Corte giust. UE, Sentenza del 27 gennaio 1976, causa 46/75

Gli antefatti e gli argomenti delle parti, svolti durante la fase scritta, si possono così riassumere:

Il 3 marzo 1973 la ricorrente importava dall'Ungheria 27 capi di bestiame, cioè bovini vivi di cui alla voce 01.02 A II b della tariffa doganale comune, per complessive 11292260 lire italiane e pesanti complessivamente 17085 kg. Alla dogana di Trieste l'importatore dovette versare 198620 lire a titolo di conguaglio tra l'onere all'importazione e gli importi di compensazione.

Il 27 aprile 1973, la ricorrente importava dalla Iugoslavia una partita di quarti posteriori di carne bovina di cui alla voce 02.01 A II a 1 bb 33 della tariffa doganale comune, per un valore complessivo di 14619000 lire e un peso totale di 10368 kg. Il conguaglio per questa operazione ammontava a 276870 lire.

Il 10 agosto 1973, nuova importazione dall'Ungheria di 22 capi di bestiame di cui alla voce 01.02 A II b della tariffa doganale comune, per complessivi 7888410 lire e 11470 kg. Il conguaglio veniva stabilito in 42660 lire.

Per le tre operazioni la ricorrente sostiene di aver versato un conguaglio troppo elevato: la differenza sarebbe dovuta alla riduzione del tasso degli importi compensativi disposta dall'art. 5 del regolamento n. 1463/73 della Commissione.

Ritenendo illegittima detta disposizione, la ricorrente ha citato in giudizio la Commissione delle Comunità europee a norma degli artt. 178 e 215 del trattato CEE, chiedendo il risarcimento del danno da lei patito per effetto dell'applicazione dell'art. 5 del regolamento n. 1463/73 della Commissione.

Il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805GU 28. 6. 1968, n. L 148, pag. 24) ha istituito l'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina.

Il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 relativo ad alcune misure di politica congiunturale da adottarsi nel settore agrìcolo a seguito del temporaneo aumento dei margini di oscillazione delle monete di alcuni Stati membri (GU 12. 5. 1971 n. L 106, pag. 1) ha istituito un sistema di importi compensativi negli scambi con gli Stati membri e con gli Stati terzi, da applicarsi ai prodotti sogfetti ai provvedimenti di intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.

Tale regolamento, modificato dal regolamento del Consiglio 22 febbraio 1973, n. 509 (GU del 23. 2. 1973, n. L 50, pag. 1) stabilisce che lo Stato membro la cui moneta si deprezza oltre il limite di oscillazione riscuote importi compensativi all'esportazione e li concede all'importazione negli scambi con gli Stati membri e con i paesi terzi (art. 1, n. 1).

Negli scambi con i paesi terzi, gli importi compensativi concessi all'importazione sono defalcati dall'onere all'importazione (art. 4 bis, n. 1).

Negli scambi tra gli Stati membri e con i paesi terzi, gli importi compensativi da applicarsi a causa del deprezzamento della moneta in questione, non possono superare l'onere all'importazione da paesi terzi (art. 4 bis, n. 2).

Le modalità d'applicazione del regolamento, che possono implicare ulteriori deroghe ai regolamenti in materia di politica agricola comune, sono adottate dalla Commissione secondo la procedura di cui all'art. 26 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120/67/CEE, che istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. 117 del 19. 6. 1967, pag. 2269/67) oppure, a seconda dei casi, all'articolo corrispondente degli altri regolamenti che istituiscono un organizzazione comune dei mercati agricoli.

Salve restando le disposizioni dell'art. 3, le modalità d'applicazione prevedono la determinazione di importi di compensazione (art. 6).

L'art. 6 del regolamento della Commissione 1o marzo 1973, n. 648, che disciplina le modalità d'applicazione degli importi compensativi (GU del 9. 3. 1973, n. L 64, pag. 1), stabilisce che, per l'applicazione dell'art. 4 bis, n. 2 del regolamento n. 974/71, la Commissione determina l'importo che va detratto dall'importo compensativo monetario (n. 1). Gli importi da defalcare, stabiliti a norma del n. 1, sono modificati periodicamente se la variazione dell'onere all'importazione da paesi terzi lo rende necessario.

Gli importi compensativi sono stati fissati dal regolamento della Commissione 1o marzo 1973, n. 649 (GU 9. 3. 1973, n. L 64, pag. 7).

Gli importi di adeguamento sono stati fissati dal regolamento della Commissione 23 marzo 1973, n. 905 (GU 7. 4. 1973, n. L 92, pag. 1).

Infine, il regolamento della Commissione 30 maggio 1973, n. 1463, che stabilisce le modalità d'applicazione degli importi compensativi monetari dispone all'art. 5 (GU del 4. 6. 1973, n. L 146, pag. 1):

«1. Gli Stati membri prendono le misure necessarie ad assicurare il rispetto delle disposizioni dell'art. 4 bis, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 974/71. 2. Tuttavia, nel settore delle carni bovine, gli Stati membri diminuiscono gli importi compensativi monetari degli importi loro comunicati a tal fine. Tali importi vengono stabiliti in base al prezzo all'importazione, calcolato a norma dell'art. 10, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 805/68 e, per le carni bovine congelate, in base al prezzo del mercato mondiale, determinate a norma dell'art. 13, paragrafo 1 b), dello stesso regolamento.»

Il ricorso è pervenuto alla Corte il 13 maggio 1975. La fase scrìtta si è svolta ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Tuttavia la Corte ha rivolto alcune domande alle parti, alle quali esse hanno dato risposta.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

dichiarare la invalidità dell'art. 5 del regolamento della Commissione n. 1463/73:

a) perche la detrazione degli importi compensativi monetari dell'ammontare a dedurre è in contrasto con la finalità degli importi compensativi; b) perche la norma viola il disposto dell'art. 4 bis ed è esercizio di un potere che non spetta alla Commissione;

conseguentemente, condannare le istituzioni delle Comunità al risarcimento dei danni subiti dalla ditta istante, costituito dall'ammontare di Lit. 354669 pagato in eccedenza, degli interessi legali, nonché le spese e gli oneri del presente giudizio.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

a) Respingere il ricorso. b) Condannare alle spese la ricorrente.

Secondo la ricorrente, l'entità del conguaglio è stata calcolata come segue:

Per la prima operazione:

onere all'importazione (8 % dazio doganale ad valorem) 903380 lire importi compensativi defalcatali (46,70 Lit./kg) 797869 lire (regolamento della Commissione 1o marzo 1973, n. 649, GU del 9. 3. 1973, n. L 64, pag. 7) somma da pagare 105511 lire

Per la seconda operazione:

onere all'importazione (10 % ad valorem) 1461900 lire importi compensativi de falcabili (135,41 Lit./kg) 1403930 lire (regolamenti della Commissione 6 aprile 1973, n. 974, GU del 12. 4. 1973, n. L 97, pag. 1) somma da pagare 57970 lire

Per la terza operazione:

onere all'importazione (8 % ad valorem) 631080 lire importi compensativi defalcatali (136,78 Lit./kg) 1569960 lire (regolamento della Commissione 31 luglio 1973, n. 2102, GU dell'1. 8. 1973, n. L 213, pag. 1) somma da pagare 0 lire

In applicazione dell'art. 5 del regolamento n. 1463/73 l'entità degli importi compensativi è stata ridotta per la prima operazione da 46,70 a 41,25 Lit./kg (regolamento n. 905/73 del 23 marzo 1973) e da 136,78 a 51,30 Lit./kg per la terza operazione (decisione della Commissione 30 luglio 1973), obbligando la ricorrente a versare somme superiori a quelle a suo avviso dovute.

La ricorrente assume che la Commissione, nell'esercizio della propria facoltà regolamentare, dovrebbe limitarsi a garantire l'applicazione delle disposizioni adottate dalle istituzioni e ad esercitare le competenze attribuitele dal Consiglio. Emanando l'art. 5 del regolamento n. 1463/73, la Commissione ha alterato e deformato l'oggetto degli importi compensativi, impedendo il perseguimento della finalità di tali importi, cioè quella di «neutralizzare l'incidenza dell'ampliamento del margine di oscillazione delle monete di alcuni Stati membri sul funzionamento del mercato agricolo …».

Il sistema degli importi compensativi è stato istituito onde evitare «che gli scambi cui si applica l'effettivo corso del cambio si effettuino secondo quotazioni nella moneta nazionale inferiori al prezzo di intervento o di acquisto previsto dalla regolamentazione comunitaria in funzione della parità ufficiale di cambio». Per questo motivo l'art. 1 del regolamento n. 974/71 dispone che lo Stato membro interessato conceda o riscuota importi compensativi, onde compensare la «differenza tra la parità ufficiale e la media del tasso di cambio effettivo».

Con l'art. 5 del regolamento n. 1463/73, la Commissione ha ridotto gli importi compensativi monetari rispetto agli importi stabiliti dal Consiglio onde compensare detta differenza. Per effetto di questa riduzione, gli importi compensativi hanno perso la loro funzione ed hanno provocato aumenti di prezzo dei prodotti importati, con conseguenti discriminazioni a danno degli operatori dei paesi con monete deboli e a vantaggio degli operatori dei paesi a moneta forte, alterando il libero gioco della concorrenza nell'interno del mercato comune, in violazione dei principi generali del diritto comunitario in materia di concorrenza.

Mentre l'art. 4 bis dispone che gli importi compensativi sono defalcati dall'onere all'importazione, la Commissione ha deciso di fare il contrario: gli importi compensativi sono ridotti di determinate aliquote fissate e modificate «periodicamente».

Già nel regolamento n. 648/73 la Commissione ha ritenuto necessario garantire il rispetto della disposizione dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71. Essa ha infatti stabilito che determinerà periodicamente l'aliquota da defalcare eventualmente dall'importo compensativo (nono considerando). Con tale disposizione, la Commissione ha violato la norma stabilita dal Consiglio nell'art. 4 bis, n. 1, del regolamento n. 974/71, cioè la detrazione degli importi compensativi dall'onere all'importazione, il che è diverso dalla riduzione degli importi compensativi.

Con la prima operazione si opera un conguaglio tra il credito a titolo di importi compensativi e il debito dell'onere all'importazione; con la seconda operazione si diminuisce l'importo destinato a compensare «lo scarto tra il tasso di conversione utilizzato nel quadro della politica agricola comune e il tasso di conversione che risulta dal tasso centrale».

La ricorrente ricorda che il Consiglio ha stabilito che gli importi compensativi sono concessi nei limiti dell'importo dovuto come onere all'importazione. Se dalla compensazione risulta un credito per l'importatore, il credito viene annullato.

La somma dovuta all'importatore si può esattamente calcolare solo per ogni importazione, giacché gli importi compensativi sono stabili per un determinato periodo, mentre l'onere all'importazione è variabile: nel caso specifico l'onere all'importazione era costituito dal solo dazio doganale ad valorem ed il valore varia in funzione della categorìa e della qualità della merce importata.

Quindi altro è annullare l'eccedenza tra gli importi compensativi e il dazio doganale ad valorem, altro è diminuire periodicamente gli importi compensativi di una somma stabilita astrattamente prescindendo dalla singola operazione.

A norma dell'art. 145 del trattato, spetta al Consiglio prendere decisione in merito al preseguimento degli obiettivi del trattato, mentre la Commissione può decidere solo entro i limiti fissati dall'art. 155, nn. 3 e 4 e dall'art. 162. L'elaborazione dell'art 5 del regolamento n. 1463/73 da parte della Commissione costituisce uno sconfinamento nella competenza riservata al Consiglio. Pur se ha dichiarato di voler applicare l'art. 4 bis del regolamento n. 974/71, la Commissione ha elaborato una norma destinata a colmare la lacuna provocata dal fatto che in pratica tale articolo 4 bis non si può applicare ai rapporti intracomunitari.

Se non vi fosse onere all'importazione, non si potrebbe effetture alcun conguaglio negli scambi.

Ritenuto che nel settore della carne bovina, dato che «l'onere all'importazione comprende in parte un dazio doganale». .. «occorre determinare quest ultimo in modo forfettario», la Commissione ha deciso che gli importi compensativi che eccedono l'onere all'importazione determinato forfettariamente sono diminuiti di detta differenza. L'onere all'importazione di cui all'art. 4 bis, tuttavia, non rientra nella stessa nozione di onere all'importazione, determinata in modo astratto dalla Commissione come media ponderata dei dazi doganali ad valorem gravanti le varie categorie e qualità dei prodotti. L'importo defalcabile, stabilito dalla Commissione, non ha alcun fondamento giuridico nell'art. 4 bis, giacché tale importo non rappresenta la differenza in eccesso tra il credito degli importi compensativi e i debiti per gli oneri all'importazione. Il sistema ha istituito una nuova norma, adottata dalla Commissione piènamente cosciente della sua portata novatrice.

L'eccesso di potere commesso dalla Commissione rappresenta pure una violazione dell'art. 4 bis di cui trattasi. Prevedendo l'inopportunità di applicare l'art. 4 bis in alcuni casi, il Consiglio desiderava che la Commissione si limitasse a presentare proposte secondo la procedura di voto prevista dall'art. 43, n. 2, del trattato CEE. Esso si era perciò riservato la facoltà di ammettere deroghe alla norma, escludendo implicitamente il conferimento alla Commissione di poteri normativi in questo settore.

Nel controricorso, la Commissione specifica che non si tratta di una azione di risarcimento; la domanda va concepita come ripetizione d'indebito.

Essa non solleva però una precisa eccezione d'irricevibilità e si rimette al prudente apprezzamento della Corte.

Nel merito, la Commissione sottolinea che il n. 1 dell'art. 5 del regolamento n. 1463/73 stabilisce in sostanza che essa, con il procedimento del comitato di gestione, stabilisce gli importi teoricamente applicabili.

Gli Stati membri, dal canto loro, devono controllare concretamente il valore dell' onere teoricamente applicabile e l'onere all'importazione gravante sullo stesso prodotto e, se del caso, far ricorso alla norma del livellamento di cui all'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71.

L'applicazione particolare di questa norma alla carne bovina (n. 2 dell art. 5 del regolamento n. 1463/73 è dovuta al fatto che un dazio ad valorem grava sulle importazioni dai paesi terzi. Questo fatto non creerebbe speciali difficoltà per l'applicazione dell'art 4 bis, se gli importi compensativi fossero applicati solo alle importazioni dai paesi terzi. Si deve però tener conto degli scambi tra gli Stati membri, giacche gli importi compensativi riguardano innanzitutto tali scambi.

Si deve allora considerare che:

a) Gli importi compensativi gravanti sugli scambi tra gli Stati membri devono essere identici a quelli applicabili agli scambi con i paesi terzi, se non si vuole provocare un'alterazione delle correnti di scambio. b) Negli scambi tra Stati membri, l'applicazione concreta dell'art. 4 bis solleva difficoltà in quanto l'onere all'importazione cui si deve raffrontare l'importo compensativo è costituito da una percentuale rapportata al valore del prodotto: per trasformare tale percentuale in una somma occorrerebbe controllare il valore della merce, operazione che ostacolerebbe grandemente gli scambi tra Stati membri e per la quale i servizi doganali posti alle frontiere interne della Comunità non sono più equipaggiati, dacché i dazi intracomunitari sono stati aboliti. I servizi doganali dovrebbero procedere ad un calcolo complesso, per determinare l'onere all'importazione ipotetico costituente il limite dell'ammontare degli importi compensativi monetari.

Vi sarebbero complicazioni anche nelle esportazioni verso i paesi terzi, perché in tali casi normalmente gli uffici doganali non procedono ad un controllo del valore della merce.

La considerazione sub a) obbliga ad estendere il sistema forfettario alle importazioni dai paesi terzi. La considerazione sub b) induce ad effettuare il livellamento di cui all'art. 4 bis del regolamento CEE n. 974/71 nel settore delle carni bovine in maniera forfettaria.

Tale sistema forfettario è quello previsto all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 1463/73. Esso prevede che la diminuzione eventuale dell'importo compensativo sia effettuata come segue: assumendo come base i prezzi rilevati a norma dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 805/68, la Commissione determina l'onere all'importazione delle carni bovine dai paesi terzi, onere forfettario che rappresenta contemporaneamente il limite massimo degli importi compensativi applicabili negli scambi sia tra gli Stati membri che con i paesi terzi.

Per quel che riguarda la prima operazione litigiosa, ad esempio, 1 onere all'importazione è stato fissato in 4125 lire. L'importo compensativo per questo prodotto era di 4670 lire, quindi la cifra di conguaglio dovrebbe essere di 545 lire onde rimanere entro il limite superiore imposto dall'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71. Ciò è-stato puntualmente stabilito nel regolamento n. 905/72.

Secondo la tesi della ricorrente, il prodotto importato dai paesi terzi avrebbe fruito di un importo compensativo di 4670 lire e lo stesso prodotto avrebbe potuto venir riesportato, ad esempio, in Germania versando, come importo compensativo, 4125 lire. Tale differenza può giustificare economicamente delle distorsioni di traffico ed è evidente che in tale ipotesi, cesserebbe ogni scambio tra gli Stati membri a moneta valorizzata ed i paesi terzi, tutte le importazioni transiterebbero per gli Stati membri a moneta deprezzata.

La Commissione sottolinea che la responsabilità della Comunità presuppone che siano soddisfatte varie condizioni relative all'illegittimità del comportamento delle istituzioni, alla realta del danno ed all'esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento stesso e il danno lamentato. Nel caso di un atto normativo che implichi scelte di politica economica, la responsabilità della Comunità sussiste solo se vi sia violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.

Sull'illegittimità della disposizione impugnata

La Commissione si richiama all'art. 6 del regolamento n. 974/71 che conferisce poteri particolarmente ampi alla Commissione. I limiti di tale delegazione di potere vanno ricercati nelle finalità del sistema degli importi compensativi. D'altro canto il regolamento stabilisce una serie di criteri cui deve ispirarsi la Commissione.

Tra le modalità d'applicazione, che la Commissione deve stabilire, rientra la determinazione degli importi compensativi (art. 6, n. 2). Poiché non si tratta di un cal colo puramente automatico, va effettuata una stima che deve tener conto delle oscillazioni delle monete e delle variazioni nei prezzi dei prodotti. La Commissione deve certo tener conto degli interessi dei singoli operatori, ma solo di riflesso, dato che la sua preoccupazione maggiore dev'essere quella di evitare «movimenti anormali di prezzi atti a compromettere lo sviluppo normale della congiuntura nel settore agricolo», nonché «perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli». Infine, allorché si istituiscono importi compensativi, si deve tener conto dell'art 4 bis, n. 2, primo comma, del regolamento n. 974/71, introdottovi col regolamento n. 509/73.

La Commissione ha stabilito gli importi compensativi tenendo conto di questa complessa situazione ed ha cercato di evitare sviamenti negli scambi. Tale compito è stato svolto dalla Commissione nell'ambito delle competenze conferitele dal Consiglio.

A questo proposito, la Commissione sottolinea l'importanza dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71 nel sistema degli importi compensativi, disposizione che dovrebbe dissuadere dall'importare dai paesi terzi a prezzi inferiori a quelli del mercato mondiale. La norma non va però interpretata solo tenendo conto delle importazioni dai paesi terzi, essa richiede infatti che l'onere all'importazione sia calcolato anche per determinare l'entità degli importi compensativi negli scambi intracomunitari.

L'interpretazione della ricorrente, che si risolve in una separazione dei mercati intracomunitario ed extracomunitario,' amputa in sostanza il contenuto dell'articolo. Per di più sarebbe contraria allo scopo della norma, che non può venir intesa come diretta a favorire gli sviamenti di traffico.

La Commissione invoca la giurisprudenza della Corte che ribadisce il non automatismo degli importi compensativi (sentenza 15 gennaio 1974, causa 154-73, Becher/Hauptzollamt Emden, Racc. 1974, pag. 19) precisando gli obiettivi del sistema degli importi stessi (sentenza 12 novembre 1974, causa 34 -74, Roquette/ Francia, Racc. 1974, pag. 1217) ed elencando le difficoltà che insorgerebbero da una differenziazione di detti importi atta a provocare degli sviamenti di traffico, mentre «gli importi compensativi mirano a mantenere in vita normali correnti di scambio, nelle corcostanze eccezionali e provvisorie determinate dalla situazione monetaria». (Sentenza 24. 10 1973, causa 5-73, Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Race. 1973, pag. 1091).

Più di recente la Corte ha riconosciuto alla Commissione un ampio potere discrezionale in base al quale essa procede alla valutazione di cui all'art 1, n. 2, ultima frase del regolamento n. 974/71. (Sentenza 14. 5. 1974, causa 74-74, CNTA/Commissione delle Comunità europee, Racc. 1975, pag. 533).

La norma impugnata è quindi pienamente legittima.

La ricorrente dovrebbe ancora dimostrare che la riduzione dell'importo compensativo, nelle condizioni sopra ricordate, quand'anche fosse illegittima, costituisce violazione grave di una norma superiore di diritto intesa a tutelare i singoli. Dovrebbe ancora spiegare in che cosa consiste la colpa della Commissione, non potendosi negare nel caso di specie che la Commissione abbia agito per assicurare «un interesse pubblico primario».

Per quanto riguarda il danno, la Commissione sottolinea che, fondandosi la valutazione su di un valore medio della carne bovina, ne deriva una decurtazione degli importi compensativi quando i prezzi di acquisto della carne importata sono superiori a quelli assunti dalla Commissione come base, ne deriva un beneficio quando, al contrario, l'importatore può acquistare la merce ad un prezzo inferiore.

Circa la ricevibilità del ricorso, la ricorrente si richiama alle conclusioni dell'avvocato generale nella causa 74-74, sottolineando l'autonomia del ricorso per risarcimento.

Poiché l'atto impugnato è imputabile alla Commissione, la ricorrente ritiene che l'azione di risarcimento vada rivolta contro l'istituzione comunitaria, che deve rispondere delle conseguenze.

L'azione di ripetizione dell'indebito va invece diretta contro il creditore, chiedendogli la restituzione di quanto ha percepito. Lo Stato italiano, avendo riscosso dalla ricorrente 333231 lire, è creditore in forza dell'efficacia diretta del regolamento della Commissione.

Nel merito, la ricorrente assume che la disposizione del regolamento della Commissione che riduce gli importi compensativi di una somma stabilita forfettariamente è illegittimo, per i motivi esposti nell'atto introduttivo. I vizi da cui e affetto il regolamento rendono patente l'illecito della Commissione, la quale ha commesso una negligenza nell'espletamento delle sue mansioni, aggravata dal fatto che questa si è risolta in un atto normativo vincolante erga omnes contrario al regolamento del Consiglio.

Pur se la sua portata è generale, il regolamento della Commissione ha pregiudicato la ricorrente, che ha dovuto versare una somma non contemplata dal regolamento del Consiglio. (In base alla replica, si tratta di 333231 lire versate oltre l'importo normale previsto dal regolamento n. 974/71). Qui si rivela il nesso di causalità, poiché senza la negligenza della Commissione si sarebbe dovuta versare solo la somma indicata nell'atto introduttivo.

Per quel che riguarda la violazione di una norma superiore di diritto intesa a tutelare i singoli, la ricorrente ritiene che la prova di tale violazione si desume dagli antefatti: la libera concorrenza, che costituisce una delle chiavi di volta dell'ordinamento giuridico comunitario, è stata fraintesa grossolanamente dal regolamento comunitario poiché la parità di trattamento di fronte alla riscossione degli oneri fiscali previsti dalla tariffa comune non è garantita, il che equivale ad imporre all'operatore un onere che nulla ha a che vedere con le oscillazioni del tasso di cambio. L'operatore viene incoraggiato a importare carni bovine di valore inferiore a quello calcolato dalla Commissione onde lucrare il beneficio che trae dall'applicazione della legge.

Inoltre, visto il metodo praticato dalla Commissione, gli operatori italiani si trovano in posizione diversa rispetto agli operatori dei paesi a moneta forte. Ne conseguirebbero «distorsioni del traffico sulla qualità delle merci e discriminazione di prezzo» a seconda delle nazionalità.

Per quel che riguarda l'interesse pubblico primario, la ricorrente non dubita che la Commissione abbia agito tenendo presente tale interesse. Pur escludendo il dolo, cioè l'intenzione di danneggiare i singoli, resta cionondimeno l'illecito.

È vero che la ricorrente non avrebbe subito pregiudizio acquistando prodotti di valore inferiore a quello calcolato dalla Commissione, ma ciò non basta ad escludere che la ricorrente sia stata realmente danneggiata. Anche se vi fossero state altre operazioni con una equivalente «sovvenzione netta» per compensare il pregiudizio invocato, il pregiudizio rimane indiscutibile, poiché il provvedimento adottato dalla Commissione non garantisce automaticamente all'operatore un vantaggio equivalente al danno.

Inoltre, il regolamento n. 974/71 ha conferito ai singoli diritti ed obblighi. Solo motivi di politica economica avrebbero potuto giustificare la lesione dei diritti soggettivi così insorti e potrebbero far venir meno la responsabilità aquiliana delle istituzioni. Il sistema prescelto, tuttavia, risponde a esigenze di carattere amministrativo e pratico, come affermato in precedenza.

Tutti i metodi interpretativi sfocerebbero nella stessa soluzione: la prima. Mentre gli importi compensativi dovrebbero venir determinati in astratto in base ad una valutazione media delle oscillazioni delle monete, l'onere all'importazione non può venir determinato astrattamente. In effetti, l'indole variabile del valore della moneta non ha la stessa natura e gli stessi effetti della variabilità in concreto dell'onere all'importazione sulla carne bovina.

Se poi motivi di politica economica agricola hanno indotto l'autorità comunitaria a stabilire il valore medio del prodotto, il Consiglio era l'unico competente a procedere a tale operazione (v. art. 13 del regolamento CEE del Consiglio 27 giugno 1968, n. 803, GU del 28 giugno 1968, n. L 148, pag. 6).

In tali frangenti, il Consiglio ha deciso che il valore doveva venir assunto come base anche dagli uffici doganali, onde garantire agli importatori un trattamento paritario sotto l'aspetto della percezione dei dazi della tariffa doganale comune (settimo considerando) evitando così gli sviamenti di traffico risultanti dall'applicazione simultanea di due diversi metodi di calcolo.

La ricorrente ricorda che gli importi compensativi hanno lo scopo di eliminare o di limitare l'incidenza delle oscillazioni monetarie sul livello dei prezzi comunitari e l'onere all'importazione ha la funzione di compensare la differenza tra il prezzo sul mercato mondiale e il prezzo comunitario. È evidente che se gli importi compensativi sono in eccedenza, si ha una diminuzione del prezzo d'acquisto fino ad un livello inferiore al prezzo del mercato mondiale. Per evitare questa conseguenza l'art. 4 bis stabilisce che gli importi compensativi non possono essere superiori all'onere all'importazione.

Il combinato disposto dei nn. 1 e 2 di detto articolo mette chiaramente in luce che l'annullamento dell'eccedenza degli importi compensativi dovrebbe aver luogo di volta in volta e non è legittima una nozione astratta di onere all'importazione.

Negli scambi intracomunitari non vi è da perseguire la finalità di «compensare la differenza tra il prezzo mondiale del prodotto e il prezzo comunitario», è altresì inevitabile che «delle importazioni possano essere effettuate al di sotto del prezzo del mercato mondiale». Il divieto dell'art. 4 bis, n. 2, non è applicabile agli scambi intracomunitari. Il contenuto e la finalità di tale disposizione rendono necessaria una distinzione tra i due mercati.

Allorché fa cenno agli scambi tra paesi membri, l'art. 4 bis si riferisce al conguaglio tra gli importi compensativi e l'onere all'importazione da paesi terzi, cioè ai prodotti in libera pratica. Come per questi ultimi prodotti, il problema del conguaglio può presentarsi per i prodotti importati dai paesi terzi e trasformati negli Stati membri.

Per quel che riguarda l'identità degli importi compensativi negli scambi con i paesi terzi e negli scambi intracomunitari, la ricorrente sostiene che tale identità non implica l'estensione del sistema forfettario alle importazioni dai paesi terzi.

Secondo la stessa Commissione, l'art. 4 bis non «richiede il sistema forfettario dell'ammontare a dedurre per gli scambi con i paesi terzi». Gli argomenti della Commissione circa le difficolta di calcolo e circa la carenza di mezzi delle autorità doganali negli scambi intracomunitari sembrano inconsistenti.

Sulla carne bovina in libera pratica gli uffici doganali dovrebbero effettuare il calcolo inverso rispetto al calcolo per le importazioni dello stesso prodotto dai paesi terzi; cioè defalcare la percentuale corrispondente all'onere all'importazione effettivamente versato onde risalire al prezzo sul mercato mondiale. Tenendo conto della relazione tra gli importi compensativi e l'onere all'importazione, si giungerebbe all'annullamento dei primi o a un supplemento dei dazi da versare.

La mancanza di attrezzatura degli uffici doganali non corrisponde alla realtà, giacche tra le mansioni che la legge italiana conferisce agli uffici stessi, sono compresi i controlli sul valore dei prodotti, esercitati anche in funzione dell applicazione dell'IVA, imposta esistente in tutti gli Stati membri.

Per quel che riguarda le distorsioni del traffico, la ricorrente osserva che gli effetti negativi sul mercato sono dovuti al sitema escogitato dalla Commissione, che ha accresciuto le anomalie provocate dall'applicazione dell'art. 4 bis, n. 2. È sufficiente ricordare l'osservazione della Commissione sul vantaggio o sullo svantaggio derivante all'operatore a seconda che acquisti prodotti di qualità inferiore o superiore.

La ricorrente sottolinea ancora che l'onere all'importazione stabilito dalla Commissione differisce da quello applicato dall'amministrazione doganale, calcolato in base al valore effettivo della merce.

L'art. 4 bis non stabilisce che la Commissione debba fissare i limiti superiori degli importi compensativi, bensì soltanto che gli importi compensativi non devono eccedere l'onere all'importazione.

Per quel che riguarda l'esempio della riesportazione della merce (vedere controricorso) la ricorrente sostiene che l'importatore italiano avrebbe dovuto pagare — al momento della riesportazione in Germania — come importo compensativo, la stessa cifra che gli è stata defalcata dall' onere all'importazione. L'importatore tedesco, come importo compensativo, avrebbe dovuto pagare la stessa somma dovuta in caso di importazione diretta dai paesi terzi. Non vi sono «differenze sostanziali» che rendano vantaggiose distorsioni del traffico, eccezion fatta per le maggiori spese di trasporto gravanti sull'importatore tedesco.

La ricorrente ricorda che, secondo la sua tesi, gli importi compensativi non sono ridotti, ma vengono defalcati dall'onere all'importazione e l'eventuale eccedenza è annullata.

L'illecito delle istituzioni comunitarie emerge dalle considerazioni suesposte. Le istituzioni hanno esercitato il loro potere normativo senza rispettare i limiti della propria competenza, hanno violato le disposizioni del trattato in materia di gerarchia delle norme e commesso un grave sviamento di potere. La Commissione ha sovvertito il sistema stabilito dal Consiglio; ha esteso l'applicazione del divieto di cui all'art 4 bis, n. 2, che riguarda gli scambi extracomunitari, modificando la finalità di tale disposizione; ha creato un sistema che, invece di tutelare la concorrenza ed evitare le discriminazioni, ha avuto l'effetto opposto, pregiudicando gravemente la concorrente. La Commissione ha giustificato la propria condotta con motivi d'ordine pratico, rappresentati dall'incapacità degli uffici doganali di stabilire il valore della merce, mentre tale compito rientra tra le principali attribuzioni di detti uffici.

I limiti delle facoltà della Commissione, che si identificano nelle finalità del sistema degli importi compensativi, escludono l'applicazione dell'art. 4 bis se gli importi compensativi non eccedono l'onere all'importazione, cioè allorché non è necessario evitare importazioni a prezzi inferiori a quelli del mercato mondiale.

Infine i criteri stabiliti dal Consiglio nel regolamento escludono la legittimità del sistema istituito dalla Commissione.

Circa l'illegittimità dell'art 5 del regolamento n. 1463/73, la Commissione sottolinea la necessità di un calcolo forfettario nel settore della carne bovina.

Era necessario trovare una soluzione che conservasse l'identità degli importi compensativi nei rapporti extracomunitari ed intracomunitari, e fosse nel contempo compatibile con le strutture tecnico-amministrative dei servizi doganali degli Stati membri.

In proposito, la Commissione ricorda che gli importi compensativi sono applicati negli scambi intracomunitari «ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri». (Art. 9, n. 2, trattato CEE).

La ricorrente tuttavia limita la sua argomentazione ai prodotti in libera pratica. In realtà la soluzione auspicata dalla ricorrente, già difficile per le merci in libera pratica, diventa impossibile per i prodotti originari degli Stati membri. D'altro canto, tale distinzione nell'ambito dell'art. 9, n. 2, è inaccettabile.

La ricorrente non spiega come dovrebbe calcolarsi l'onere all'importazione, onde determinare gli importi compensativi da applicarsi alle merci «presentate alle frontiere interne della Comunità». Le osservazioni formulate nella replica circa le temute distorsioni del traffico non sono convincenti. La pretesa che la Commissione avrebbe dovuto prevedere l'applicazione degli importi compensativi senza alcuna riduzione, sia al momento dell'importazione in Italia che a quello della riesportazione in Germania, non tiene conto delle disposizioni dell'art. 4 bis, n. 2, e della norma dello «écrêtement». È vero che nel caso della prima operazione presa in considerazione, la soluzione proposta potrebbe venir adottata, giacché gli importi compensativi non erano superiori all'onere all'importazione.

Non si può suggerire una soluzione «di applicazione generale», valida per tutti gli scambi suggerendo un esempio limitato alla riesportazione della stessa merce, di cui si conosce esattamente l'onere all'importazione applicato all'entrata nel territorio comunitario, «e nel quale l'art. 4, n. 2, non è applicabile». In effetti «la merce in libera pratica non si presenterà praticamente mai, individuata in modo così preciso in qualità, quantità e valore, all'esportazione».

La terza operazione mette in luce le difficoltà connesse con la soluzione proposta. In questo caso gli importi compensativi sono superiori all'onere all'importazione, quindi l'importatore non ha dovuto pagar nulla, dovendo solo rinunciare all eccedenza di detti importi. Secondo la ricorrente, alla riesportazione del prodotto si sarebbero dovuti pagare gli importi compensativi stabiliti per questo prodotto.

Anche in questo esempio, la ricorrente dimentica le disposizioni dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71 ed applica quindi allo stesso prodotto importi compensativi diversi. Tale risultato è chiaramente incompatibile con il regolamento n. 974/71. Se questa è la soluzione proposta dalla ricorrente, l'argomento per quanto riguarda l'esempio della riesportazione verso la Repubblica federale tedesca di cui al controricorso dovrebbe venir modificato.

In sostanza la ricorrente limita l'applicazione dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71 agli scambi con i paesi terzi e non ne tiene conto nel caso degli scambi intracomunitari. Questa tesi si risolve nell'applicazione di importi compensativi diversi e, nel caso della terza operazione, nell'impedire ogni scambio di carne bovina tra Italia e Germania.

Secondo la Commissione, l'art. 5 del regolamento n. 1463/73, inserito nella legislazione comunitaria per i motivi sopraesposti, è valido; indubbiamente la sua applicazione non è scevra da inconvenienti. L'onere all'importazione determinato forfettariamente rappresenta in sostanza una media ed è inevitabile che l'applicazione di tale metodo arrechi vantaggi agli uni e imponga sacrifici agli altri. La Commissione ammette che vi è conflitto di interessi, cioè tra il pubblico interesse a che non vi siano distorsioni del traffico e l'interesse degli operatori economici a che non sia ridotto l'importo compensativo loro spettante in base alla normativa comunitaria in quel momento vigente. La Commissione ha ritenuto necessario riservare la preminenza al pubblico interesse ed evitare soprattutto distorsioni del traffico pericolose per l'organizzazione di mercato comune del settore in questione. Circa il primato del pubblico interesse, la Commissione si richiama alle conclusioni dell'avvocato generale e alla sentenza 14 maggio 1975 nella causa 74-74, CNTA, (Race. 1975, pag. 533).

Nella fattispecie è innegabile l'interesse preminente a salvaguardare il buon andamento dell'organizzazione di mercato nel settore e finora nessuno ha dimostrato che, per ovviare agli inconvenienti connessi con il dazio ad valorem, si potesse seguire una strada diversa da quella seguita dalla Commissione.

Nel legiferare in questa materia, la Comunità opera scelte di politica economica e basterà richiamarsi alle conclusioni dell'avvocato generale nella causa 43-72 (Race. 1973, pagg. 1084-1085) ed alla giurisprudenza summenzionata.

Anche se — per ipotesi — l'art. 5 del regolamento n. 1463/73 non fosse valido, la responsabilità aquiliana della Commissione non insorgerebbe automaticamente. Il Consiglio, nell'istituire il regime degli importi compensativi, ha esercitato i poteri attribuitigli dal trattato nell'interesse comune e non nell'interesse specifico di alcune categorie di operatori economici. Il regolamento n. 974/71 non ha quindi istituito norme superiori dirette a tutelare i singoli.

Circa il danno, la Commissione ritiene che la somma versata in eccesso per effetto degli importi di adeguamento, dovrebbe essere di 320729 lire (93109 +184950 +42660) invece di 354669, come dichiarato nell'atto introduttivo, o 333231 lire, come indicato nella replica.

La Commissione sottolinea poi che gli argomenti svolti dalla ricorrente in materia di colpa si risolverebbero nell'introduzione nel diritto comunitario della nozione di colpa presunta e la responsabilità extracontrattuale della Comunità insorgerebbe per il solo effetto del rapporto causale.

Gli inconvenienti di cui la controparte si duole non scaturiscono da imprudenza o negligenza della Commissione. La Commissione, allorché ha adottato la norma, era conscia delle conseguenze favorevoli e sfavorevoli nei confronti degli operatori economici; la situazione è stata ponderata ed il rischio connesso è stato, per così dire, accettato.

Le parti hanno presentato le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti della Corte all'udienza del 25 novembre 1975.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 17 dicembre 1975.

Con ricorso proposto il 13 maggio 1975, la ricorrente chiede il risarcimento del danno che asserisce esserle stato causato dell'applicazione da parte delle autorità doganali italiane del regolamento della Commissione 30 maggio 1973, n. 1463, sulle modalità d'applicazione degli importi compensativi monetari (GU n. L 146, pag. 1). Essa sostiene infatti che l'art. 5 del predetto regolamento, disposizione applicata nei suoi confronti, è illegittimo in quanto ha ridotto indebitamente gli importi compensativi all'importazione.

A causa dell'applicazione di detto articolo, la ricorrente ha dovuto pagare, a titolo di conguaglio fra l'onere all'importazione e gli importi compensativi monetari, diverse somme, che essa ritiene non dovute e delle quali, col presente ricorso, domanda la restituzione.

II ricorso è, in realtà, diretto contro atti emanati dalle autorità italiane in forza d'una normativa comunitaria che la ricorrente ritiene illegittima. Esso riguarda quindi la legittimità della riscossione delle somme controverse da parte delle autorità italiane, cui spettava il compito di applicare ed attuare in concreto la disciplina comunitaria relativa agli importi compensativi monetari, e mira ad ottenere dalla Comunità, anziché dalle autorità nazionali, il rimborso delle somme che sarebbero state indebitamente riscosse.

Le norme comunitarie in questione fissano i criteri per il calcolo delle somme dovute a titolo di conguaglio fra l'onere all'importazione e gli importi compensativi e non lasciano alcun dubbio sul fatto che l'accertamento concreto e la riscossione delle somme dovute incombono alle autorità nazionali.

Spetta perciò ai giudici nazionali competenti pronunziarsi sulla legittimità di tali atti, in applicazione del diritto comunitario, nelle forme previste da ciascun ordinamento nazionale e dopo aver eventualmente utilizzato, per accertare la validità della disciplina comunitaria applicata, la procedura contemplata dall'art. 177 del trattato CEE.

La ricorrente non può quindi adire la Corte di giustizia per ottenere indirettamente, mediante un'azione di risarcimento dei danni esperita nei confronti della Comunità, la concreta riforma dei citati provvedimenti.

Di conseguenza, il ricorso è irricevibile.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La ricorrente è rimasta soccombente. Le spese vanno quindi poste a suo carico.