABS basati su prestiti auto, ai primi dovrebbe essere applicato un coefficiente di scarto maggiore (35 %). Al pari di altre attività di livello 2B, tutti gli ABS dovrebbero essere assoggettati al massimale generale del 15 % della riserva di liquidità e all'obbligo di diversificazione.

Per le restanti attività di livello 2A e 2B è opportuno ricalcare fedelmente le norme relative a classificazione, requisiti, massimali e coefficienti di scarto sulle raccomandazioni del Comitato di Basilea e dell'ABE. Le azioni e quote di organismi di investimento collettivo (OIC) dovrebbero invece essere trattate come attività liquide dello stesso livello e della stessa categoria delle attività sottostanti l'organismo collettivo.

Nella determinazione del coefficiente di copertura della liquidità è parimenti opportuno tener presente la gestione centralizzata della liquidità che caratterizza le reti di cooperative e di sistemi di tutela istituzionale, nelle quali l'ente o organismo centrale svolge un ruolo analogo a quello di una banca centrale, alla quale i membri della rete non hanno in genere accesso diretto. È pertanto opportuno prevedere norme adeguate che rilevino come attività liquide i depositi a vista collocati dai membri della rete presso l'ente centrale e gli altri finanziamenti di liquidità che l'ente centrale mette a disposizione dei membri. I depositi non ammessi come attività liquide dovrebbero fruire dei tassi di deflusso preferenziali disponibili per i depositi operativi.

Per i depositi al dettaglio stabili il tasso di deflusso normale dovrebbe essere fissato al 5 %, ma dovrebbe essere consentita l'applicazione di un tasso di deflusso preferenziale del 3 % a tutti gli enti creditizi affiliati, in uno Stato membro, a un sistema di garanzia dei depositi rispondente a criteri rigorosi. Si dovrebbe anzitutto tener conto dell'attuazione della direttiva 2014/49/UE del Parlamento europeo e del Consiglio³ sul sistema di garanzia dei depositi da parte degli Stati membri. Successivamente, il sistema vigente in un dato Stato membro dovrebbe soddisfare requisiti specifici inerenti al periodo di disponibilità del rimborso, al finanziamento ex ante e all'accesso a mezzi finanziari aggiuntivi nell'eventualità di una richiesta ingente a valere sulle sue riserve. Infine, l'applicazione del tasso preferenziale del 3 % dovrebbe essere subordinata all'approvazione preventiva della Commissione, che questa dovrebbe rilasciare solo dopo aver accertato che il sistema di garanzia dei depositi dello Stato membro rispetta i criteri menzionati e che non esistono motivi imperativi per negare l'approvazione in considerazione del funzionamento del mercato interno dei depositi al dettaglio. Il tasso preferenziale del 3 % per i depositi al dettaglio stabili non dovrebbe comunque applicarsi anteriormente al 1o gennaio 2019.

L'ente creditizio dovrebbe essere in grado di individuare gli altri depositi al dettaglio esposti a tassi di prelievo più elevati. Norme adeguate fondate sugli orientamenti dell'ABE sui depositi al dettaglio soggetti a deflussi diversi dovrebbero stabilire i criteri che permettono di individuare tali depositi al dettaglio in base alle loro specificità: entità totale del deposito, natura del deposito, remunerazione, probabilità di ritiro e depositante residente o non residente.

Non si può dare per certo che, in caso di difficoltà a rispettare le obbligazioni di pagamento, l'ente creditizio riceva sempre un sostegno di liquidità da altre imprese appartenenti allo stesso gruppo o allo stesso sistema di tutela istituzionale. Tuttavia, sebbene l'applicazione del coefficiente di copertura della liquidità a livello individuale non preveda nessuna deroga a norma degli articoli 8 o 10 del regolamento (UE) n. 575/2013, per evitare una perdita di liquidità nel mercato interno è in linea di massima opportuno assegnare tassi di afflusso e di deflusso simmetrici ai flussi di liquidità tra due enti creditizi appartenenti allo stesso gruppo o allo stesso sistema di tutela istituzionale, a condizione che siano presenti tutte le garanzie necessarie e solo previa approvazione delle autorità competenti interessate. I flussi transfrontalieri dovrebbero fruire di tale trattamento preferenziale solo in presenza di ulteriori criteri oggettivi, tra cui il basso profilo di rischio di liquidità sia del fornitore di liquidità sia del ricevente.

Al fine di evitare che l'ente creditizio dipenda unicamente dagli afflussi attesi per rispettare il coefficiente di copertura della liquidità e per assicurare inoltre la detenzione di un livello minimo di attività liquide, l'ammontare degli afflussi ammessi per la compensazione dei deflussi dovrebbe essere limitato al 75 % del totale dei deflussi attesi. Poiché esistono modelli aziendali specializzati, dovrebbero essere tuttavia permesse talune eccezioni, totali o parziali, a questo massimale, alla luce del principio di proporzionalità e previa approvazione delle autorità competenti. Dovrebbero rientrare tra tali eccezioni i flussi infragruppo e i flussi interni a un sistema di tutela istituzionale nonché gli enti creditizi specializzati nell'intermediazione (pass-through) di prestiti ipotecari o nel leasing e factoring. Inoltre, dovrebbe essere consentito agli enti creditizi specializzati nei finanziamenti per l'acquisizione di veicoli a motore o nel credito al consumo di innalzare il massimale al 90 %. Queste eccezioni dovrebbero essere disponibili a livello sia individuale sia consolidato, ma solo se sono soddisfatti determinati criteri.

Il coefficiente di copertura della liquidità dovrebbe applicarsi agli enti creditizi su base sia individuale sia consolidata, a meno che l'autorità competente conceda una deroga all'applicazione su base individuale conformemente agli articoli 8 o 10 del regolamento (UE) n. 575/2013. Il consolidamento delle filiazioni nei paesi terzi dovrebbe tenere debitamente conto dei requisiti di copertura della liquidità ivi applicabili. Pertanto, le norme sul consolidamento nell'Unione non dovrebbero riservare alle attività liquide e ai deflussi o afflussi di liquidità nelle filiazioni nei paesi terzi un trattamento più favorevole di quello previsto dalla normativa nazionale di tali paesi.

A norma dell'articolo 508, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 575/2013, la Commissione deve riferire entro il 31 dicembre 2015 ai colegislatori se e in che modo il requisito di copertura della liquidità di cui alla parte sei di detto regolamento debba applicarsi alle imprese di investimento. Fino alla data di applicazione di tale disposizione le imprese di investimento dovrebbero rimanere soggette alla normativa nazionale degli Stati membri che disciplina il requisito di copertura della liquidità. Tuttavia, le imprese di investimento che fanno parte di gruppi bancari dovrebbero essere soggette su base consolidata al coefficiente di copertura della liquidità fissato nel presente regolamento.

A norma dell'articolo 415 del regolamento (UE) n. 575/2013, l'ente creditizio è tenuto a segnalare all'autorità competente il requisito di copertura della liquidità precisato in dettaglio nel presente regolamento.

Per concedere agli enti creditizi tempo sufficiente per conformarvisi totalmente, il requisito particolareggiato di copertura della liquidità dovrebbe essere introdotto gradualmente secondo il calendario stabilito all'articolo 460, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 575/2013, iniziando con un minimo del 60 % a partire dal 1o ottobre 2015 per arrivare al 100 % il 1o gennaio 2018,