Corte giust. UE, Sentenza del 11 aprile 1973, causa 76/72

I fatti che sono all'origine della controversia e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

1. L'attore nella causa principale, nato nel 1954, giungeva nel Belgio coi genitori, cittadini italiani, il 15 maggio 1957. Il padre svolgeva dapprima lavoro subordinato; dal 1962, egli percepiva una pensione d'invalidità, che gli veniva corrisposta fino alla morte, sopravvenuta nel 1971. L'attore è affetto da grave infermità mentale. Nel 1970 il padre aveva presentato per lui una domanda di «iscrizione» al «Foncd national de reclassement social des handicapés» (Bruxelles), convenuto nella causa principale e in prosieguo denominato «il Fondo», al fine di ottenere determinati vantaggi, la cui concessione rientra nel potere discrezionale del Fondo. Le prestazioni di cui trattasi sono disciplinate da una legge del 16 aprile 1963 (Moniteur belge del 23 aprile 1963, pag. 4266) riguardante le persone, di nazionalità belga, per le quali le possibilità di occupazione sono ridotte a causa di un'insufficienza o di una determinata diminuzione della capacità fisica o delle facoltà mentali. Il regio decreto 29 maggio 1968 (Moniteur belge del 14 giugno 1968, pag. 6683) ha esteso la sfera d'applicazione di questa legge agli stranieri, «ferma restando l'applicazione degli accordi internazionali in materia di riqualificazione sociale dei minorati», purché essi, fra l'altro, abbiano fissato la propria residenza nel territorio belga, «precedentemente alla prima diagnosi della malattia». Il Fondo respingeva la domanda per il motivo che, essendo la malattia dell'attore di origine congenita, la prima diagnosi doveva esser stata fatta necessariamente prima che l'interessato si stabilisse nel Belgio. 2. Dinanzi al Tribunal du Travail di Bruxelles, cui ha chiesto l'annullamento del suddetto provvedimento negativo, l'attore ha sostenuto di avere comunque diritto alle prestazioni contemplate dalla legge belga, senza possibilità di eccezioni fondate sulla cittadinanza italiana. Ciò in forza dell'art. 7 del regolamento n. 1612/68, il quale stabilisce al n. 2 che il lavoratore cittadino di uno Stato membro fruisce nel territorio degli altri Stati membri, «degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali». Il Fondo, senza contestare che il suddetto regolamento si applichi anche ai familiari dei lavoratori, ha tuttavia eccepito che i «vantaggi sociali» di cui all'art. 7 sono esclusivamente quelli connessi al lavoro subordinato, cioè non sono altro che le prestazioni di previdenza sociale. Per contro, la legge belga 16 aprile 1963 si applica a tutti i minorati, quale che sia il loro status sociale, e il sistema da essa istituito è in sostanza un regime non contributivo, che non rientra nell'ambito del regolamento n. 1612/68. Questa tesi sarebbe confermata dal fatto che il preambolo del regolamento richiama fra l'altro l'art. 48 del trattato CEE, il quale sancisce il principio dell'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, «per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro», formula nella quale non sarebbero compresi vantaggi del genere di quelli considerati nella fattispecie. Con sentenza 10 novembre 1972, il giudice nazionale ha sottoposto a questa Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se le prestazioni contemplate dalla legge belga 16 aprile 1963, relativa alla riqualificazione sociale dei minorati, costituiscano dei “vantaggi sociali” ai sensi dell'art. 7 del regolamento del Consiglio CEE n. 1612/68.» 3. La sentenza di rinvio è pervenuta in cancelleria il 24 novembre 1972. L'attore nella causa principale, il governo della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee hanno depositato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20, dello statuto (CEE) della Corte di giustizia. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. Il convenuto nella causa principale, il governo italiano e la Commissione, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 14 marzo 1973. L'attore nella causa principale era rappresentato dal sig. D. Rossini, delegato della «Fédération des syndicats chrétiens» — assistenza legale ai lavoratori italiani; il convenuto nella causa principale, dall'avv. Schellekens; il governo italiano, dall'ambasciatore Adolfo Ma-resca, assistito dal sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari; la Commissione, dal suo consigliere giuridico sig. Italo Telchini. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 4 aprile 1973.

Le osservazioni presentate alla Corte si possono riassumere come segue:

L'attore nella causa principale sostiene che il regolamento n. 1612/68 ha portata generale e si applica anche ai familiari del lavoratore i quali necessitino di rieducazione o di riadattamento professionale per poter svolgere una qualsiasi attività. Nella fattispecie, l'attore nella causa principale, se non potrà fruire della rieducazione, resterà disoccupato per tutta la vita. Ciò sarebbe in contrasto col 5o punto della motivazione del suddetto regolamento, secondo cui «il diritto di libera circolazione richiede … che siano anche eliminati gli ostacoli che si oppongono alla mobilità dei lavoratori, specie per quanto riguarda il diritto per il lavoratore di farsi raggiungere dalla famiglia e le condizioni d'integrazione della famiglia nella società del paese ospitante». La suddetta conseguenza sarebbe altresì contrastante con l'art. 12 dello stesso regolamento, il quale recita:

«I figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d'insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato se i figli stessi vi risiedono. Gli Stati membri incoraggiano le iniziative intese a permettere a questi giovani di frequentare i predetti corsi nelle migliori condizioni.»

Alla tesi sostenuta dal Fondo si oppone anche il fatto che questo riceve contributi dal Fondo sociale europeo, in conformità alla decisione della Commissione 22 novembre 1971, n. 72/47/CEE (GU n. L 20, del 24 gennaio 1972, pag. 4). Non è quindi normale che il Fondo consideri i cittadini degli Stati membri della Comunità alla stessa stregua dei cittadini di paesi terzi.

Il convenuto nella causa principale illustra in modo particolareggiato le finalità e l'organizzazione del Fondo.

L'art. 7 del regolamento n. 1612/68 riguarda — a suo avviso — i soli lavoratori, come risulta non soltanto dal chiaro disposto di questa norma, ma anche dalla circostanza che i diritti specialmente attribuiti ai familiari dei lavoratori sono disciplinati dagli artt. 10 — 12 del regolamento, sotto il titolo «Famiglia dei lavoratori» (ved. rettifica pubblicata nella GU n. L 295, del 7 dicembre 1968, pag. 12). Questi diritti hanno portata assai meno ampia di quelli che il regolamento attribuisce ai lavoratori. In particolare, l'espressione «corsi d'insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale» è usata all'art. 12 non già con riferimento ai minorati, bensì unicamente alle persone valide. Inoltre, la nozione corrispondente ha portata più ristretta di quelle di «riadattamento» e di «rieducazione» cui si riferisce l'art. 7, n. 3.

Del resto, anche ammesso che l'attore nella causa principale si possa considerare un lavoratore, egli non potrebbe pretendere l'applicazione del suddetto art. 7: i «vantaggi sociali» ivi contemplati sono infatti solo quelli direttamente o indirettamente connessi al lavoro subordinato, mentre la legge belga 16 aprile 1963 prescinde dalla circostanza che l'interessato eserciti un'attività del genere.

Il governo italiano osserva che, in conformità allo spirito della giurisprudenza della Corte, e in ispecie della sentenza 22 giugno 1972 (causa 1-72, Frilli/Stato belga, «reddito garantito per le persone anziane», Racc. 1972, pag. 457), la nozione di «vantaggi sociali» va interpretata in senso lato, in modo da comprendervi le prestazioni relative alla riqualificazione sociale.

Il divieto di «ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità», sancito dall'art. 7 del trattato CEE, fa ritenere che qualsiasi cittadino di uno Stato membro residente nel Belgio abbia diritto ai vantaggi offerti dalla legge belga 16 aprile 1963 alla stessa stregua dei cittadini belgi. Il principio della parità di trattamento vale per tutti i settori disciplinati dal trattato, compreso quello del lavoro; ad esso deve informarsi altresì l'interpretazione del diritto comunitario derivato.

La riqualificazione sociale dei minorati', ai sensi della suddetta legge, costituisce un «vantaggio sociale» per i lavoratori belgi. Essa va quindi estesa ai lavoratori di altri Stati membri, residenti nel Belgio. È irrilevante che tale vantaggio possa essere concesso anche a prescindere dall' esistenza di un rapporto di lavoro.

Il Fondo è un ente di diritto pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministro dell'occupazione e del lavoro e amministrato da un consiglio di gestione composto, fra l'altro, da organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori. A termini dell'art. 3 della legge belga 16 aprile 1963, esso ha fra l'altro il compito d'incoraggiare la preparazione professionale, il riadattamento e la rieducazione dei minorati. Per tutta la durata della preparazione, del riadattamento e della rieducazione, il Fondo versa ai minorati degli assegni e delle integrazioni salariali. Esso provvede inoltre al loro collocamento in un adeguato posto di lavoro. Ai sensi dell'art. 24 della legge summenzionata, le spese del Fondo sono coperte, fra l'altro, oltre che da sovvenzioni statali, «dai proventi di un supplemento percepito dagli assicuratori autorizzati sui premi o sui contributi per il risarcimento dei danni derivanti da infortunio sul lavoro», nonché «col gettito di un contributo a carico dei datori di lavoro». Hanno diritto alle prestazioni del Fondo tutte le persone in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge.

Da quanto precede si desume che i vantaggi concessi dal Fondo non rientrano fra le prestazioni previdenziali, né fra quelle assistenziali in senso classico. Ciò trova del resto conferma nel fatto che l'attività del Fondo belga, convenuto nella causa principale, viene sovvenzionata dal Fondo sociale europeo, il quale ha il compito — ai sensi dell'art. 123 del trattato. CEE — «di promuovere all'interno della Comunità le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori».

Neppure i «vantaggi sociali» di cui all' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 rientrano fra le prestazioni di previdenza sociale. Sotto questo aspetto, nulla quindi osterebbe a che detta nozione venga considerata comprensiva anche dei vantaggi concessi dal Fondo. Ci si può chiedere, tuttavia, se ai casi come quello in esame non debba applicarsi piuttosto il n. 3 dello stesso articolo, che fa espressa menzione dell'«insegnamento delle scuole professionali e dei centri di riadattamento o di rieducazione». È vero che questa norma riguarda esclusivamente i lavoratori, mentre l'attore nella causa principale non ha mai svolto lavoro subordinato. A rigor di termini lo si potrebbe però considerare — ai sensi dell'art. 1 della legge 16 aprile 1963 — come un lavoratore «le cui possibilità di occupazione siano sostanzialmente ridotte a causa di insufficienza o diminuzione minima del 30 % della capacità fisica o del 20 % delle facoltà mentali». In ogni caso, l'attore nella causa principale è figlio di un lavoratore, cosicché nei suoi confronti si applica l'art. 12 del regolamento n. 1612/68.

Stando così le cose, l'attore nella causa principale ha diritto, in forza delle norme comunitarie, ai vantaggi contemplati dalla legge belga. Rifiutandogli tali vantaggi, il Fondo sembra essersi basato sul presupposto, errato, secondo cui i suoi compiti sono estranei alla materia della libera circolazione dei lavoratori, discipiinata dagli artt. 48 — 51 del trattato CEE e dai relativi regolamenti d'attuazione. A sostegno della propria tesi, la Commissione richiama anche la sentenza 13 dicembre 1972 (causa 44-72, Marsman /Rosskamp), in cui la Corte ha affermato che «il divieto di discriminazione nelle condizioni d'impiego e di lavoro — stabilito dall'art. 48 del trattato e dall'art. 7 del regolamento del Consiglio n. 1612/68 — riguarda pure la speciale tutela, ad esempio contro il licenziamento, eventualmente concessa dalle leggi di uno Stato mèmbro, per motivi di carattere sociale, a determinate categorie di lavoratori».

La questione sollevata dal Tribunal du Travail di Bruxelles va quindi risolta come segue:

«I lavoratori cittadini degli Stati membri e i loro familiari hanno diritto, alla stessa stregua dei cittadini belgi, alle prestazioni contemplate dalla legge belga 16 aprile 1963, relativa alla riqualificazione sociale dei minorati».

Con sentenza 10 novembre 1972, pervenuta in cancelleria il 24 novembre 1972, il Tribunal du Travail di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, la questione del se le prestazioni contemplate dalla legge belga 16 aprile 1963, in materia di riqualificazione sociale dei minorati, costituiscano dei «vantaggi sociali» ai sensi dell'art. 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità (GU n. L 257, pag. 2).

Dal fascicolo risulta che la questione si pone riguardo a un cittadino italiano, che non ha mai avuto la qualità di lavoratore e per il quale le possibilità di occupazione sono ridotte a causa di insufficienza o diminuzione delle facoltà mentali. Egli è orfano di un lavoratore italiano che, fino alla morte, è stato occupato nel Belgio.

La questione sottoposta alla Corte tende a stabilire se l'art. 7 del regolamento n. 1612/68 attribuisca al ragazzo il diritto di fruire, alla stessa stregua dei cittadini belgi, delle prestazioni contemplate dalla suddetta legge belga, avente fra l'altro lo scopo di consentire ai minorati di nazionalità belga, indipendentemente dal fatto ch'essi siano o meno lavoratori o figli di lavoratori, di rendersi abili al lavoro o di aumentare la propria capacità lavorativa.

Con regio decreto 29 maggio 1968, la sfera d'applicazione della legge in parola è stata estesa, a determinate condizioni, agli stranieri.

Benché nell'ambito dell'art. 177 non possa applicare la norma comunitaria ad una determinata fattispecie, e quindi non possa qualificare una legge interna rispetto a tale norma, la Corte è tuttavia competente a fornire al giudice nazionale elementi d'interpretazione del diritto comunitario, che potranno guidarlo nella valutazione degli effetti di detta legge.

A norma dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68, «il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni d'impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato».

Ai sensi dei nn. 2 e 3 dello stesso articolo, il lavoratore suddetto fruisce, nel territorio degli altri Stati membri, «degli stessi vantaggi sociali… dei lavoratori nazionali» e «allo stesso titolo ed alle stesse condizioni dei lavoratori nazionali, dell'insegnamento delle scuole professionali e dei centri di riadattamento o di rieducazione».

Come risulta fra l'altro dal riferimento a nozioni quali la «reintegrazione professionale», il «riadattamento» e la «rieducazione», nell'ambito dell'art. 7 sono comprese le provvidenze stabilite dalla legge interna al fine di consentire ai lavoratori minorati il recupero della capacità lavorativa.

I vantaggi contemplati dal suddetto articolo sono tuttavia quelli che, essendo connessi ad un rapporto di lavoro, spettano esclusivamente ai lavoratori, non già quelli previsti a favore dei loro familiari.

Questa interpretazione emerge sia dalla lettera dell'art. 7, sia dal sistema del regolamento n. 1612/68, data la collocazione di detta norma nel titolo II («Esercizio dell'impiego e parità di trattamento»), che precede il titolo III («Famiglia dei lavoratori») nella Parte Prima del regolamento (v. rettifica, GU 7 dicembre 1968, pag. 12).

Al fine di porre il giudice nazionale in grado di statuire con piena cognizione del diritto comunitario, è opportuno accertare se le norme contenute nel titolo III del regolamento non attribuiscano a persone che si trovino in situazione analoga a quella dell'attore nella causa principale il diritto di fruire, alla stessa stregua dei cittadini belgi, dei vantaggi di cui trattasi.

A norma dell'art. 12 del regolamento in questione, «i figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d'insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono» e gli Stati membri sono tenuti ad incoraggiare «le iniziative intese a permettere a questi giovani di frequentare i predetti corsi nelle migliori condizioni».

Come indica il 5o punto della motivazione, il regolamento n. 1612/68 è stato adottato fra l'altro in considerazione del fatto che «il diritto di libera circolazione richiede, perché esso possa essere esercitato in condizioni obiettive di libertà e di dignità, … che siano anche eliminati gli ostacoli che si oppongono alla mobilità dei lavoratori, specie per quanto riguarda il diritto per il lavoratore di farsi raggiungere dalla famiglia e le condizioni d'integrazione della famiglia nella società del paese ospitante.»

Questa integrazione implica, nel caso del figlio minorato di un lavoratore straniero, che il ragazzo possa fruire, alla stessa stregua dei cittadini del paese ospitante, dei vantaggi previsti dalle leggi interne di questo paese al fine della riqualificazione sociale dei minorati.

Il fatto che l'art. 12 non faccia espressa menzione delle provvidenze scolastiche destinate a questi ultimi, non va inteso nel senso che si siano volute escludere tali provvidenze dalla sfera d'applicazione del regolamento. Esso si spiega con la difficoltà di enumerare tassativamente tutte le ipotesi, in particolare quelle aventi carattere eccezionale, in cui è necessario garantire la parità di trattamento dei cittadini di tutti gli Stati membri, affinché il diritto di libera circolazione possa avere piena attuazione.

Stando così le cose, l'art. 12 va inteso nel senso ch'esso comprende le prestazioni contemplate da leggi interne che consentano ai minorati di rendersi abili al lavoro o di aumentare la propria capacità lavorativa. Nel suo oggetto rientrano quindi l'orientamento, la formazione, il riadattamento e la rieducazione professionali dei minorati.

Infine, all'applicazione degli artt. 7 e 12 del regolamento n. 1612/68 non osta il fatto che le suddette leggi riguardino tutti i minorati e non soltanto quelli che hanno la qualità di lavoratori o di figli di lavoratori.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo italiano, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al Tribunal du Travail di Bruxelles, cui spetta quindi la pronuncia sulle spese.