Regolamento (UE) 2017/2403 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2017 relativo alla gestione sostenibile delle flotte da pesca esterne e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1006/2008 del Consiglio

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 43, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria²,

Il regolamento (CE) n. 1006/20083 del Consiglio («il regolamento sulle autorizzazioni di pesca») ha istituito un sistema concernente le autorizzazioni delle attività di pesca dei pescherecci dell’Unione al di fuori delle acque dell’Unione e l’accesso delle navi di paesi terzi alle acque dell’Unione.

L’Unione è parte contraente della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982⁴ (UNCLOS) e ha ratificato l’accordo delle Nazioni Unite del 4 agosto 1995 ai fini dell’applicazione delle disposizioni della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare relative alla conservazione e alla gestione degli stock ittici transzonali e degli stock ittici altamente migratori⁵. Tali disposizioni internazionali affermano il principio in base al quale tutti gli Stati sono tenuti ad adottare misure adeguate per garantire la gestione sostenibile e la conservazione delle risorse marine e a prestarsi reciproca collaborazione a tale scopo.

L’Unione ha aderito all’accordo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione da parte dei pescherecci in alto mare, del 24 novembre 1993⁶. In base a tale accordo, le parti contraenti non possono autorizzare l’uso di navi per la pesca in alto mare se non sono soddisfatte determinate condizioni e devono adottare sanzioni in caso di inosservanza di taluni obblighi di comunicazione.

L’Unione ha approvato il piano d’azione internazionale della FAO per prevenire, scoraggiare ed eliminare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata («IPOA-INN») adottato nel 2001. L’IPOA-INN, insieme alle linee guida volontarie della FAO per il comportamento degli Stati di bandiera approvate nel 2014, sancisce la responsabilità dello Stato di bandiera di garantire la conservazione a lungo termine e lo sfruttamento sostenibile delle risorse biologiche marine e degli ecosistemi marini. In base all’IPOA-INN, lo Stato di bandiera dovrebbe rilasciare autorizzazioni alle navi battenti la sua bandiera per pescare in acque non soggette alla sua sovranità o giurisdizione. Tali linee guida volontarie raccomandano inoltre che lo Stato di bandiera e lo Stato costiero concedano un’autorizzazione quando le attività di pesca sono esercitate nell’ambito di un accordo per l’accesso alle zone di pesca o anche al di fuori di un tale accordo. Entrambi dovrebbero assicurarsi che tali attività non compromettano la sostenibilità degli stock nelle acque dello Stato costiero.

Nel 2014 tutti i membri della FAO, compresi l’Unione e i paesi in via di sviluppo suoi partner, hanno approvato all’unanimità le linee guida volontarie per garantire una pesca su piccola scala sostenibile nel contesto della sicurezza alimentare e dell’eliminazione della povertà. Il punto 5.7 di tali linee guida sottolinea che prima di concludere accordi in materia di accesso alle risorse con paesi terzi e terze parti si dovrebbe prendere in debita considerazione la pesca su piccola scala. Tali linee guida invitano ad adottare misure per la conservazione a lungo termine e lo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca e per la messa in sicurezza del fondamento ecologico della produzione alimentare, sottolineando l’importanza di norme ambientali per le attività di pesca al di fuori delle acque dell’Unione che includano un approccio ecosistemico alla gestione della pesca insieme all’approccio precauzionale.

Se è provato che le condizioni sulla cui base è stata rilasciata un’autorizzazione di pesca non sono più soddisfatte, lo Stato membro di bandiera dovrebbe adottare opportuni provvedimenti, anche modificando o revocando l’autorizzazione e, se del caso, imponendo sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. Nel caso di attività di pesca nel quadro di un’organizzazione regionale di gestione della pesca («ORGP») o di un accordo di partenariato per una pesca sostenibile («APPS»), se un peschereccio dell’Unione non soddisfa le condizioni previste per un’autorizzazione di pesca e lo Stato membro non adotta opportuni provvedimenti per porre rimedio a tale situazione, anche dopo aver ricevuto dalla Commissione una richiesta in tal senso, la Commissione dovrebbe concludere che non è stato adottato alcun provvedimento opportuno. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe adottare provvedimenti supplementari per garantire che la nave in questione non peschi più fintanto che le condizioni non sono soddisfatte.

In occasione del vertice delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile del 25 settembre 2015, l’Unione si è impegnata ad attuare la risoluzione contenente il documento conclusivo dal titolo «Trasformare il nostro mondo: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile», compresi l’obiettivo di sviluppo sostenibile 14 che è «conservare e utilizzare in modo durevole gli oceani, i mari e le risorse marine per uno sviluppo sostenibile» e l’obiettivo di sviluppo sostenibile 12 che è «garantire modelli sostenibili di produzione e di consumo», con i rispettivi traguardi.

L’obiettivo della politica comune della pesca (PCP), quale stabilito nel regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio⁷ («regolamento di base»), è garantire che le attività di pesca siano sostenibili dal punto di vista ambientale, economico e sociale, siano gestite in modo coerente con gli obiettivi consistenti nel conseguire vantaggi a livello economico, sociale e occupazionale, nonché nel ripristinare e mantenere gli stock ittici al di sopra di livelli in grado di produrre il rendimento massimo sostenibile, e contribuiscano alla disponibilità dell’approvvigionamento alimentare. Nell’attuazione di tale politica è inoltre necessario tenere conto degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo, conformemente all’articolo 208, paragrafo 1, secondo comma, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE»).

Il regolamento di base richiede altresì che gli APPS siano limitati al surplus di catture, come previsto all’articolo 62, paragrafi 2 e 3, dell’UNCLOS.

Il regolamento di base sottolinea la necessità di promuovere gli obiettivi della PCP a livello internazionale, assicurando che le attività di pesca dell’Unione al di fuori delle acque di quest’ultima si basino sugli stessi principi e le stesse norme applicabili a norma del diritto dell’Unione, promuovendo nel contempo condizioni di parità per gli operatori dell’Unione e gli operatori di paesi terzi.

Il regolamento sulle autorizzazioni di pesca era inteso a stabilire una base comune per l’autorizzazione di attività di pesca effettuate da navi dell’Unione al di fuori delle acque dell’Unione, al fine di contribuire alla lotta contro la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata («INN») e migliorare il controllo e la sorveglianza della flotta dell’Unione in tutto il mondo, nonché le condizioni di autorizzazione alla pesca nelle acque dell’Unione per le navi di paesi terzi.

Il regolamento (CE) n. 1005/20088 del Consiglio («regolamento INN») è stato adottato parallelamente al regolamento sulle autorizzazioni di pesca, mentre il regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio⁹ («regolamento sul controllo») è stato adottato un anno più tardi. Tali regolamenti costituiscono i tre pilastri per l’attuazione delle disposizioni in materia di controllo e di esecuzione della PCP.

Tuttavia, il regolamento INN, il regolamento sulle autorizzazioni di pesca e il regolamento sul controllo non sono stati attuati in modo coerente; in particolare, sussistono incongruenze tra il regolamento sulle autorizzazioni di pesca e il regolamento sul controllo. Sono inoltre emerse diverse lacune nell’attuazione del regolamento sulle autorizzazioni di pesca che lascia irrisolti alcuni aspetti problematici inerenti al controllo, quali il noleggio, il cambiamento di bandiera e il rilascio di autorizzazioni di pesca a pescherecci dell’Unione, da parte dell’autorità competente di un paese terzo, al di fuori del quadro di un APPS («autorizzazioni dirette»). Ulteriori difficoltà sono state ravvisate in ordine ad alcuni obblighi di comunicazione e alla ripartizione delle funzioni amministrative tra gli Stati membri e la Commissione.

Il principio cardine del presente regolamento è che ogni nave dell’Unione che pesca al di fuori delle acque dell’Unione dovrebbe essere autorizzata e di conseguenza sottoposta a sorveglianza dal suo Stato membro di bandiera, ovunque essa operi e a prescindere dal quadro in cui si svolgono le sue attività. Il rilascio di un’autorizzazione dovrebbe essere subordinato al rispetto di una serie di criteri comuni di ammissibilità. Le informazioni raccolte dagli Stati membri e trasmesse alla Commissione dovrebbero consentire a quest’ultima di intervenire in qualsiasi momento nel controllo delle operazioni di pesca di tutte i pescherecci dell’Unione in qualsiasi zona al di fuori delle acque dell’Unione.

Negli ultimi anni la politica esterna della pesca dell’Unione ha conosciuto notevoli miglioramenti per quanto concerne le condizioni degli APPS e la diligenza nell’attuazione delle disposizioni. La salvaguardia degli interessi dell’Unione in termini di diritti di accesso e condizioni nell’ambito degli APPS dovrebbe pertanto costituire un obiettivo prioritario della politica esterna della pesca dell’Unione e condizioni analoghe dovrebbero applicarsi alle attività dell’Unione che esulano dall’ambito di applicazione degli APPS.

Le navi d’appoggio possono influire in modo significativo sulla capacità dei pescherecci di svolgere le loro operazioni di pesca e sui quantitativi che possono catturare. È quindi necessario tenerne conto nelle procedure previste dal presente regolamento in materia di autorizzazione e di comunicazione.

Il ricorso al cambio di bandiera costituisce un problema quando l’obiettivo perseguito è aggirare le norme della PCP o le vigenti misure di conservazione e di gestione. L’Unione dovrebbe quindi essere in grado di definire, individuare e impedire il ricorso a tale pratica. È opportuno garantire per l’intera durata di vita di una nave di proprietà di un operatore dell’Unione, a prescindere dalla bandiera o dalle bandiere sotto cui opera, la tracciabilità e un adeguato monitoraggio degli antecedenti per quanto riguarda il rispetto delle norme. L’obbligo dell’attribuzione di un numero unico della nave da parte dell’Organizzazione marittima internazionale (IMO), laddove previsto dal diritto dell’Unione, dovrebbe servire anche a tale scopo.

Nelle acque di paesi terzi, le navi dell’Unione possono operare a norma di disposizioni di APPS conclusi tra l’Unione e i paesi terzi o, in assenza di APPS in vigore, previa concessione di autorizzazioni dirette di pesca da parte dei paesi terzi. In entrambi i casi tali attività di pesca dovrebbero essere condotte in modo trasparente e sostenibile. Gli Stati membri di bandiera possono autorizzare le navi battenti la loro bandiera a chiedere e ottenere autorizzazioni dirette da parte di Stati terzi costieri, sulla base di una serie definita di criteri e mediante sorveglianza. Le operazioni di pesca dovrebbero essere autorizzate dopo che lo Stato membro di bandiera abbia accertato che non avranno un impatto negativo sulla sostenibilità e qualora la Commissione non abbia obiezioni debitamente motivate. L’operatore dovrebbe essere autorizzato ad avviare le operazioni di pesca solo dopo aver ricevuto l’autorizzazione sia dello Stato membro di bandiera che dello Stato costiero.

I pescherecci dell’Unione non sono autorizzati a pescare nelle acque soggette alla giurisdizione o alla sovranità di paesi terzi con i quali l’Unione abbia un accordo ma non un protocollo in vigore. In caso di accordo nel cui ambito non sia in vigore alcun protocollo da almeno tre anni, è opportuno che la Commissione esamini le cause della situazione e adotti opportuni provvedimenti, anche proponendo la negoziazione di un nuovo protocollo.

Una questione specifica concernente gli APPS è rappresentata dalla riassegnazione di possibilità di pesca sottoutilizzate nei casi in cui gli Stati membri non fanno pieno uso delle possibilità di pesca ad essi assegnate dai pertinenti regolamenti del Consiglio. Dal momento che i costi di accesso stabiliti negli APPS sono finanziati in ampia misura dal bilancio generale dell’Unione, è importante disporre di un sistema di riassegnazione e sottoassegnazione temporanee al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione e garantire che non vadano sprecate possibilità di pesca per le quali sono stati effettuati pagamenti. È pertanto necessario chiarire e migliorare tali sistemi di assegnazione, ai quali si dovrebbe fare ricorso soltanto in ultima istanza. L’applicazione di tali sistemi dovrebbe avere carattere temporaneo e non dovrebbe incidere sulla ripartizione iniziale delle possibilità di pesca tra gli Stati membri, in conformità dei principi di stabilità relativa applicabili. Si dovrebbe procedere alla riassegnazione soltanto dopo che gli Stati membri interessati abbiano rinunciato al loro diritto a effettuare tra di loro scambi delle possibilità di pesca e la riassegnazione stessa dovrebbe essere affrontata principalmente nel contesto di APPS che danno accesso alla pesca multispecifica.

Qualora un paese terzo non faccia parte di un’ORGP, l’Unione può adoperarsi per prevedere l’assegnazione al paese terzo con cui pensa di sottoscrivere un APPS di una percentuale dei finanziamenti destinati al sostegno settoriale al fine di facilitare l’adesione a tale ORGP da parte del paese terzo interessato.

Anche le operazioni di pesca che hanno luogo sotto l’egida di ORGP e in alto mare dovrebbero essere autorizzate dallo Stato membro di bandiera ed essere conformi alle norme specifiche stabilite dall’ORGP o dal diritto dell’Unione che disciplina le operazioni di pesca in alto mare.

Ai fini dell’attuazione degli impegni internazionali dell’Unione nell’ambito delle ORGP e conformemente agli obiettivi di cui all’articolo 28 del regolamento di base, l’Unione dovrebbe incoraggiare valutazioni periodiche delle prestazioni da parte di organismi indipendenti e svolgere un ruolo attivo nell’istituire e rafforzare i comitati di attuazione di tutte le ORGP di cui è parte contraente. In particolare, essa dovrebbe garantire che tali comitati di attuazione si occupino della supervisione generale dell’attuazione della politica esterna della pesca e delle misure decise in seno all’ORGP.

Una gestione efficace dei contratti di noleggio è importante per garantire che non sia compromessa l’efficacia delle misure di conservazione e di gestione, nonché per garantire lo sfruttamento sostenibile delle risorse biologiche marine. È quindi necessario stabilire un quadro giuridico che consenta all’Unione di monitorare più efficacemente le attività dei pescherecci dell’Unione noleggiati da operatori di paesi terzi o dell’Unione sulla base delle disposizioni adottate dalla pertinente ORGP.

I trasbordi in mare sfuggono al controllo degli Stati di bandiera e degli Stati costieri e rappresentano pertanto per gli operatori un possibile espediente per trasportare le catture praticate illegalmente. I trasbordi effettuati da navi dell’Unione in alto mare e in virtù di autorizzazioni dirette dovrebbero essere oggetto di una notifica preventiva, se avvengono al di fuori dei porti. Gli Stati membri dovrebbero informare la Commissione una volta l’anno in merito a tutte le operazioni di trasbordo effettuate dalle proprie navi.

Le procedure dovrebbero essere trasparenti e prevedibili sia per gli operatori dell’Unione e di paesi terzi che per le rispettive autorità competenti.

È opportuno garantire lo scambio di dati per via elettronica tra gli Stati membri e la Commissione, secondo quanto previsto dal regolamento sul controllo. Gli Stati membri dovrebbero raccogliere, gestire e mettere a disposizione della Commissione tutti i dati richiesti relativi alle loro flotte e alle operazioni di pesca da queste esercitate. Essi dovrebbero inoltre cooperare tra di loro, con la Commissione e con i paesi terzi, se del caso, al fine di coordinare le attività di raccolta dei dati.

Al fine di migliorare la trasparenza e l’accessibilità delle informazioni sulle autorizzazioni di pesca dell’Unione, la Commissione dovrebbe istituire una banca dati elettronica delle autorizzazioni di pesca comprendente una parte pubblica e una protetta. Le informazioni riportate nella banca dati delle autorizzazioni di pesca dell’Unione comprendono dati personali. Il trattamento di dati personali a norma del presente regolamento dovrebbe essere conforme al regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁰, alla direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio¹¹ e al diritto nazionale applicabile.

Al fine di disciplinare adeguatamente l’accesso alle acque dell’Unione da parte di pescherecci battenti bandiera di un paese terzo, le pertinenti disposizioni dovrebbero essere compatibili con le disposizioni applicabili ai pescherecci dell’Unione in conformità del regolamento sul controllo. In particolare, è opportuno che l’articolo 33 del suddetto regolamento concernente la comunicazione delle catture e dei dati ad esse connessi si applichi anche alle navi di paesi terzi che pescano nelle acque dell’Unione.

Quando si trovano nelle acque dell’Unione, i pescherecci di paesi terzi che non dispongono di un’autorizzazione ai sensi del presente regolamento dovrebbero essere tenuti a garantire che i loro attrezzi da pesca siano riposti in modo da non essere prontamente utilizzabili per operazioni di pesca.

Gli Stati membri dovrebbero essere responsabili del controllo delle operazioni di pesca svolte da navi di paesi terzi nelle acque dell’Unione e a registrare eventuali infrazioni nel registro nazionale di cui all’articolo 93 del regolamento sul controllo.

I pescherecci di paesi terzi che pescano in virtù di accordi in materia di scambio o gestione congiunta dovrebbero rispettare i contingenti loro assegnati dai rispettivi Stati di bandiera nelle acque dell’Unione. Nel caso in cui le navi di paesi terzi superino i contingenti loro assegnati per gli stock nelle acque dell’Unione, è opportuno che la Commissione operi detrazioni dai contingenti loro assegnati negli anni successivi. In tali casi le detrazioni di contingenti operate dalla Commissione in caso di superamento dei contingenti sono da intendersi come il contributo della Commissione nell’ambito delle consultazioni con gli Stati costieri.

Al fine di semplificare le procedure di autorizzazione, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero utilizzare un sistema comune di scambio e conservazione dei dati per trasmettere le informazioni e gli aggiornamenti necessari con il minore onere amministrativo possibile.

Al fine di tenere conto del progresso tecnologico e di eventuali nuove disposizioni successive del diritto internazionale, è opportuno delegare alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE riguardo all’adozione di modifiche dell’allegato del presente regolamento recante l’elenco delle informazioni che gli operatori devono trasmettere per ottenere un’autorizzazione di pesca e al fine di integrare le condizioni relative alle autorizzazioni di pesca di cui all’articolo 10 nella misura in cui ciò sia necessario per rispecchiare, nel diritto dell’Unione, l’esito delle consultazioni tra l’Unione e i paesi terzi con cui essa ha concluso un accordo, oppure degli accordi conclusi con gli Stati costieri con cui sono condivisi gli stock ittici. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi stabiliti nell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016¹². In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione per quanto concerne la registrazione, il formato e la trasmissione dei dati relativi alle autorizzazioni di pesca da parte degli Stati membri alla Commissione e alla banca dati delle autorizzazioni di pesca dell’Unione, nonché per decidere sulla riassegnazione temporanea delle possibilità di pesca non utilizzate ai sensi dei protocolli esistenti di APPS come misure transitorie corrispondenti alle disposizioni dell’articolo 10 del regolamento sulle autorizzazioni di pesca al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio¹³.

Per rendere operativa la banca dati delle autorizzazioni di pesca dell’Unione e per consentire agli Stati membri di soddisfare i requisiti tecnici di trasmissione, la Commissione dovrebbe fornire assistenza tecnica agli Stati membri interessati al fine di consentire il trasferimento elettronico dei dati. Gli Stati membri possono altresì ricorrere all’aiuto finanziario a titolo del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, in conformità dell’articolo 76, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (UE) n. 508/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁴.

Tenuto conto del numero e dell’entità delle modifiche da apportare, è opportuno abrogare il regolamento sulle autorizzazioni di pesca,