Corte giust. UE, Sentenza del 8 giugno 1977, causa 97/76

Gli antefatti e gli argomenti svolti dalle parti durante la fase scritta possono così riassumersi:

La Merkur Außenhandel GmbH (in prosieguo «Merkur») stipulava dei contratti con la «Korn- og-Foderstof Kompagniet AS» di Aarhus (in prosieguo «KFK» il 18 e il 27 febbraio 1976, e con la Spurnen Ltd di Londra (in prosieguo «Spurnen») il 25 febbraio e il 12 aprile 1976, per la vendita a detti acquirenti di una miscela contenente il 90 % di tapioca e il 10 % di melassa. Dei contratti per la vendita della stessa merce venivano conclusi con la Dansk Landbrougs Grovvareselskab di Axelborg (in prosieguo DLG) il 9 marzo e il 20 maggio 1976. I termini di consegna per detti contratti erano, a seconda dei casi, alla fine di luglio o alla fine di agosto 1976.

Con lettera del 12 marzo 1976, la Merkur chiedeva un parere di classificazione doganale riguardante la miscela di cui ai detti contratti. L' «Oberfinanzdirektion» di Amburgo, con lettera 28 aprile 1976, forniva detto parere, secondo il quale la merce di cui trattasi rientra nella sottovoce 23.07 B I c) 1 della tariffa doganale comune. Secondo il tenore di detta tariffa, la voce 23.07 B comprende le «preparazioni foraggere melassate o zuccherate; altre preparazioni del genere di quelle utilizzate nell'alimentazione degli animali»; che non siano prodotti detti «solubili» di pesci o di mammiferi marini. La sottovoce I c) 1 riguarda più precisamente le preparazioni aventi tenore, in peso, di amido o di fecola superiore al 30 % e non contenenti prodotti lattiero-caseari o aventi tenore, in peso, di tali prodotti inferiore al 10 %.

Le merci della voce 23.07 B I c) 1 erano soggette, a quell'epoca, al regime degli importi compensativi «monetari» e «adesione». a) Gli importi compensativi «monetari» da applicarsi prima dell'11 luglio 1976 erano stati fissati dal regolamento della Commissione 15 marzo 1976, n. 572 (GU 1976, n. L 68, pag. 5) nella versione del regolamento della Commissione 3 giugno 1976, n. 1312 (GU 1976, n. L 148, pag. 1). Per le merci della voce di cui trattasi, l'allegato I, parte 1, e l'allegato I, punto 1, del regolamento n. 1312/76 contemplavano: per la Germania, un importo compensativo di DM 37,01 per le esportazioni in Danimarca e nel Regno Unito; per il Regno Unito, un importo compensativo all'importazione di 10,407 sterline. b) Gli importi compensativi «adesione» per la stagione cerealicola 1975-1976 erano stati fissati dal regolamento della Commissione 31 luglio 1975, n. 2006 (GU n. L 203, pag. 1). Per le merci esportate dalla ricorrente, l'allegato C di detto regolamento contemplava: un importo, in giugno e luglio 1976, di 17,51 u.c./t per il Regno Unito; un importo pari a zero per la Danimarca.

Con regolamento 23 giugno 1976, n. 1497 (GU 1976, n. L 167, pag. 27), la Commissione decideva fra l'altro (art. 1) che, per le merci della voce 23.07 B I c) 1, aventi tenore, in peso, superiore al 50 % di merci della voce 07.06 della tariffa doganale comune, gli importi compensativi adesione e monetari erano quelli da applicarsi alla sottovoce 07.06 A. La voce 07.06 comprende radici e tuberi alimentari «ad alto tenore di amido», la maggior parte dei quali è riunita nella sottovoce 07.06 A. Il regolamento n. 1497/76 entrava in vigore l'11 luglio 1976. A tale data, per le merci della sottovoce 07.06 A, l'importo compensativo «monetario» era pari a zero, l'importo compensativo «adesione», relativo alle esportazioni nel Regno Unito, era pari a circa un quarto di quello contemplato per le merci della sottovoce 23.07 B I c) 1.

Avendo saputo, attraverso il numero del 19 giugno 1976 della pubblicazione «Ernährungsdienst», che la Commissione intendeva adottare un regolamento onde estendere alle merci aventi tenore, in peso, di tapioca superiore al 50 % il trattamento doganale della tapioca, la Merkur, con telex 22 giugno 1976, pregava il ministro federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste di adoperarsi a far prorogare l'entrata in vigore di detto regolamento. Dato che questo era stato cionondimeno adottato e pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 26 giugno 1976, la Merkur si rivolgeva alla Commissione con telex 5 luglio 1976, pregandola di prorogarne di almeno 10 giorni l'entrata in vigore, fissata (art. 3) al quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione. Essendo stata respinta la domanda (telex 8 luglio 1976), con lettera 2 settembre 1976 la Merkur invitava la Commissione a riconoscerle, fino al 30 settembre 1976, il diritto al risarcimento per il danno che avrebbe subito per non aver potuto, a causa dell'entrata in vigore del regolamento n. 1497/76, adempiere per intero i sopra ricordati contratti di compravendita, conclusi dal febbraio al maggio 1976, per l'esportazione nel Regno Unito e in Danimarca di merci della sottovoce 23.07 B I c) 1. Non avendo la Commissione accolto detta richiesta, l'8 ottobre 1976 la ricorrente ha presentato il presente ricorso, fondato sugli artt. 178 e 215, 2o comma, del trattato CEE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha inoltre deciso di sentire le parti anzitutto sulle questioni relative all'esistenza di un'eventuale responsabilità della Commissione, riservando ad una fase ulteriore della discussione orale, se del caso, l'esame di quelle relative all'entità del danno.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1) condannare la convenuta a versarle DM 168185,20, più l'8 % d'interessi a partire dalla notifica del ricorso; 2) condannare la convenuta alle spese.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

respingere la domanda; condannare la ricorrente alle spese.

La ricorrente sostiene che l'entrata in vigore del regolamento n. 1497/76, fissata all'11 luglio 1976, l'ha messa nell'impossibilità di adempiere per intero i contratti conclusi tra febbraio e maggio con la KFK, la DGL e la Spurnen. Essa si è trovata nell'alternativa di adempiere i contratti per le partite ancora non consegnate, rinunziando per queste a riscuotere gl'importi compensativi monetari e adesioni originariamente contemplati, oppure spiegare ai suoi acquirenti il mancato adempimento.

Per ridurre al minimo possibile il danno dovuto a questo contrattempo, essa si è risolta a trattare coi clienti, affinché questi acconsentissero alla consegna di un'altra miscela oppure alla risoluzione dei contratti. Le trattative hanno avuto successo; la ricorrente si è impegnata a versare un'indennità di risoluzione parziale ed a ridurre il prezzo. Stando così le cose, essa ha in ultima analisi subito un danno pari a DM 168185,20.

A sostegno di questa conclusione essa assume in particolare che, nel concludere i contratti, essa sperava di ottenere, all'atto dell'esportazione delle merci, gl'importi compensativi monetari e adesione vigenti in quel momento per le merci della sottovoce 23.07 B I c) 1. Essa poteva legittimamente contare sul fatto che la convenuta non le avrebbe fatto subire delle perdite intervenendo, col regolamento n. 1497/76, in contratti definitivi, regolarmente conclusi. In conformità ad un principio affermato dalla Corte nella causa 74/74 «CNTA» (Racc. 1975, pag. 533), essa non doveva comunque subire il danno causato da detto intervento.

A torto la Commissione sostiene che tale scadenza era motivata da un superiore interesse pubblico. La ricorrente aveva più volte segnalato alla Commissione, dopo aver saputo dei progetti relativi all'adozione del regolamento n. 1497/76, di essere di fatto il solo operatore economico toccato dal regolamento e di dover ormai consegnare soltanto 8000 tonnellate a fronte di contratti conclusi molto tempo prima. Per di più, la ricorrente faceva notare alla Commissione che, a causa delle modalità molto complesse della sua produzione, non sarebbe stato possibile effettuare altre esportazioni della stessa merce, in base a nuovi contratti, nel corso del periodo di grazia.

La Commissione poteva del resto scongiurare tale pericolo autorizzando, durante detto periodo, solo l'adempimento dei contratti conclusi prima dell'entrata in vigore del regolamento, o anche prima che all'interessato fossero noti i progetti relativi alla sua adozione. Stando così le cose, non vi era motivo di temere che la proroga dell'entrata in vigore avrebbe frustato lo scopo perseguito dal regolamento.

D'altro canto, non si vede perché la Commissione abbia ritenuto sufficiente il termine di quindici giorni. È infatti palese che lo scopo del regolamento n. 1497/76 non ne esigeva l'immediata entrata in vigore. Dato che la Commissione intendeva concedere un periodo di grazia, questo doveva essere equo e stabilito in modo tale da non arrecare agli interessati un danno certo. Detto periodo avrebbe dovuto scadere il 15 agosto o, quanto meno, dopo il 31 luglio 1976, il che avrebbe consentito alla ricorrente di adempiere per intero i contratti, consegnando la miscela inizialmente pattuita. Il fatto che la ricorrente abbia effettuato solo nel mese di agosto 1976 determinate consegne a fronte di detti contratti non osta a queste considerazioni. Il ritardo è dovuto al fatto che la ricorrente è stata costretta a produrre e comporre una nuova miscela, per sostituire quella originaria.

È infine inammissibile far carico alla ricorrente di aver abusato di una situazione giuridica puramente formale. Dal momento che le merci di cui trattasi rientrano — come la stessa Oberfinanzdirektion di Amburgo ha riconosciuto — nella sottovoce 23.07 B I c) 1, le esportazioni di cui è causa, come pure la riscossione dei relativi importi compensativi, sono incontestabilmente legittime.

La convenuta ribatte, nel controricorso, rilevando anzitutto che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la merce venduta coi contratti di cui è causa è molto facile da produrre. Si tratta di un processo d'agglomerazione molto spesso usato nell'industria degli alimenti per animali.

Essa deduce inoltre che il parere ufficiale di classificazione doganale dell'Oberfinanzdirektion di Amburgo in data 28 aprile 1976 non poteva servire come base del legittimo affidamento sulla corresponsione dei contemplati importi compensativi monetari e adesione. Detto parere è stato chiesto e ottenuto solo dopo la stipulazione della maggior parte dei contratti. Esso consiste, d'altro canto, nel semplice accertamento che una data merce deve, in un determinato momento, essere classificata in questa o quella voce doganale: non se ne possono trarre altre conseguenze.

Non è nemmeno esatto sostenere che la ricorrente si sarebbe trovata di fronte all'alternativa o di effettuare le restanti consegne rinunciando agli importi compensativi, o di spiegare agli acquirenti il mancato adempimento dei contratti. Detta alternativa non era tutto. La stessa ricorrente menziona pure la possibilità di risolvere i contratti per la parte residua, mediante una indennità parziale di risoluzione e l'impegno di consegnare altre miscele.

Ciò premesso, la convenuta contesta che vi sia stata violazione del principio del legittimo affidamento.

Gl'importi compensativi monetari hanno, a suo parere, più lo scopo di ovviare agli inconvenienti causati dall'instabilità monetaria che non quello di tutelare gl'interessi individuali degli operatori economici. Quanto agli importi compensativi «adesione», essi svolgono, in mancanza di prezzi uniformi nella Comunità e qualora si tratti d'importi corrisposti all'esportazione, il compito che, prima dell'adesione, spettava alle «restituzioni all'esportazione». Questo sistema d'importi compensativi non esclude tuttavia in modo assoluto la possibilità di tutelare i legittimi interessi dell'operatore.

Nel caso degl'importi compensativi «adesione», la tutela è offerta dalla possibilità della prefissazione; possibilità che esiste pure per le merci della sottovoce 23.07 B I c) 1.

Nel caso degl'importi compensativi «monetari», per i quali non esiste un sistema di prefissazione, la responsabilità della Comunità per violazione del principio del legittimo affidamento è subordinata, secondo la sentenza 74/74 «CNTA» (Racc. 1975, pag. 533, nn. 42 e 43 della motivazione), al sussistere delle seguenti condizioni, che nella fattispecie non sono invece soddisfatte:

Ciò accade quando sono stati rilasciati dei certificati d'esportazione, contro versamento di una cauzione. La prova dell'irrevocabilità del negozio dev'essere soggetta a condizioni molto più rigorose: non è quindi sufficiente la prova della stipulazione del contratto di compravendita.

Orbene, la merce esportata dalla ricorrente era a quanto pare ignota prima del marzo 1976. Comunque, prima di detta data non ha avuto luogo alcuna esportazione di detta merce nei nuovi Stati membri. È palese che la ricorrente ha composto questa miscela al solo scopo di esportarla in altri Stati membri, fruendo d'importi compensativi relativamente elevati. In realtà, la ricorrente ha esportato solo della tapioca, sotto la voce doganale relativa alle miscele di alimenti per animali. Essa ha quindi creato una merce del tutto artificiale, la cui esistenza dal punto di vista economico era, a quanto pare, connessa alla corresponsione di elevati importi compensativi. Le esportazioni di detta merce sono infatti cessate in seguito ai provvedimenti adottati dalla Commissione col regolamento n. 1497/76.

Stando così le cose, dato che l'importo compensativo monetario da applicarsi alla tapioca era solo una parte ridotta dell'importo da applicarsi alle merci della sottovoce 23.07 B I c) 1, la ricorrente doveva sapere fin dall'inizio che la nuova miscela non avrebbe potuto trarre vantaggio molto a lungo da una situazione che non era giustificata da motivi economici, ma provocava un rilevante spostamento delle esportazioni di tapioca verso il settore delle miscele per animali. Se è vero che la ricorrente non era ancora certa, al momento della stipulazione dei contratti, che dette esportazioni avrebbero attirato l'attenzione delle autorità comunitarie e le avrebbero indotte ad adottare i provvedimenti effettivamente adottati in seguito, non è men vero che, di fronte ad una situazione del genere, la ricorrente in quanto operatore prudente ed esperto dei congegni della politica agricola comune, avrebbe dovuto e potuto valutare esattamente la situazione e prendere le opportune precauzioni. Il contratto concluso il 20 maggio 1976 con la DLG dimostra del resto che la ricorrente si aspettava che la disciplina vigente in materia fosse modificata durante il periodo di validità del contratto.

La «riassunzione» parziale del «rischio di cambio» non avrebbe causato inevitabilmente delle perdite alla ricorrente. Questa clausola è stata del resto convenuta dalla ricorrente con uno dei suoi acquirenti. Non si vede perché non avrebbe potuto essere inserita negli altri contratti. Così pure si sarebbe potuta contemplare, sin dalla stipulazione di ciascun contratto, la risoluzione in una eventualità del genere.

Anzitutto, non si deve dimenticare che gl'importi compensativi monetari sono contemplati solo per il caso in cui siano necessari onde evitare perturbazioni negli scambi dovute alle oscillazioni dei corsi di cambio delle monete. Data la composizione della miscela di cui trattasi, l'applicazione ad essa dell'elevato importo compensativo monetario contemplato per gli alimenti per animali non era necessaria onde evitare perturbazioni nel settore in questione. Del resto, la sottovoce 23.07 B I c) 1 comprende un numero considerevole di miscele per animali molto diverse, dalle composizioni più svariate. Le voci della tariffa doganale comune, redatte in vista della protezione contro le importazioni da paesi terzi, non si prestano sempre automaticamente all'applicazione degli importi compensativi monetari. Non essendo quindi possibile prevedere tutti gli eventuali sviluppi degli scambi, è talvolta necessario adeguare e perfezionare il sistema «a posteriori».

In secondo luogo, va rilevato che un interesse pubblico inderogabile ostava all'adozione di provvedimenti transitori più spinti. Le considerazioni che precedono mostrano infatti che la ricorrente non aveva motivo di confidare nel mantenimento della disciplina in atto. Il termine di 15 giorni concesso dalla Commissione, che non vi era affatto tenuta giuridicamente, è già al limite del lecito. La stessa concessione del termine implicava già il rischio che venissero esportate partite rilevanti, in seguito alla stipulazione di nuove forniture fruenti degli elevati importi compensativi. Questo rischio era tanto maggiore in quanto la produzione della miscela originaria non è così difficile come la ricorrente sostiene, e questa non era la sola impresa che abbia prodotto la miscela e l'abbia esportata nei nuovi Stati membri. Il «regime dei vecchi contratti», considerato dalla ricorrente come possibile soluzione alternativa, offre, in base all'esperienza della Commissione, garanzie insufficienti contro i sotterfugi. Se fosse sistematicamente usato, il regolare funzionamento della politica agricola comune diverrebbe impossibile. Qualsiasi modifica delle disposizioni in atto perderebbe gran parte dell'efficacia, dal momento che gli operatori sarebbero praticamente in grado di consolidare, senza alcun rischio, la precedente disciplina, stipulando opportunamente contratti a lungo termine. Ciò premesso, benché non si possa revocare in dubbio la legittimità dei negozi compiuti dalla ricorrente, è cionondimeno incontestabile che ci si poteva rendere conto e che ci si è resi conto dei rischi inerenti ai negozi stessi.

Non è questo il caso nostro. In primo luogo, il provvedimento di cui è causa non è stato adottato con effetto immediato e, anche se non fosse stato «annunziato» prima di essere adottato, la ricorrente ne avrebbe avuto tuttavia conoscenza grazie alla pubblicazione ch'essa menziona.

In secondo luogo, e in subordine, le disposizioni transitorie adottate erano atte a consentire ad un operatore prudente di evitare o compensare le perdite. Già prima, la ricorrente poteva accelerare maggiormente le consegne; poteva trattare con gli acquirenti altre possibili soluzioni.

In base a queste osservazioni, la Commissione conclude che non le si può far carico di alcuna violazione del diritto.

Se tuttavia la Corte di giustizia dovesse ritenere che una siffatta violazione sussiste, occorrerebbe in tal caso esaminare la natura di essa ed accertare se, tenuto conto del margine discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario quando emana atti normativi implicanti provvedimenti di politica economica del genere, tale irregolarità costituisca «violazione grave» di una norma giuridica di diritto superiore.

Quanto all'entità del danno, la convenuta sostiene infine di non poter accettare la valutazione fattane dalla ricorrente nell'atto introduttivo. Essa si riserva d'altronde il diritto di fare controdeduzioni non solo su questo punto, ma anche sul diritto agli interessi invocato dalla ricorrente e sulle spese di perizia.

Nella replica, la ricorrente contesta che la merce di cui trattasi sia «molto facile da produrre», risultando da un «processo di agglomerazione molto spesso usato nell'industria degli alimenti per animali».

La preparazione della miscela di cui è causa, composta di un 90 % di tapioca e di un 10 % di melassa, ha dato luogo a particolari difficoltà, la cui soluzione ha richiesto varie settimane e dovute in ispecie al fatto che, in un primo momento, non si riusciva a produrre in modo continuo una miscela omogenea ed uniforme, atta ad essere agglomerata tale e quale.

È del resto erroneo pretendere che un alimento del genere fosse un prodotto artificiale «scoperto» solo nel 1976. Una miscela composta per il 90 % di tapioca e per il 10 % di melassa è stata registrata presso il ministero federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste già nel 1967, a norma del § 3 del regolamento regolativo agli alimenti per animali 24 ottobre 1961, e da allora viene correntemente prodotta ed esportata.

La ricorrente rileva inoltre che, se è vero che in teoria gli importi compensativi vengono corrisposti nell'interesse del buon funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati, non è men vero che lo scopo perseguito da tale sistema esige assolutamente ch'essi vengano pagati alle imprese. Queste hanno il diritto d'includere detti importi nel calcolo dei loro costi, giacché altrimenti non potrebbero concludere né portare a termine negozi rientranti nel campo disciplinato da detto sistema.

Quanto alle possibilità che la ricorrente avrebbe avuto di valersi della prefissazione degli importi compensativi «adesione», non si deve dimenticare che detta possibilità esisteva solo per le esportazioni nel Regno Unito, mentre non vi era alcuna possibilità di prefissazione per gl'importi compensativi «monetari» da corrispondersi in Germania e nel Regno Unito.

A causa del regolamento n. 1497/76 la ricorrente ha quindi perso il diritto, valido fino all'11 luglio 1976, di ottenere detti importi compensativi monetari al tasso stabilito per le merci della sottovoce 23.07 B I c) 1. Per di più, dato che la convenuta ha affermato che detto regolamento è «un provvedimento piuttosto paragonabile all'istituzione o all'abolizione degli importi compensativi», ci si deve chiedere se il ripetuto regolamento non abbia influito pure sulle prefissazioni, con la conseguenza che, nemmeno in caso d'esportazione dopo l'11 luglio 1976 della miscela contemplata dal contratto originario, la ricorrente avrebbe ottenuto l'importo compensativo «adesione» nella somma indicata nei certificati.

Ciò premesso, la ricorrente contesta la tesi della convenuta secondo cui non sarebbero soddisfatte le condizioni occorrenti perché la Comunità sia ritenuta responsabile. Essa deduce in particolare quanto segue:

La ricorrente ha concluso dei contratti di compravendita di diritto privato cui, secondo il principio «pacta sunt servanda», doveva far onore. Le era quindi impossibile inserire nei contratti delle clausole di recesso o di risoluzione. D'altro canto, avendo essa ottenuto la prefissazione contro cauzione per le esportazioni nel Regno Unito, è chiaramente provata la forza vincolante dei contratti conclusi con l'impresa inglese. Una possibilità del genere non esisteva per le esportazioni in Danimarca, ma non si può revocare in dubbio, a causa della mancanza di certificati, il carattere vincolante dei contratti stipulati con le imprese danesi, dato che il principio «pacta sunt servanda» è sufficiente all'uopo.

La miscela di cui trattasi, essendo stata registrata presso il ministero federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste nel 1967 e messa in commercio da allora, non è una merce sconosciuta sul mercato. La ricorrente non ha quindi potuto rendersi conto immediatamente che la situazione giuridica in atto da detta data era destinata a venir meno dopo il 10 luglio 1976.

Nemmeno la «condizione particolare» inserita nel contratto di compravendita concluso con la DLG il 20 maggio 1976 consente di concludere che a quell'epoca la ricorrente avesse previsto i provvedimenti adottati col regolamento n. 1497/76. Detta condizione è una clausola cautelativa di carattere generale, suggerita dall'idea, diffusa negli ambienti economici, di dovere sempre più far buon viso agli interventi, talvolta gravi ed imprevedibili, della Commissione la quale non tiene conto dei contratti definitivi già stipulati. Del resto, detta condizione particolare figura solo nel contratto del 20 maggio 1976, di guisa che non se ne può arguire che la ricorrente avesse previsto, in occasione degli altri contratti conclusi ben prima di tale data, la modifica del diritto in vigore fino al 10 luglio 1976.

Non era possibile negoziare o imporre clausole di recesso od altre clausole eccezionali ad acquirenti che avevano assunto, a loro volta, impegni irrevocabili circa la distribuzione di alimenti per animali di una determinata composizione. La clausola particolare inserita nel contratto del 20 maggio 1976 rappresenta, su questo punto, un eccezione tardiva.

È quindi errato sostenere che la ricorrente non avrebbe dovuto far affidamento sul mantenimento in vigore delle norme in atto a quell'epoca. Soprattutto non è possibile asserire che esistesse un interesse pubblico inderogabile alla messa in vigore del regolamento n. 1497/76 senza adeguate disposizioni transitorie.

La circostanza che l'elevato importo compensativo monetario contemplato per gli alimenti composti per animali non sarebbe stato — secondo la convenuta — ulteriormente «necessario» non dimostra che vi fossero motivi tassativi per non fissare un periodo di grazia superiore ai quindici giorni. Anzitutto, il fatto che un provvedimento non è più necessario non significa che «occorra» abolirlo immediatamente o senza adeguate disposizioni transitorie. In secondo luogo, tale argomento vale per gli importi compensativi «monetari», ma non per quelli «adesione». La stessa convenuta ha del resto riconosciuto necessaria e possibile una disciplina transitoria. Essa deve appunto provare che un periodo transitorio più lungo serebbe stato in contrasto con un interesse pubblico inderogabile. A tale proposito, essa non può pretendere che, a causa dell'asserita semplicità della produzione della merce, vi fosse il rischio che venissero «esportate partite rilevanti, in seguito alla stipulazione di nuove forniture fruenti degli elevati importi compensativi». La produzione della merce è, al contrario, difficile ed esige una lunga preparazione: il fatto che le esportazioni della ricorrente siano aumentate solo a partire dal giugno 1976 è da attribuirsi alla circostanza che si dovevano risolvere le difficoltà d'avvio iniziali. Sarebbe inoltre interessante che la convenuta precisasse il numero delle altre imprese che hanno prodotto ed esportato la merce: si constaterebbe che non si tratta di un numero elevato.

Per di più, nulla vietava alla convenuta di adottare una disciplina relativa ai vecchi contratti.

Il fatto stesso che la ricorrente abbia subito, in seguito all'entrata in vigore del regolamento n. 1497/76, le perdite allegate dimostra che il periodo di grazia concesso da detto regolamento non era appunto sufficiente a consentire ad un operatore prudente di evitare o compensare le perdite.

Nella controreplica, la convenuta ribatte che, anche se fosse vero che la miscela è stata prodotta e messa in commercio già in epoca precedente, resterebbe sempre il fatto che detta merce, presentata o no sotto forma di pallette, non ha avuto alcuna importanza nel commercio intracomunitario prima del 1o marzo 1976 e che solo a partire da tale data è stata esportata dalla Repubblica federale di Germania nei nuovi Stati membri in quantitativi sempre più rilevanti. In questi ultimi Stati non esisteva anteriormente domanda per tale miscela ed il fabbisogno di tapioca era coperto da miscele diverse da quelle di cui è causa.

Le considerazioni fatte dalla Commissione a proposito della merce di cui trattasi non sono contraddittorie. L'assunto secondo cui il processo d'agglomerazione è di uso corrente riguarda naturalmente il processo generalmente usato per l'agglomerazione di miscele destinate all'alimentazione degli animali, non già, in modo specifico, il metodo di produzione seguito dalla ricorrente.

Secondo la descrizione fattane dalla ricorrente, il processo produttivo comprende due fasi distinte: quella della miscelazione e quella dell'agglomerazione. Entrambe, da un punto di vista obiettivo, sono piuttosto facili. Le difficoltà cui la ricorrente si riferisce sono dovute all'inesperienza iniziale dei fabbricanti che hanno avviato per la prima volta tale produzione. Si tratta di difficoltà soggettive più che obiettive, destinate a scomparire dopo il periodo di avviamento. Lo stesso fatto che numerose altre imprese abbiano prodotto la stessa merce e ne abbiano esportato dalla Germania più di 20000 tonnellate fra il marzo 1976 ed il 10 luglio 1976 dimostra che detto processo non era, se considerato obiettivamente, così difficile come la ricorrente tenta di far credere.

Oltracciò, l'argomento dedotto dalla ricorrente secondo cui la proroga del termine convenuto con la KFK sarebbe stata necessaria a causa delle difficoltà incontrate nel periodo di avviamento, non consente che una conclusione, cioè che la ricorrente aveva assunto degli impegni ancor prima di sapere se la merce pattuita avrebbe potuto essere prodotta senza difficoltà. La ricorrente non ha del resto fornito indicazioni più precise sulla risoluzione convenuta così presto con detto acquirente. Nel caso in cui il problema dei danni dovesse realmente essere risolto, la ricorrente dovrebbe esibire tutti gli accordi relativi a forniture sostitutive stipulati con la KFK e con la DLG.

Ciò premesso, la convenuta rileva che il sistema della prefissazione degli importi compensativi «adesione», accompagnata da cauzione, garantiva, anche dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1497/76, la possibilità d'esportare le merci per le quali era stata ottenuta la licenza d'esportazione con prefissazione, senza che l'importo compensativo «prefissato» potesse essere modificato. La ricorrente, essendosi valsa della prefissazione, contro cauzione, dell'importo compensativo «adesione» per le esportazioni nel Regno Unito, era coperta contro il rischio di modifica dell'importo stesso e non poteva quindi subire alcun danno adempiendo i relativi contratti, quali erano stati originariamente conclusi.

Quanto agli importi compensativi «monetari» — per i quali non era possibile la prefissazione — il diritto alla loro applicazione sorge del resto solo al momento in cui l'esportazione (o l'importazione) della merce viene effettivamente realizzata. Prima di detto momento, l'operatore commerciale non ha che una semplice aspettativa la quale può, in determinati casi, essere tutelata contro gl'interventi delle autorità. È senza dubbio vero che gl'importi compensativi monetari, per i quali non vi è possibilità di prefissazione, entrano anch'essi nei calcoli dei fattori di un negozio commerciale, ma ciò non implica che venga data alcuna garanzia circa il mantenimento in vigore della disciplina in atto.

Tornando infine alle varie condizioni che, secondo la giurisprudenza della Corte, vanno soddisfatte perché la domanda di risarcimento possa essere presa in considerazione, la convenuta precisa in particolare quanto segue:

Per quanto riguarda gl'impegni assunti con la Spurnen, la circostanza che la ricorrente si sia valsa, per le esportazioni a quella destinate, della possibilità di prefissare contro cauzione gl'importi compensativi «adesione» consente di concludere che la ricorrente non poteva risolvere i contratti senza perdere la cauzione. Per questi contratti si può quindi ritenere che la prima condizione sia soddisfatta.

Quanto ai contratti conclusi con gli acquirenti danesi, la convenuta non revoca affatto in dubbio, con la scusa che non vi erano certificati di prefissazione, l'esistenza né il carattere vincolante dei contratti stessi. Sarebbe cionondimeno necessario provare concretamente che la ricorrente non aveva la possibilità di recedere dai contratti né di chiederne la risoluzione e, inoltre, ch'essa non aveva potuto includervi clausole a tale effetto. In proposito, si potrebbe pensare ad una clausola come quella contenuta nel contratto 20 maggio 1976, stipulato con la DLG. Contrariamente alla tesi della ricorrente, la Commissione ha l'impressione che, sul piano pratico, una clausola del genere avrebbe potuto essere inserita in tutti i contratti conclusi con acquirenti danesi. Per stessa ammissione della ricorrente, tutti questi contratti erano fondati sull'impegno da essa assunto di consegnare un alimento per animali di almeno 950 unità alimentari scandinave. La merce originariamente pattuita, composta di un 90 % di tapioca e di un 10 % di melassa, ha, secondo la ricorrente, 1018 unità alimentari.

Quindi, la tapioca pura — che può contenere fino al 3 % di melassa — aveva, o anche superava, il valore alimentare di 950 unità. In caso contrario, la DLG non avrebbe certo accettato la clausola relativa all'eventuale consegna di tapioca pura.

Le considerazioni sopra esposte sul «carattere artificiale» della merce di cui è causa e sulla garanzia limitata che poteva offrire ad un operatore prudente l'applicazione degl'importi compensativi monetari valgono pure in questo caso. D'altronde, la clausola particolare stipulata con la DLG nel contratto del 20 maggio 1976 non è una semplice misura precauzionale generica. Essa indica che, anche prima, la ricorrente non contava sul mantenimento in vigore della disciplina in atto. Essa poteva e doveva prendere, già in precedenza, misure precauzionali di questo tipo.

È fuori dubbio, per i motivi già esposti, che la disciplina di cui trattasi è stata introdotta nell'interesse pubblico: gl'importi compensativi sono contemplati solo per il caso che siano necessari onde evitare perturbazioni degli scambi dovute alle oscillazioni dei tassi di cambio. L'interesse pubblico esige che i mezzi finanziari della collettività siano usati solo nella misura necessaria per raggiungere lo scopo legale perseguito. Nel nostro caso non ricorrono i presupposti stabiliti dal regolamento di base n. 974/71 per l'applicazione degl'importi compensativi monetari. La merce in questione, composta quasi esclusivamente di tapioca, aveva in sostanza la stessa destinazione di detto prodotto base per il quale, secondo i criteri di detto regolamento, non vi era motivo di applicare importi compensativi monetari nel periodo di cui trattasi. L'equiparazione delle due merci era quindi inevitabile.

D'altro canto non si deve perdere di vista che una disciplina adottata nell'interesse generale produca in linea di principo effetti immediatamente per il futuro, anche se questi attengono a situazioni createsi sotto il diritto precedente. Orbene, il fatto che detta disciplina sia in contrasto con l'interesse privato al mantenimento in vigore del diritto precedente non implica affatto che tale interesse vada comunque salvaguardato. Si tratta piuttosto della ponderazione dell'interesse pubblico e di quello privato, allo scopo di accertare se, per ciascun provvedimento il secondo meriti di essere tutelato. Non è appunto questo il caso nostro, dato che la ricorrente — come pure le altre interessate — potevano prevedere la modifica della situazione in atto.

La circostanza che la Commissione abbia fissato un periodo di grazia per l'entrata in vigore del regolamento, senza che ciò fosse imposto dall'obbligo giuridico di valutare contrapponendoli, gl'interessi in gioco, non significa che sia stata implicitamente riconosciuta l'esistenza di un interesse privato degno di tutela giuridica.

La Commissione si è già espressa, in subordine, nel controricorso, sulla questione del se la disciplina transitoria fosse adeguata. Il fatto, d'altronde, che più di 20000 tonnellate della stessa merce siano state esportate dalla Germania, fra il marzo e il 10 luglio 1976, da altre imprese che si trovavano in situazione analoga a quella della ricorrente dimostrava che venivano prodotti quantitativi rilevanti di detta merce e che evidentemente si stava sviluppando un'importante corrente di scambi coi nuovi Stati membri. Vi era ragione di temere che nuovi contratti venissero conclusi per forniture ancora più rilevanti e che le partite già convenute venissero esportate a breve scadenza.

Infine, quanto alla tesi del «regime dei vecchi contratti», non si deve dimenticare che un regime del genere avrebbe dovuto essere stabilito in base a criteri generali e che la sua applicazione non si sarebbe limitata al caso della ricorrente. Lo scopo perseguito dalla criticata disciplina sarebbe divenuto quindi quasi certamente irraggiungibile.

Il regolamento n. 1497/76 non è stato adottato con effetto immediato. Il periodo di grazia stabilito per la sua entrata in vigore consentiva ad un operatore prudente di prendere gli opportuni provvedimenti. Anche a questo proposito, è bene ricordare che non vi era alcun obbligo di stabilire disposizioni transitorie.

Le parti sono state sentite all'udienza del 26 aprile 1977, nel corso della quale la Commissione — per il caso che la Corte dovesse accertare la sua responsabilità — ha concluso per la riserva delle spese fino alla sentenza relativa all'entità del danno da risarcire.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 maggio 1977.

Il ricorso, introdotto l'8 ottobre 1976, è diretto alla condanna della Comunità economica europea al risarcimento del danno che la ricorrente pretende di aver subito a causa del regolamento della Commissione 23 giugno 1976, n. 1497, entrato in vigore l'11 luglio 1976 (GU 1976, n. L 167, pag. 27), il quale ha modificato determinati importi compensativi.

La ricorrente sostiene che detta modifica l'ha messa nell'impossibilità di adempiere per intero dei contratti di compravendita conclusi, prima dell'entrata in vigore del regolamento, con due clienti danesi e una cliente inglese e relativi a merci della voce doganale 23.07 B I c) 1 aventi tenore, in peso, superiore al 50 % di tapioca. Dato che gl'importi compensativi monetari e gl'importi compensativi adesione contemplati per tali merci erano stati modificati da detto regolamento, la ricorrente sarebbe stata costretta, onde limitare il danno derivante da tale modifica, ad impegnarsi a consegnare altre merci a condizioni più onerose, previa risoluzione parziale dei contratti originari. Avendo omesso d'inserire nel regolamento disposizioni transitorie atte a tutelare il legittimo affidamento degli interessati — senza che tale omissione fosse giustificata da un interesse pubblico inderogabile — la Commissione avrebbe commesso una violazione grave di una norma giuridica superiore, di cui la Comunità dovrebbe rispondere a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE.

L'art. 1 del regolamento n. 1497/76 stabilisce che, «per i prodotti di cui alla sottovoce 23.07 B I c) 1 … della tariffa doganale comune, contenenti in peso più del 50 % di prodotti della voce 07.06 … della tariffa doganale comune, gl'importi compensativi adesione o gli importi compensativi monetari sono quelli applicabili ai prodotti di cui alla sottovoce 07.06 A della tariffa». La sottovoce 23.07 B I c) 1 riguarda le preparazioni foraggere melassate ed altre preparazioni del genere di quelle usate nell'alimentazione degli animali, «aventi tenore, in peso, di amido o di fecola superiore al 30 % ed aventi tenore, in peso, di prodotti lattiero-caseari inferiore al 10 %». La voce doganale 07.06 riguarda, fra l'altro, un complesso di radici e di tuberi alimentari «ad alto tenore di amido», la maggior parte dei quali sono classificati nella sottovoce 07.06 A. Alla data dell'entrata in vigore del regolamento n. 1497/76, non vi erano, per le merci della voce 07.06 A, importi compensativi monetari, mentre gli importi compensativi adesione da applicarsi agli scambi col Regno Unito erano inferiori a quelli da applicarsi alle merci della sottovoce 23.07 B I c) 1. Il regolamento n. 1497/76, quindi, il quale persegue lo scopo di garantire un funzionamento più corretto del regime degl'importi compensativi agricoli, ha abolito, per le merci della sottovoce 23.07 B I c) 1, di cui all'art. 1, gl'importi compensativi monetari ed ha diminuito gl'importi compensativi adesione per gli scambi col Regno Unito, non essendo a quell'epoca contemplato alcun importo per gli scambi di dette merci con la Danimarca.

Per quanto riguarda più precisamente gl'importi compensativi adesione da applicarsi agli scambi col Regno Unito, per le merci della sottovoce 23.07 B I c) 1 la disciplina comunitaria allora in vigore comprendeva un sistema di fissazione anticipato. Per sua stessa ammissione, la ricorrente aveva ottenuto, contro cauzione, dei certificati con prefissazione dell'importo da applicare a dette esportazioni. Dato che il regolamento n. 1497/76 non contiene disposizioni che modifichino detto sistema di prefissazione, la modifica degl'importi compensativi adesione non avrebbe potuto ledere il diritto della ricorrente di effettuare le esportazioni nel Regno Unito in base all'importo prefissato, e non può quindi essere considerato come l'atto generatore del danno ch'essa asserisce di aver subito a causa di detto regolamento. La convenuta ha espressamente ammesso chef col sistema della prefissazione, la ricorrente ha eliminato il rischio che, per le esportazioni nel Regno Unito, gl'importi compensativi adesione venissero modificati. Stando così le cose, il problema dell'eventuale responsabilità della Commissione può sorgere solo riguardo all'abolizione, recata dal regolamento n. 1497/76, degl'importi compensativi monetari per i quali, a quell'epoca, la prefissazione non era contemplata dalla disciplina comunitaria. Il fondamento giuridico del ricorso va esaminato tenendo conto di questa delimitazione del suo oggetto.

Il regime degl'importi compensativi, istituito dal regolamento del Consiglio 12 maggio 1971 n. 974 (GU 1971, n. L 106), mira in particolare a proteggere il livello dei prezzi nello Stato membro di cui trattasi dalle perturbazioni che potrebbero derivare dall'instabilità monetaria e compromettere il normale andamento congiunturale nel settore agricolo. Più precisamente, oggetto del regime degl'importi compensativi è di ovviare agli inconvenienti che l'instabilità monetaria può determinare per il buon funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato, piuttosto che di tutelare gl'interessi individuali degli operatori economici. A tale scopo, l'art. 6 del regolamento n. 974/71, menzionato dal regolamento n. 1497/76, attribuisce alla Commissione il potere di fissare, secondo un determinato procedimento, non solo gl'importi compensativi, ma anche le opportune modalità d'applicazione, ivi comprese quelle «che potrebbero comportare altre deroghe ai regolamenti relativi alla politica agraria comune». Il regolamento n. 1497/76, quindi, che rientra nell'ambito di questo potere, va annoverato fra gli atti normativi di politica economica che la Comunità adotta nell'interesse superiore del buon funzionamento di dette organizzazioni. Benché, date queste premesse, non vada esclusa la possibilità che venga tutelato l'interesse legittimo dell'operatore, la responsabilità della Comunità per il danno che degli operatori abbiano subito a causa degli atti normativi che disciplinano detto regime può tuttavia sussistere solo qualora, in assenza di un interesse pubblico inderogabile in senso opposto, la Commissione abolisse o modificasse con effetto immediato e senza preavviso, in mancanza di adeguate disposizioni transitorie, degl'importi compensativi in un settore determinato, e qualora l'abolizione o modifica degl'importi stessi non fosse prevedibile per un operatore economico prudente.

È assodato che nella fattispecie il regolamento criticato non è entrato in vigore in modo immediato e senza preavviso, dato che l'eifetto ne era stato fissato al quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Per di più, si desume dal fascicolo che un articolo dell' «Ernährungsdienst» del 19 giugno 1976 informava gli ambienti interessati del fatto che la Commissione intendeva adottare un regolamento onde sottoporre alla stessa classificazione doganale della tapioca qualsiasi merce contenente più del 50 % di detto prodotto. La ricorrente ammette di aver preso conoscenza di detto articolo il 22 giugno 1976. Di fronte a queste circostanze, non si può far carico alla Commissione di aver adottato il provvedimento di cui è causa con effetto immediato e senza preavviso, violando il principio del legittimo affidamento degl'interessati.

Nemmeno le si può far carico di non aver adottato disposizioni transitorie adeguate, che consentissero agli interessati, in particolare alla ricorrente, di evitare il rischio dell'imprevedibile modifica degl'importi compensativi. La ricorrente sostiene in proposito che la Commissione avrebbe potuto, quanto meno, autorizzare il completo adempimento dei contratti definitivamente e irrevocabilmente conclusi prima dell'entrata in vigore del regolamento o prima che l'operatore avesse avuto conoscenza della sua progettata adozione.

Il «rispetto dei vecchi contratti», preteso dalla ricorrente, significherebbe, nelle circostanze della fattispecie, concedere ai contratti conclusi una garanzia pari a quella che viene loro attribuita dalla prefissazione dell'importo compensativo. Una siffatta prefissazione non era tuttavia contemplata dalla disciplina comunitaria relativa agli importi compensativi monetari da applicarsi. Benché, in casi relativi agli importi compensativi monetari senza prefissazione, la Commissione abbia previsto disposizioni transitorie dovute al desiderio che fosse fatto onore a vecchi contratti, dette disposizioni sono state tuttavia adottate in un ambito diverso da quello in esame, cioè nell'ambito degl'importi compensativi riscossi, non già corrisposti, all'importazione o all'esportazione, e che costituivano per l'operatore economico un maggior onere.

Comunque, l'adozione di disposizioni transitorie basate sull'invocato principio avrebbe potuto essere presa in considerazione dalla Commissione solo se avesse ritenuto che la modifica degl'importi compensativi monetari avrebbe potuto cogliere di sorpresa un operatore economico prudente. Al contrario, il fatto stesso che la disciplina relativa a detti importi non aveva dato la possibilità della prefissazione, possibilità contemplata invece per gl'importi compensativi adesione, avrebbe dovuto far comprendere ad un operatore economico prudente che la Comunità intendeva attribuire al regime degl'importi compensativi monetari una grande elasticità. Data quindi la struttura della disciplina comunitaria da applicarsi e tenuto conto della natura e delle finalità del sistema degl'importi compensativi monetari, soprattutto nel caso in cui essi non vengano riscossi, ma corrisposti, all'esportazione, non si deve ritenere che la modifica di detti importi potesse essere considerata imprevedibile da un operatore economico prudente. Una siffatta modifica era tanto meno imprevedibile in quanto la stessa ricorrente l'ha espressamente prevista nel contratto stipulato con l'impresa danese DLG, il 20 maggio 1976, contratto in cui il venditore si riservava la possibilità di consegnare una merce analoga in caso di modifica o abolizione degl'importi compensativi monetari in vigore al momento della stipulazione del contratto.

Anche prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 1497/76, infatti, la merce di cui è causa, contenente il 90 % di tapioca e il 10 % di melassa, poteva definirsi una merce «ad alto tenore di amido» ed essere quindi classificata nella sottovoce 07.06 A che riguarda appunto delle merci «ad alto tenore di amido». La possibilità che una miscela del genere fosse sottoposta agli importi compensativi monetari da applicarsi alla voce 07.06 A si poteva tanto meno escludere in quanto, a causa della differenza esistente tra gl'importi compensativi da applicarsi all'una e all'altra categoria di merci, le esportazioni di detta miscela, secondo i dati forniti dalla Commissione — dati che la ricorrente non contesta — tendevano a sostituirsi sempre più a quelle del prodotto base.

Da tutto quanto precede deriva che il modo in cui il regolamento n. 1497/76 è stato messo in vigore non implica la violazione grave di una norma superiore di diritto che tuteli i singoli, di cui la Comunità debba rispondere a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato. Il ricorso va quindi respinto.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La ricorrente è rimasta soccombente.