Regolamento (UE) 2021/847 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 maggio 2021 che istituisce il programma Fiscalis per la cooperazione nel settore dell’imposizione fiscale e che abroga il regolamento (UE) n. 1286/2013

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare gli articoli 114 e 197,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria²,

Il programma Fiscalis 2020, che è stato istituito con il regolamento (UE) n. 1286/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio³ ed è attuato dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri e i paesi associati, e i programmi che lo hanno preceduto hanno apportato un notevole contributo all’agevolazione e al miglioramento della cooperazione tra le autorità fiscali dell’Unione. Il valore aggiunto di tali programmi, anche in relazione alla tutela degli interessi finanziari ed economici degli Stati membri e dei contribuenti, è stato riconosciuto dalle autorità fiscali dei paesi partecipanti. Le sfide per il prossimo decennio potranno essere affrontate solo se gli Stati membri guarderanno al di là delle frontiere dei loro territori amministrativi e coopereranno intensamente con le loro controparti.

Il programma Fiscalis 2020 offre agli Stati membri un quadro a livello dell’Unione in cui sviluppare attività di cooperazione. Tale quadro è più efficiente in termini di costi rispetto a eventuali quadri di cooperazione individuali che i singoli Stati membri dovessero istituire su base bilaterale o multilaterale. È pertanto opportuno garantire il proseguimento del programma Fiscalis 2020 attraverso l’istituzione di un nuovo programma nel medesimo settore, il programma Fiscalis («programma»).

Fornendo un quadro di riferimento per le azioni che sostenga il mercato interno, stimoli la competitività dell’Unione e tuteli gli interessi economici e finanziari dell’Unione e dei suoi Stati membri, il programma dovrebbe contribuire a sostenere la politica fiscale e l’attuazione del diritto dell’Unione relativo all’imposizione fiscale, prevenire e lottare contro la frode e l’evasione fiscali, la pianificazione fiscale aggressiva e la doppia non imposizione, evitare e ridurre inutili oneri amministrativi per i cittadini e le imprese nelle operazioni transfrontaliere, sostenere sistemi fiscali più equi e più efficienti, realizzare il pieno potenziale del mercato interno e stimolare la concorrenza leale nell’Unione, sostenere un approccio comune dell’Unione nei consessi internazionali, assistere le autorità fiscali nello sviluppo delle capacità amministrative, anche ammodernando le tecniche di rendicontazione e revisione contabile, e sostenere la relativa formazione del personale delle autorità fiscali.

Il presente regolamento stabilisce una dotazione finanziaria per il programma che deve costituire, per il Parlamento europeo e il Consiglio, l’importo di riferimento privilegiato nel corso della procedura annuale di bilancio, ai sensi del punto 18 dell’accordo interistituzionale del 16 dicembre 2020 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l’introduzione di nuove risorse proprie⁴.

Per sostenere il processo di adesione e associazione da parte di paesi terzi è opportuno che il programma sia aperto alla partecipazione dei paesi in via di adesione e dei paesi candidati nonché di potenziali candidati e paesi partner della politica europea di vicinato, se sono rispettate talune condizioni. Esso potrebbe inoltre essere aperto ad altri paesi terzi, conformemente alle condizioni stabilite in accordi specifici tra l’Unione e tali paesi per la loro partecipazione a programmi dell’Unione.

Al presente programma si applica il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio⁵ («regolamento finanziario»). Il regolamento finanziario stabilisce le regole applicabili all’esecuzione del bilancio dell’Unione, in particolare alle sovvenzioni, ai premi, agli appalti, alla gestione indiretta, agli strumenti finanziari, alle garanzie di bilancio, all’assistenza finanziaria e al rimborso di esperti esterni.

Le azioni nel quadro del programma Fiscalis 2020 si sono rivelate adeguate e dovrebbero pertanto essere mantenute. Al fine di conferire maggiore semplicità e flessibilità all’esecuzione del programma, e quindi di migliorare la realizzazione dei suoi obiettivi, le azioni dovrebbero essere definite solo in termini di categorie generali, con un elenco di esempi illustrativi di attività concrete, come riunioni e simili eventi ad hoc (incluse, se del caso, la presenza negli uffici amministrativi e la partecipazione alle indagini amministrative), la collaborazione strutturata sulla base di progetti (comprese, se del caso, revisioni contabili congiunte) e lo sviluppo di capacità informatiche (compreso, se del caso, l’accesso da parte delle autorità fiscali a registri interconnessi). Se del caso, le azioni dovrebbero essere intese ad affrontare temi prioritari al fine di conseguire gli obiettivi del programma. Attraverso la cooperazione e lo sviluppo di capacità, il programma dovrebbe inoltre promuovere e sostenere l’adozione e l’effetto leva di soluzioni innovative per migliorare ulteriormente le capacità di realizzare le priorità fondamentali in materia di imposizione fiscale.

Alla luce della crescente mobilità dei contribuenti, del numero di operazioni transfrontaliere, dell’internazionalizzazione degli strumenti finanziari e del conseguente aumento dei rischi di frode fiscale, evasione fiscale e pianificazione fiscale aggressiva, i quali vanno tutti ben oltre le frontiere dell’Unione, gli adattamenti o le estensioni dei sistemi elettronici europei per la cooperazione con paesi terzi non associati al programma e organizzazioni internazionali potrebbero presentare un interesse per l’Unione o gli Stati membri. In particolare, tali adattamenti o estensioni permetterebbero di evitare gli oneri amministrativi e i costi associati allo sviluppo e al funzionamento di due sistemi elettronici simili utilizzati per lo scambio di informazioni all’interno dell’Unione e a livello internazionale. Pertanto, ove debitamente giustificati da tale interesse, tali adattamenti o estensioni dovrebbero essere ammissibili al finanziamento nell’ambito del programma.

Considerata l’importanza della globalizzazione e della lotta alla frode fiscale, all’evasione fiscale e alla pianificazione fiscale aggressiva, il programma dovrebbe prevedere la possibilità di coinvolgere esperti esterni ai sensi dell’articolo 238 del regolamento finanziario. Tali esperti esterni dovrebbero essere principalmente rappresentanti di autorità governative, incluse le autorità governative di paesi terzi non associati, compresi i paesi meno sviluppati, nonché rappresentanti delle organizzazioni internazionali, degli operatori economici, dei contribuenti e della società civile. In tale contesto, per paese meno sviluppato si dovrebbe intendere un paese terzo o un territorio extra UE ammissibile a ricevere aiuti pubblici allo sviluppo in conformità del pertinente elenco pubblicato dal comitato per l’assistenza allo sviluppo dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici e sulla base della definizione di «paesi meno sviluppati» delle Nazioni Unite. La selezione degli esperti partecipanti ai gruppi di esperti dovrebbe essere basata sulla decisione della Commissione del 30 maggio 2016 recante norme orizzontali sulla creazione e il funzionamento dei gruppi di esperti della Commissione. Per quanto riguarda gli esperti designati a titolo personale per agire in modo indipendente nell’interesse pubblico, è opportuno che la Commissione garantisca che tali esperti siano imparziali, che non abbiano eventuali conflitti di interesse con le loro responsabilità professionali e che le informazioni sulla loro selezione e partecipazione siano rese pubbliche.

In linea con l’impegno della Commissione a favore della coerenza e semplificazione dei programmi di finanziamento delineato nella comunicazione del 19 ottobre 2010 sulla revisione del bilancio dell’Unione europea, le risorse dovrebbero essere condivise con altri strumenti di finanziamento dell’Unione se le azioni previste nell’ambito del programma perseguono obiettivi comuni a diversi strumenti di finanziamento, escludendo il doppio finanziamento. Le azioni nell’ambito del programma dovrebbero garantire la coerenza nell’impiego delle risorse dell’Unione che sostengono la politica fiscale e le autorità fiscali.

In un’ottica di efficacia dei costi, il programma dovrebbe sfruttare le possibili sinergie con altre misure dell’Unione nei settori connessi, quali il programma Dogana istituito dal regolamento (UE) 2021/444 del Parlamento europeo e del Consiglio⁶, il programma antifrode dell’Unione istituito dal regolamento (UE) 2021/785 del Parlamento europeo e del Consiglio⁷, il programma per il mercato unico istituito dal regolamento (UE) 2021/690 del Parlamento europeo e del Consiglio⁸, il dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito dal regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio⁹ e lo strumento di sostegno tecnico istituito dal regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁰.

Si prevede che le azioni di sviluppo di capacità nel settore delle tecnologie informatiche assorbiranno la maggior parte della dotazione finanziaria del programma. Disposizioni specifiche dovrebbero pertanto descrivere e distinguere fra le componenti comuni e le componenti nazionali dei sistemi elettronici europei. Inoltre dovrebbero essere chiaramente definite la portata delle azioni e le responsabilità della Commissione e degli Stati membri. Nella misura del possibile è opportuno garantire l’interoperabilità tra le componenti comuni e nazionali dei sistemi elettronici europei, nonché sinergie con altri sistemi elettronici dei pertinenti programmi dell’Unione.

Per quanto riguarda l’imposizione fiscale a livello di Unione, nessuna norma attualmente impone di elaborare un piano strategico pluriennale per la fiscalità per realizzare un ambiente elettronico coerente e interoperabile. Al fine di garantire che le azioni di sviluppo delle capacità informatiche siano coerenti e coordinate, il programma dovrebbe prevedere l’obbligo di elaborare tale piano, uno strumento di pianificazione che dovrebbe rispettare e non oltrepassare gli obblighi derivanti dai pertinenti atti giuridici dell’Unione.

Il presente regolamento dovrebbe essere attuato mediante programmi di lavoro. In considerazione del carattere a medio e a lungo termine degli obiettivi perseguiti e sulla base dell’esperienza acquisita nel corso del tempo, i programmi di lavoro dovrebbero poter coprire più anni. Un passaggio da programmi di lavoro annuali a programmi di lavoro pluriennali, che dovrebbero coprire ognuno non più di tre anni, ridurrebbe l’onere amministrativo sia per la Commissione che per gli Stati membri.

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio¹¹.

In conformità dei punti 22 e 23 dell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016¹², è opportuno che il presente programma sia valutato in base a informazioni raccolte in forza di specifiche prescrizioni in materia di monitoraggio, evitando al contempo oneri amministrativi, in particolare a carico degli Stati membri, e l’eccesso di regolamentazione. È opportuno che tali prescrizioni includano, se del caso, indicatori misurabili che fungano da base per valutare gli effetti dello strumento sul terreno. La valutazione intermedia e quella finale, che dovrebbero essere effettuate, rispettivamente, non oltre quattro anni dopo l’inizio dell’attuazione e il completamento del programma, dovrebbero contribuire al processo decisionale relativo ai prossimi quadri finanziari pluriennali. La valutazione intermedia e quella finale dovrebbero altresì affrontare gli ostacoli restanti al conseguimento degli obiettivi del programma e formulare proposte di migliori pratiche. Oltre alla valutazione intermedia e quella finale, nel quadro del sistema di rendicontazione sulla performance, dovrebbero essere pubblicate relazioni annuali sui progressi compiuti per monitorare i progressi realizzati. Tali relazioni dovrebbero includere una sintesi degli insegnamenti tratti e, se del caso, degli ostacoli incontrati, nel contesto delle attività del programma che sono state svolte nell’anno in questione.

La Commissione dovrebbe organizzare seminari periodici delle autorità fiscali in cui i rappresentanti degli Stati membri beneficiari discutano le problematiche e suggeriscano potenziali miglioramenti in relazione agli obiettivi del programma, incluso lo scambio di informazioni tra autorità fiscali.

Al fine di rispondere adeguatamente ai cambi di priorità programmatiche nell’ambito della politica fiscale, è opportuno delegare alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) per modificare l’elenco di indicatori per misurare il conseguimento degli obiettivi specifici del programma e integrare il presente regolamento con disposizioni relative all’istituzione di un quadro di monitoraggio e valutazione. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi stabiliti nell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016. In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

In conformità del regolamento finanziario, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio¹³ e dei regolamenti (CE, Euratom) n. 2988/9514, (Euratom, CE) n. 2185/96¹⁵ e (UE) 2017/1939¹⁶ del Consiglio, gli interessi finanziari dell’Unione devono essere tutelati attraverso misure proporzionate, tra cui misure relative alla prevenzione, all’individuazione, alla rettifica e all’indagine delle irregolarità, comprese le frodi, al recupero dei fondi perduti, indebitamente versati o non correttamente utilizzati e, se del caso, all’irrogazione di sanzioni amministrative. In particolare, in conformità dei regolamenti (Euratom, CE) n. 2185/96 e (UE, Euratom) n. 883/2013, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha il potere di effettuare indagini amministrative, inclusi controlli e verifiche sul posto, per accertare eventuali frodi, casi di corruzione o altre attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione. La Procura europea (EPPO) ha il potere, a norma del regolamento (UE) 2017/1939, di indagare e perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione secondo quanto disposto dalla direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁷. In conformità del regolamento finanziario, ogni persona o entità che riceve fondi dell’Unione deve cooperare pienamente alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione, concedere i diritti necessari e l’accesso di cui hanno bisogno la Commissione, l’OLAF, la Corte dei conti e, rispetto a quegli Stati membri che partecipano a una cooperazione rafforzata ai sensi del regolamento (UE) 2017/1939, l’EPPO, e garantire che i terzi coinvolti nell’esecuzione dei fondi dell’Unione concedano diritti equivalenti.

I paesi terzi che sono membri dello Spazio economico europeo (SEE) possono partecipare ai programmi dell’Unione nel quadro della cooperazione istituita a norma dell’accordo sullo Spazio economico europeo¹⁸, che prevede l’attuazione dei programmi sulla base di una decisione adottata ai sensi di tale accordo. I paesi terzi possono partecipare anche sulla base di altri strumenti giuridici. È opportuno introdurre nel presente regolamento una disposizione specifica che imponga ai paesi terzi di concedere i diritti necessari e l’accesso di cui hanno bisogno l’ordinatore responsabile, l’OLAF e la Corte dei conti per esercitare integralmente le rispettive competenze.

Al presente regolamento si applicano le regole finanziarie orizzontali adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio in base all’articolo 322 TFUE. Tali regole sono stabilite nel regolamento finanziario, definiscono in particolare le modalità relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio attraverso sovvenzioni, appalti, premi ed esecuzione indiretta e organizzano il controllo della responsabilità degli agenti finanziari. Le regole adottate in base all’articolo 322 TFUE comprendono anche un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione.

Le tipologie di finanziamento e i metodi di esecuzione nell’ambito del presente regolamento dovrebbero essere scelti in base alla loro capacità di conseguire gli obiettivi specifici delle azioni e di produrre risultati, tenuto conto, in particolare, del costo dei controlli, degli oneri amministrativi e del rischio previsto di inottemperanza. Tale scelta dovrebbe prendere in considerazione anche il ricorso a somme forfettarie, finanziamenti a tassi fissi e costi unitari, nonché ai finanziamenti non collegati ai costi di cui all’articolo 125, paragrafo 1, del regolamento finanziario. I costi ammissibili dovrebbero essere determinati in relazione alla natura delle azioni ammissibili. La copertura delle spese di viaggio, di alloggio e di soggiorno dei partecipanti alle riunioni e simili appositi eventi e la copertura delle spese connesse all’organizzazione di eventi sono della massima importanza al fine di garantire la partecipazione di esperti nazionali e di autorità fiscali ad azioni congiunte.

A norma dell’articolo 193, paragrafo 2, del regolamento finanziario, può essere concessa una sovvenzione per un’azione già avviata solo se il richiedente può provare la necessità di avviare l’azione prima della firma della convenzione di sovvenzione. Tuttavia, i costi sostenuti prima della data di presentazione della domanda di sovvenzione non sono ammissibili, tranne in casi eccezionali debitamente giustificati. Al fine di evitare interruzioni del sostegno dell’Unione che possano arrecare pregiudizio agli interessi dell’Unione, è opportuno che nella decisione di finanziamento sia possibile prevedere, per un periodo di tempo limitato all’inizio del quadro finanziario pluriennale 2021-2027 e solo in casi debitamente giustificati, l’ammissibilità delle attività e dei costi a partire dall’inizio dell’esercizio finanziario 2021, anche se le attività sono state realizzate e i costi sono stati sostenuti prima della presentazione della domanda di sovvenzione.

Poiché l’obiettivo del presente regolamento non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della sua portata e dei suoi effetti, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

È pertanto opportuno abrogare il regolamento (UE) n. 1286/2013.

Al fine di garantire la continuità del sostegno fornito nel pertinente settore e di consentire l’avvio dell’attuazione a partire dall’inizio del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il presente regolamento dovrebbe entrare in vigore con urgenza e applicarsi, con effetto retroattivo, a decorrere dal 1o gennaio 2021,