Corte giust. UE, Sentenza del 3 febbraio 1981, causa 90/79

Gli antefatti e gli argomenti svolti dalle parti durante la fase scritta si possono riassumere come segue:

L'art. 22 della legge finanziaria francese per il 1976 (legge 30 dicembre 1975, n. 75-1278, JORF del 31 dicembre 1975, pag. 13564), istituisce al paragrafo Ib) un «contributo sull'uso degli apparecchi di riprografia», il cui gettito, salvo un importo pari al 5 % del contributo, che spetta all'amministrazione doganale, è destinato al «Centre national des lettres», il quale sovvenziona così la creazione letteraria in Francia, particolarmente nel settore scientifico. In base alle precisazioni fornite dalle autorità francesi, le relative entrate servono fra l'altro a finanziare l'acquisto di riviste e di nuovi libri, nonché la traduzione di opere straniere.

Secondo il paragrafo II b) della stessa disposizione, il contributo è dovuto sulle vendite e forniture a sé stesso, tranne che per l'esportazione, di apparecchi di riprografia, effettuate dalla imprese che li hanno prodotti o fatti produrre in Francia, nonché sulle importazioni degli stessi apparecchi da parte delle imprese importatrici.

Secondo lo stesso paragrafo, il contributo, percepito all'aliquota del 3 %, è basato, liquidato e riscosso come in materia d'imposta sul valore aggiunto. Le modalità della sua riscossione sono state stabilite con decreto 11 giugno 1976, n. 76-514 (JORF 13 giugno 1976, pag. 3572) e con decreto 12 luglio 1976 (JORF 17 luglio 1976, pag. 4279).

Lo stesso art. 22 della legge n. 75-1278 dispone, inoltre, l'istituzione di un contributo sull'edizione di determinate opere librarie, riscosso all'aliquota dello 0,20 % a carico degli editori in ragione delle vendite, a parte le esportazioni, delle opere da essi pubblicate.

La Commissione, ritenendo che il contributo riscosso sull'importazione degli apparecchi di cui trattasi costituisse una tassa d'effetto equivalente a dazi doganali, vietata dagli artt. 9 e seguenti del Trattato CEE, nel caso d'importazioni da altri Stati membri, ed incompatibile con l'art. 113 del Trattato e con la tariffa doganale comune, in caso d'importazioni dai paesi terzi, con lettera 1o agosto 1977 rendeva noto il suo punto di vista al Governo della Repubblica francese, dando modo a questo di presentare le sue osservazioni.

Nella risposta del 22 novembre 1977, dopo aver indicato che il contributo di cui è causa ha il duplice obiettivo di sovvenzionare la creazione intellettuale che si manifesta con gli scritti e di affermare in tutta la sua portata la tutela del diritto d'autore, gravemente minacciato dall'estensione della riprografia che si sostituisee alla diffusione tradizionale dei libri, il Governo francese fa presente che il contributo di cui è causa, che colpisce allo stesso modo i prodotti nazionali e importati, non può considerarsi come una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale. La circostanza che la sua riscossione, per quanto riguarda gli apparecchi importati, è affidata all'amministrazione delle dogane è, in proposito, irrilevante.

La Commissione insisteva su questo punto di vista e trasmetteva alla Repubblica francese un parere motivato, datato 28 luglio 1978, in cui dichiarava che «riscuotendo dei contributi su apparecchi di riprografia il Governo francese è venuto meno agli obblighi impostigli dall'art. 12 del Trattato CEE, dal regolamento 28 giugno 1968, n. 950, relativo alla tariffa doganale comune, e dall'art. 113 del Trattato CEE» e con cui l'invitava ad adottare nel termine di due mesi i provvedimenti necessari per conformarsi al suddetto parere. Essa sosteneva in sostanza che, mancando in Francia una produzione di rilievo, il contributo viene a gravare «quasi esclusivamente sui prodotti importati» e che, d'altra parte, dato il suo carattere specifico, esso non può considerarsi come rientrante in un sistema generale di tributi interni.

Il Governo della Repubblica francese manteneva anch'esso il suo punto di vista, che esponeva ancora una volta nella comunicazione 28 settembre 1978. Dopo aver richiamata la necessità della tutela dei diritti d'autore, messi in pericolo dalla diffusione della riprografia, e dopo aver constatato che la stessa Commissione aveva fatto proposte dirette ad istituire sul piano comunitario un sistema analogo a quello ch'essa critica, il Governo francese assume che il contributo di cui è causa grava allo stesso modo sui prodotti nazionali e sui prodotti importati e che la produzione nazionale è lungi dall'essere insignificante, dato che gli introiti del tributo di cui è causa provengono in ragione dell'8 % dagli apparecchi fabbricati in Francia.

In seguito a queste circostanze, con ricorso 5 giugno 1979, la Commissione adiva questa Corte in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, per far dichiarare l'asserita trasgressione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, essa ha chiesto alle parti di fornire, possibilmente di comune accordo, precisazioni sui dati statistici relativi alla produzione ed all'importazione in Francia degli apparecchi di riprografia di cui trattasi.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1. dichiarare che la Repubblica francese, riscuotendo dei diritti sull'importazione degli apparecchi di riprografia, è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 12 del Trattato CEE, dal regolamento (CEE) del Consiglio 28 giugno 1968, n. 950, relativo alla tariffa doganale comune (GU n. 172 del 22. 7. 1968, pag. 1), emendato da ultimo dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1978, n. 2800 (GU n. L 335 del 1o. 12. 1978, pag. 1) nonché dall'art. 113 del Trattato CEE; 2. condannare la Repubblica francese alle spese.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

1. respingere il ricorso, 2. porre le spese a carico della Commissione.

La Commissione osserva che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, qualsiasi onere pecuniario, sia pure minimo, imposto unilateralmente, indipendentemente dalla denominazione, dalla tecnica, dallo scopo o dalla destinazione delle relative entrate, e che grava sulle merci importate all'atto od in considerazione del fatto che esse varcano la frontiera, quando non è un dazio doganale propriamente detto, costituisce una tassa d'effetto equivalente ai sensi degli artt. 9, 12 e 13 del Trattato, anche qualora non venga riscosso a favore dello Stato, non produca alcun effetto discriminatorio o protettivo, ed il prodotto da esso gravato non si trovi in concorrenza con un prodotto nazionale.

La situazione è diversa soltanto qualora l'onere pecuniario:

in primo luogo, risulti essere il corrispettivo d'un servizio effettivamente reso all'importatore ed il cui importo è proporzionato al valore del servizio di cui trattasi, nonché al suo costo (sentenza 11 ottobre 1973, causa 39/73, Rewe, Race. 1973, pag. 1039); in secondo luogo, rientri in un regime generale di tributi interni, applicati sistematicamente, secondo gli stessi criteri, a tutte le merci importate e nazionali, similari o comparabili (sentenza 14 dicembre 1972, causa 29/72, Marimex, Race. pag. 1309).

Tuttavia, sia pure rientrando in un regime generale di tributi interni gravanti tanto sui prodotti importati quanto su quelli nazionali, secondo gli stessi criteri, un contributo può costituire una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione, qualora sia esclusivamente destinato a finanziare delle attività che giovano in modo specifico ai soli prodotti nazionali, i quali vedono così compensato il relativo onere fiscale, dato che un siffatto congegno tributario è soltanto in apparenza un sistema di tributi interni (sentenza 19 giugno 1973, causa 77/72, Capolongo, Race. 1973, pag. 611; sentenza 18 giugno 1975, causa 94/74, IGAV, Race. 1975, pag. 699; sentenza 25 maggio 1977, causa 77/76, Cucchi, Race. 1977, pag. 987).

Secondo la Commissione, quando si tratti di apparecchi di riprografia non fabbricati in Francia, è proprio l'importazione che, secondo l'art. 22 della legge finanziaria, costituisce l'elemento determinante della riscossione del tributo, mentre nulla consente di considerare questo come il corrispettivo di un servizio reso. Ricorrono quindi le prime due condizioni imposte dalla summenzionata giurisprudenza.

Si deve forse tener conto del fatto che, anche in mancanza di prodotti nazionali similari, un onere gravante su prodotti del genere va considerato come un'imposizione interna ai sensi dell'art. 95, qualora faccia parte «d'un regime generale di tributi interni» (sentenza 1o luglio 1969, causa 24/68, Commissione c/ Repubblica italiana, Race. 1969, pag. 193).

Questa condizione non ricorre tuttavia nella fattispecie in quanto il contributo di cui è causa è stato istituito, al di fuori del regime fiscale generale, allo scopo di finanziare un progetto specifico di politica culturale. L'imposizione di detto contributo si risolve in pratica nel far gravare esclusivamente sulle importazioni l'onere del finanziamento di un'azione rivolta necessariamente a vantaggio del più gran numero di operatori nazionali. Ne risulta quindi che, pur presentandosi tecnicamente come un tributo interno, il contributo di cui trattasi ha, in pratica, lo stesso effetto di un onere all'importazione. Orbene, è questo effetto l'elemento decisivo per qualificare un onere nazionale alla luce degli artt. 12 o 95 del Trattato.

Pur manifestando il proprio apprezzamento in proposito, la Commissione osserva che, secondo una costante giurisprudenza, l'obiettivo perseguito non può far sì che una tassa d'effetto equivalente sia sottratta al divieto di cui all'art. 12, né modificare la qualificazione della stessa.

Nemmeno nella denegata ipotesi che si potesse tener conto dell'obiettivo perseguito, questa circostanza sarebbe sufficiente, ad avviso della Commissione, a modificare la qualificazione del contributo di cui è causa o a giustificarlo. La misura di cui trattasi non rientra, contrariamente a quanto afferma il Governo francese, nel diritto di proprietà letteraria, giacché esso non attiene alla legittimità della copia rispetto al diritto d'autore e non risolve affatto il problema dei diritti d'autore. Si tratta, invece, come risulta dai lavori preparatori della legge, di procurare le risorse neccessarie al finanziamento di un progetto culturale — la promozione del libro — senza far ricorso alle entrate fiscali generali.

La Commissione conclude che, istituendo il contributo di cui è causa, la Repubblica francese ha violato gli artt. 12 e 113 del Trattato e le disposizioni della tariffa doganale comune.

La Repubblica francese ritiene utile anzitutto ricordare le caratteristiche del sistema criticato e chiarire il ragionamento giuridico che è alla base delle censure formulate nei suoi confronti.

a) Il gettito del contributo di cui è causa è esclusivamente destinato al Centre national des lettres, la cui azione nel settore della diffusione della lettura integra quella del ministero della cultura. Creato con legge 11 ottobre 1946, completata dal decreto 30 gennaio 1976, detto Centro ha il compito di incentivare l'attività degli scrittori e la diffusione del libro essenzialmente sovvenzionando gli ordinativi di opere, tanto straniere quanto francesi, da parte delle biblioteche e degli istituti culturali e mediante aiuti diretti agli autori (sostanzialmente, borse che rappresentano circa il 10 % delle sue attività). La legge non ha stabilito, nè per il Ministero della cultura, nè per il Centro nazionale di lettere, condizioni quanto all'uso dei proventi ricavati dal contributo. Dato lo sviluppo della riprografia, che mette in pericolo la funzione del libro, è apparso giustificato che l'industria libraria contribuisca al finanziamento dell'azione culturale in questo settore. La legge 11 marzo 1957 sul diritto d'autore esenta dal pagamento dei diritti d'autore, in conformità alla Convenzione di Berna sul diritto d'autore, solo le copie edite per uso privato. Cionondimeno, in molti settori, la riprografia si sostituisce alla diffusione tradizionale del libro e dei periodici, recando quindi grave pregiudizio ai diritti degli autori e degli editori. Ciò premesso, il Governo francese sottolinea che il contributo sull'uso della riprografia viene riscosso dallo Stato allo stesso titolo di qualsiasi altro tributo e figura tra le risorse del bilancio nazionale. E solo in considerazione della specificità della struttura amministrativa francese nel settore culturale che si è reso necessario costituire per detto onere un «conto speciale del Tesoro» il quale consente lo stanziamento contabile. II contributo non è quindi destinato ad alcun uso particolare e non fa altro che aggiungersi agli altri proventi del Centro nazionale di lettere per il finanziamento di tutte le sue spese complessivamente considerate. Il Governo francese osserva che tutti gli apparecchi gravati dal contributo vengono smerciati in Francia, indipendentemente dalla loro origine, e che il contributo di cui trattasi è riscosso esattamente come l'imposta sul valore aggiunto, a parte il fatto che viene riscosso solo nella fase della prima distribuzione in Francia, giusta le disposizioni del decreto 11 giugno 1976, n. 76-514. b) Per quanto riguarda la valutazione giuridica dell'onere gravante sulla riprografia alla luce del diritto comunitario, il Governo francese critica in primo luogo il metodo della Commissione, la quale formula un certo numero di censure senza che ne risulti un ragionamento compiuto, privo di oscurità e di contraddizioni. Esso contesta in particolare l'asserzione secondo cui l'elemento determinante per la qualificazione di un onere fiscale come tassa d'effetto equivalente sarebbe la circostanza che «l'importazione determina la riscossione del contributo» e quindi l'esistenza di un nesso di causalità tra il passaggio della frontiera e la riscossione dell'onere. Questo asserito nesso di causalità è insignificante, giacche il problema sostanziale è quello di accertare se la tassa gravi allo stesso modo sui prodotti nazionali ed importati, nel qual caso essa rientra nella sfera d'applicazione dell'art. 95. Dalla sentenza della Corte di giustizia 22 marzo 1977 (causa 74/76, Iannelli, Race. 1977, pag. 557) risulta chiaramente che il momento della riscossione è irrilevante; l'elemento sostanziale è che l'imposta viene percepita solo in ragione del passaggio della frontiera, il che esclude una tassazione identica del prodotto nazionale. D'altra parte, dopo aver ammesso, in astratto, che il contributo di cui è causa appare come un tributo interno, la Commissione evoca due circostanze che smentiscono questo assunto, e cioè l'esiguità della produzione francese e la destinazione delle entrate provenienti dal tributo. Essa ammette, tuttavia, che secondo la giurisprudenza della Corte il primo argomento non è decisivo, mentre, criticando la destinazione degli introiti ad un'azione culturale piuttosto che ad un sistema di compensazione delle perdite di diritti d'autore, la Commissione si pone sul piano politico e non più giuridico.

Esaminando la giurisprudenza della Corte, il Governo francese ritiene che essa possa riassumersi nei seguenti termini:

Applicando questi criteri, il Governo francese formula, per quanto riguarda il contributo di cui è causa, le seguenti osservazioni:

1. Tale contributo risponde a tutti i requisiti necessari per rientrare in un regime generale di tributi interni. Esso grava sui prodotti nazionali e su quelli importati secondo gli stessi criteri, giacché l'aliquota del 3 % si applica uniformemente e la base imponibile è, tanto per i prodotti importati quanto per quelli nazionali, la stessa dell'imposta sul valore aggiunto. Il fatto generatore del tributo e la fase della distribuzione in cui questo viene riscosso sono gli stessi, in relazione alle disposizioni in materia d'IVA. Il contributo di cui è causa risponde quindi, in linea di principio, alle condizioni stabilite per rientrare nell'art. 95 del Trattato e non viola tale articolo.

2. Resta allora, secondo il Governo francese, da esaminare se le due circostanze evocate dalla Commissione siano atte ad escludere il contributo di cui trattasi dall'ambito di applicazione dell'art. 95 ed a farlo rientrare in quello degli artt. 9 e 12.

Lo stesso tributo non può, nel sistema del Trattato, appartenere simultaneamente alla categoria delle tasse d'effetto equivalente ad un dazio doganale ed a quella delle imposizioni interne, ai sensi dell'art. 95, giacché le prime sono puramente e semplicemente vietate, mentre per le seconde l'art. 95 si limita a vietare la discriminazione fra i prodotti nazionali e quelli importati dagli altri Stati membri, a detrimento di questi (sentenza della Corte di giustizia 22 marzo 1977, causa 78/76, Steinike & Weinlig, Race. 1977, pag. 595).

Il criterio di distinzione emerge molto chiaramente da questa dualità del regime e la Corte, nella sentenza 25 gennaio 1977 (causa 46/76, Bauhuis, Race. 1977, pag. 5), lo ha detto in questi termini: «Qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, che colpisca le merci in ragione del fatto ch'esse varcano la frontiera, se non è un dazio doganale vero e proprio, costituisce una tassa di effetto equivalente ai sensi degli artt. 9, 12, 13 e 16 del Trattato, anche se non sia riscosso a profitto dello Stato. Una diversa soluzione sarebbe possibile soltanto qualora l'onere di cui trattasi costituisse il corrispettivo di un servizio effettivamente prestato all'esportatore — d'importo proporzionato al valore di tale servizio — oppure facesse parte di un regime generale di tributi interni gravanti sistematicamente, secono gli stessi criteri, sia sulle merci nazionali, sia su quelle importate o esportate». Come la Corte ha precisato nella sentenza 78/76, Steinike & Weinlig, già menzionata, la circostanza che un prodotto viene gravato da imposta solo in ragione del passaggio della frontiera esclude una tassazione identica del prodotto nazionale.

Un contributo che rientri nell'art. 95 potrebbe cionondimeno essere qualificato come tassa d'effetto equivalente qualora, pur gravando sui prodotti nazionali e su quelli importati, secondo gli stessi criteri, esso sia «esclusivamente destinato a finanziare attività che tornano a specifico vantaggio del prodotto nazionale tassato» (sentenza della Corte di giustizia 25 maggio 1977, causa 77/76, Cucchi, già menzionata).

Infine, dalla sentenza della Corte di giustizia 22 marzo 1977 (causa 74/76, Iannelli, Race. 1977, pag. 557) risulta che un tributo che gravi sistematicamente, secondo gli stessi criteri, sui prodotti nazionali e su quelli importati o esportati, e che rientra, in quanto tale, nell'art. 95, deve solo soddisfare il requisito di non discriminazione imposto da questo testo. Un onere o contributo non può essere sottratto alla sfera d'applicazione di tale norma per il fatto di essere riscosso da un ente di diritto pubblico diverso dallo Stato, o a suo vantaggio, e di costituire una tassa speciale o avente una specifica destinazione (punto 19 della motivazione della sentenza). Viceversa, si ha violazione dell'art. 95 non solo quando l'aliquota del tributo gravante sui prodotti nazionali e su quelli importati è diversa, ma anche qualora la differenza riguardi la base imponibile e le modalità di riscossione del tributo stesso.

Sul piano dei fatti, il Governo francese osserva che effettivamente esiste in Francia una produzione d'apparecchi di riprografia. Valutarne l'entità in termini di «significante» o di «insignificante» porta all'arbitrio, giacché è impossibile stabilire a partire da quale limite una produzione nazionale va considerata «inesistente».

L'importo globale del tributo sulla riprografia riscosso dagli uffici doganali nel 1978 è pari a FF 21625000 contro FF 1901082 riscossi da parte della Direzione generale delle imposte, dal che risulta che la parte relativa ai prodotti nazionali è dell'8 % e non pari alla cifra insignificante dell 0,33 % fornita dalla Commissione.

Inoltre, l'elenco degli apparecchi di riprografia sui quali viene riscosso il tributo, è eterogeneo, mentre solo determinati apparecchi di riprografia vengono fabbricati in Francia. Onde valutare se esista o no una produzione nazionale, è necessario far riferimento a prodotti se non proprio fungibili, per lo meno in concorrenza fra loro.

Sul piano giuridico, la questione da risolvere è quella del se uno Stato membro possa assoggettare ad oneri fiscali dei prodotti importati dalla Comunità, nel caso in cui non esista una produzione nazionale. La giurisprudenza della Corte ha espressamente ammesso, a determinate condizioni, questa possibilità, dal momento che l'onere di cui trattasi rientri in un sistema generale di tributi interni (sentenze della Corte di giustizia 4 aprile 1968, causa 7/67, Wöbrmann, Race. 1968, pag. 237, e causa 13/67, Becher, Race. 1968, pag. 249; 1o luglio 1969, causa 24/68, Commissione e/ Italia, Race. 1969, pag. 193; 1o luglio 1969, cause riunite 2 e 3/69, Diamantarbeiders, Race. 1969, pag. 211). Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, oneri del genere non sono rari, e non si tratta soltanto di tributi tradizionali; la convenuta cita diversi esempi ricavati dalla prassi degli Stati membri.

La convenuta sottolinea inoltre che, quando si tratta di prelievi fiscali connessi al consumo, è giustificato che la base imponibile si estenda a tutti i prodotti consumati nel territorio di cui trattasi.

Le caratteristiche del contributo in esame ne fanno effettivamente un tributo interno generale. Trattasi d'un onere di natura fiscale che figura nel bilancio dello Stato, alle stesse condizioni delle altre entrate fiscali, riscosso su tutti gli apparecchi di riprografia immessi al consumo nel territorio nazionale, ed applicato o atto ad esserlo ai prodotti nazionali ed allo stesso modo a quelli importati.

Il Governo francese osserva che vi è una costante giurisprudenza della Corte, secondo cui un onere fiscale che ha tutte le parvenze di un tributo interno potrebbe cionondimeno costituire una tassa d'effetto equivalente qualora, essendo riscosso soltanto su determinati prodotti, fosse esclusivamente destinato a finanziare attività che giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati, i quali vedano così compensato, in tutto o in parte, il relativo onere fiscale (sentenze 18 giugno 1975, causa 94/74, IGAV, Race. 1975, pag. 711, e 22 marzo 1977, causa 78/76, Steinike & Weinlig, Race. 1977, pag. 595). Le condizioni per l'applicazione della suddetta giurisprudenza mancano, cionondimeno, per quanto riguarda l'onere di cui è causa ed il Governo francese sottolinea che la Commissione non sostiene che detta giurisprudenza vada applicata. Non vi è infatti alcuna relazione fra i prodotti nazionali tassati, la destinazione del gettito del contributo a favore del Centro nazionale delle lettere; l'onere sopportato da questi prodotti nazionali non viene affatto, né in tutto, né in parte, compensato. Al contrario, l'esistenza di tale onere limita piuttosto, in pratica, lo sviluppo delle industrie francesi, data la potenza delle imprese straniere presenti sul mercato.

Inoltre, il contributo non viene destinato ad un'azione particolare, ma fa parte del complesso degli introiti globali dell'ente di diritto pubblico. Esso finanzia un servizio pubblico amministrativo, corrispondente ad un compito tradizionale dei pubblici poteri, e l'esistenza di una struttura amministrativa originale non modifica questa situazione giuridica.

Il Centre national des lettres distribuisce fondi alle biblioteche, che li usano nella più completa autonomia, ed in nessun caso la Commissione ha sostenuto che dette biblioteche facciano una discriminazione nell'acquisto dei libri.

Se il Governo francese non ha deciso di destinare il ricavato del contributo al pagamento dei diritti d'autore a favore degli interessati, ciò avviene per motivi di politica generale, ma questa circostanza è irrilevante per quanto riguarda la qualificazione del contributo rispetto all'art. 95.Ciò che è rilevante, per tale disposizione, non è tanto accertare se il contributo procuri agli autori un vantaggio diretto o indiretto o persino indeterminato, quanto se si tratti di un'azione discriminatoria, che farebbe esulare il contributo di cui è causa dall'ambito di applicazione dell'art. 95. Orbene, il caso di specie non rientra in una siffatta ipotesi.

La Commissione fa due osservazioni preliminari. A suo avviso, il Governo francese non contesta l'esattezza dei dati statistici presentati dalla Commissione per quanto riguarda la rispettiva parte della produzione nazionale e delle importazioni ed ha ammesso che il contributo di cui è causa non fa parte del sistema della legislazione francese in materia di diritti d'autore. Scopo del contributo non è quello di retribuire gli autori in ragione della riproduzione di opere protette, bensì di finanziare determinate attività di competenza del Centre national des lettres. La Commissione non contesta che l'uso crescente degli apparecchi di riprografia pone seri problemi quanto al diritto d'autore, ma trattasi di una materia talmente complessa che gli studi avviati da diversi anni sul piano mondiale non hanno portato a conclusioni convergenti. È in funzione di queste premesse e nel solo ambito del diritto d'autore che la Commissione prospettava, nella summenzionata comunicazione al Consiglio 22 novembre 1977, come uno degli elementi per la soluzione complessiva del problema generale del diritto d'autore, «l'inclusione di una certa somma nel prezzo di vendita degli apparecchi (fotocopiatrici, magnetofoni, registratori televisivi su nastro) e del materiale (carte per fotocopiatrici, nastri magnetici)» di guisa che «ogni utilizzatore pagherebbe un canone forfettario destinato a coprire le ulteriori utilizzazioni dell'opera che rientrano nel diritto d'autore». Tuttavia, per il diritto comunitario, conta la sola questione del se il contributo di cui è causa rientri nel sistema di disciplina del diritto d'autore, in quanto è solo dalla soluzione di tale questione che dipende quella del se detto contributo faccia o no parte d'un sistema di tributi interni. Orbene, la soluzione è manifestamente negativa.

Passando poi in rassegna i mezzi di difesa dedotti dal Governo francese, la Commissione fa presente anzitutto che è impossibile risolvere la controversia fra le due parti in causa senza porsi il problema dell'effettiva esistenza o meno di una produzione nazionale. Infatti, un tributo unilateralmente imposto, che riguarda fondamentalmente solo le importazioni e grava sulle merci straniere in ragione del passaggio della frontiera, costituisce una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale. Per confutare la tesi del Governo francese, secondo cui l'esistenza o no d'una produzione nazionale è irrilevante, la Commissione ritiene necessario prendere in esame la nozione d'imposizione interna ai sensi dell'art. 95 del Trattato CEE. a) Benché non esista una definizione esauriente di questa nozione, essa è stata spiegata dalla Corte tramite l'espressione «sistema generale di tributi interni» (sentenza della Corte di giustizia 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, Race. 1977, pag. 5) o ancora «regime generale interno di tributi fiscali» (sentenza della Corte di giustizia 22 marzo 1977, causa 74/76, Iannelli, Race. 1977, pag. 557) di guisa che «l'imposta colpisce indistintamente tutte le categorie di prodotti, sia nazionali che importati», come l'imposta sull'entrata, oggetto della sentenza della Corte di giustizia 4 aprile 1968 (causa 31/67, Stier, Race. 1968, pag. 313). Se l'art. 95 consente l'estensione di un regime generale nazionale ai prodotti importati dagli altri Stati membri è al fine di garantire l'equilibrio fra prodotti importati e prodotti nazionali; nella sentenza 4 aprile 1968 (Stier), la Corte ha tenuto a precisare che «detta imposta, infatti, se riscossa all'importazione, anche su prodotti che non fanno concorrenza a quelli nazionali, ha lo scopo di porre in una situazione fiscale comparabile tutte le categorie di prodotti, qualunque ne sia l'origine». b) Certamente, nella sentenza Bauhuis, la Corte ha ritenuto che si debba parlare di «tributo interno» quando i prodotti nazionali e i prodotti importati sono gravati, sistematicamente, secondo gli stessi criteri: questa condizione non è però automaticamente soddisfatta dalla sola circostanza che una norma nazionale in materia fiscale preveda un siffatto trattamento uguale per le importazioni e per la produzione nazionale, se la produzione nazionale è inesistente. L'uso di una tecnica fiscale del genere costituisce in realtà un'elusione del divieto di tasse d'effetto equivalente, che la Corte ha per l'appunto condannato (sentenza 1o luglio 1969, cause riunite 2 e 3/69, già menzionata). e) Le stesse osservazioni valgono pure quando la produzione nazionale è talmente insignificante da esser considerata trascurabile rispetto alla realtà economica. Altrimenti, lo Stato membro potrebbe, istituendo dei «tributi interni» in settori in cui non esiste una significativa produzione nazionale, provocare un'erosione del principio della libera circolazione delle merci. Il criterio del carattere «trascurabile» o «insignificante» della produzione nazionale è quindi fondamentale per la valutazione del contributo di cui è causa. d) L'argomento del Governo francese in merito al carattere assertivamente arbitrario della nozione di produzione trascurabile è tanto più sorprendente in quanto esso è stato invocato dal suo rappresentante per giustificare l'istituzione del tributo (seduta del Senato 22 novembre 1975). Dalle discussioni risulta che il tributo veniva calcolato principalmente in funzione delle importazioni ed in pratica riguardava solo queste; questo fatto mette in luce la vera intenzione del legislatore nazionale. Dalle stesse discussioni risulta pure che, anziché prendere in considerazione il tributo interno, ed in particolare la sua aliquota, per poi estenderlo alle importazioni, il Governo francese ha operato in senso esattamente inverso. Considerando, da una parte, il volume delle importazioni d'apparecchi di riprografia e, dall'altra, gli introiti di cui aveva bisogno, essa ha, in un primo tempo, fissato l'aliquota del tributo necessario per la riscossione delle entrate prestabilite e, solo in un secondo tempo, applicato detto tributo, alla stessa aliquota, alla produzione francese, pur sapendo che questa era quasi inesistente. e) Il criterio della produzione nazionale «trascurabile» o «insignificante» non è d'altronde affatto arbitrario. Esso può concretarsi in funzione di una determinata situazione ed è d'altronde applicato in altri settori del diritto comunitario e, fra l'altro, in quello della concorrenza. Benché l'applicazione di questo criterio possa risultare difficile, ciò non si verifica comunque nella fattispecie, mentre, d'altra parte, tale applicazione resta soggetta al controllo giudiziario. Dati i fatti del caso in esame porta necessariamente a ritenere che il contributo di cui è causa non possa costituire un tributo interno.

La Commissione intende integrare la propria argomentazione dimostrando che, sia pure senza tener conto dell'esistenza o meno d'una produzione interna, il contributo di cui trattasi non può esser considerato come un tributo interno. In proposito, essa non può fare a meno di constatare, in particolare alla luce delle dichiarazioni fatte nel corso dei dibattiti parlamentari, che si tratta prima facie di un onere speciale sulle importazioni e che non esiste alcun elemento tale da far ritenere che il contributo sia un tributo interno. Il caso in esame si distingue, d'altra parte, nettamente da quello degli oneri parafiscali classici, che la Corte ha dovuto esaminare nella sentenza 25 maggio 1977 (causa 105/76, Interzttccberi, Race. 1977, pag. 1029). Nella presente fattispecie, l'esame della destinazióne degli introiti non riguarda la questione del se un tributo interno riconosciuto come tale vada eccezionalmente considerato come tassa d'effetto equivalente, bensì, al contrario, se sussistano motivi per ammettere che un onere gravante sostanzialmente sulle importazioni e che quindi deve, prima facie, considerarsi come una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale, possa in ragione dello speciale sistema legislativo che lo contempla, considerarsi come un tributo interno. Quanto agli esempi menzionati dal Governo francese, in particolare per quanto riguarda la tassazione delle automobili negli Stati membri che non ne producono e la tassazione dei prodotti petroliferi, la Commissione osserva che trattasi di sistemi classici di tassazione interna, ammessi in quanto tali, non solo in tutti gli Stati membri della Comunità, ma anche nella maggior parte dei paesi industrializzati ad economia di mercato. La natura di questi tributi non viene modificata dal fatto che sono diverse, da uno Stato all'altro, le tecniche d'imposizione, le modalità di riscossione, nonché la destinazione degli eventuali proventi, come avviene, d'altronde, nel caso in cui tributi di questo genere facciano parte integrante d'un regime generale istituito da tempo. La Commissione è conscia del fatto che divergenze del genere possono influire sugli scambi intracomunitari, ed ha sottoposto al Consiglio delle proposte di direttive basate sull'art. 99 del Trattato CEE onde armonizzare questo genere di tributi, ma osserva che non si possono uniformare norme contrastanti col Trattato, che devono essere abolite.

a) Il Governo francese critica in primo luogo l'asserzione della Commissione secondo cui esso non ha contestato i dati di fatto da questa forniti. Gli uffici della Commissione hanno mal interpretato le statistiche per quanto riguarda i dati effettivi della situazione dell'industria della riprografia in Francia. Le più dirette e più precise fonti d'informazione di cui si dispone per individuare lá parte effettiva della produzione francese rispetto alle importazioni di materiale straniero sono i documenti contabili giustificativi dei proventi del tributo riscosso sugli apparecchi di riprografia, documenti detenuti dal Centre national des lettres. A questi risulta che nel 1978, ad esempio, il tributo sulla riprografia rendeva FF 21652046,53 provenienti dagli uffici doganali e FF 1900931,66 inviati dagli uffici delle imposte. La percentuale della produzione francese è di conseguenza pari all'8,07 % del totale. Dai dati relativi al primo semestre 1979 risulta un aumento della parte relativa alla produzione nazionale, che passa all'8,79 %. b) Il Governo francese ritiene che le sue statistiche siano perfettamente coerenti ed esatte. La differenza fra le cifre che ne risultano e quelle più modeste fornite dal FIEE, sulle quali si basa la Commissione, deriva dal fatto che le affiliate francesi di fabbricanti stranieri di materiale di riprografia erano state omesse dall'elenco di questa federazione, dato che esse versano il tributo all'ufficio delle imposte in quanto imprese francesi, come hanno dimostrato gli accertamenti effettuati. e) Quanto al deliberato intento del legislatore francese di tassare solo il materiale importato, è opportuno ricollocare nel loro contesto le dichiarazioni fatte dal ministro dell'economia e delle finanze, davanti al Senato, il 22 novembre 1975. Non solo è contestabile il fatto di trarre illazioni da discorsi pronunciati nell'ambito d'un dibattito interno, in cui qualsiasi responsabile politico si preoccupa necessariamente di dare dei provvedimenti che egli prospetta la presentazione più favorevole possibile agli interessi del proprio paese, ma la Commissione avrebbe dovuto ricordare tutto il dibattito complessivamente considerato, il quale è stato aperto da una lunga esposizione del presidente della Commissione affari culturali del Senato, in cui si faceva presente l'interesse e l'importanza di un tributo sulla riprografia in un periodo di folgorante sviluppo della fotocopia. È a.seguito d'una resistenza di natura fiscale che il ministro illustrava il problema nel suo complesso, parlando dell'importanza delle importazioni e accettando di ridurre il tributo dal 5 al 3 %. d) Il Governo francese insiste sulla circostanza che il sistema istituito in Francia corrisponde a quello nei cui confronti la stessa Commissione si è mostrata favorevole proponendo l'idea di un tributo sulla riprografia nella sua comunicazione al Consiglio del 22 novembre 1977. Il tributo sulla riprografia grava sugli apparecchi in condizioni del tutto analoghe a quelle dell'imposta sul valore aggiunto e, di conseguenza, è compreso nel prezzo finale pagato dall'utente. e) Per quanto riguarda gli argomenti della ricorrente relativi alle condizioni di utilizzazione del tributo, il Governo francese osserva che non si può assolutamente ammettere il punto di vista della Commissione secondo cui «per il diritto comunitario conta la sola questione del se il contributo di cui è causa rientri nel sistema di disciplina del diritto d'autore, in quanto è solo dalla soluzione di tale questione che dipende quella del se detto contributo faccia o no parte di un sistema di tributi interni» giacché la politica culturale resta di competenza delle autorità nazionali. La comunicazione della Commissione 22 novembre 1977 si limita d'altronde all'enunciazione di obiettivi molto ampi e non può esser fatta valere per restringere detta competenza. D'altronde, il Centre national des lettres, ente beneficiario del gettito del tributo, è in modo quanto mai evidente uno strumento di sostegno per gli autori e gli editori, e gli aiuti del summenzionato Centro sono destinati a sovvenzionare l'acquisto di libri da parte delle biblioteche che, libere di scegliere, acquistano opere tanto straniere quanto francesi.

Il Governo francese intende completare il proprio controricorso relativamente a due punti precisi: il criterio della produzione nazionale «trascurabile» o «insignificante» e la nozione di onere parafiscale,

Per quanto riguarda il criterio della produzione nazionale «trascurabile» o «insignificante», esso assume che il Trattato di Roma non si riferisce, né nella lettera, né nello spirito, a questa nozione, e contesta i richiami fatti dalla Commissione al diritto in materia di concorrenza.

Il Trattato non pretende imporre una divisione del lavoro. Al contrario, molte delle sue disposizioni, come l'art. 85, n.3, hanno lo scopo di dare tutte le possibilità di affermazione alle produzioni nuove, e persino di consentire la sopravvivenza di settori marginali.

Il criterio della produzione nazionale «trascurabile» o «insignificante» può esser solo un criterio arbitrario ed una fonte di conflitti. Se è quantitativo, esso si limita a registrare una determinata produzione in un dato momento, senza prendere in considerazione le possibilità di sviluppo. Se è qualitativo, esso implica necessariamente un numero indeterminato di fattori e penalizza i piccoli Stati condannando a priori qualsiasi produzione d'entità relativamente modesta.

Il Governo francese critica pure la distinzione fatta dalla Commissione fra le tassazioni classiche e le tassazioni nuove, distinzione che dà adito a molteplici interpretazioni, facili da modificare, e si basa su una visione statica della vita economica, che ammette le situazioni acquisite e respinge i fattori di trasformazione.

Quanto alla nozione di onere parafiscale, esso si richiama alla sentenza 22 marzo 1977 (causa 78/76, Steinike & Weinlig), che distingue nettamente le tasse d'effetto equivalente a un dazio doganale e i tributi interni.

Tenuto conto della definizione di tassa d'effetto equivalente data dalla Corte in detta sentenza, il Governo francese osserva che il tributo sulla riprografia non colpisce esclusivamente i prodotti importati, ma grava, in condizioni identiche, sulle merci di produzione nazionale e su quelle straniere. Il tributo non giova assolutamente ai prodotti nazionali tassati, ma costituisce lo strumento finanziario d'una politica globale di diffusione dei libri.

Invitati dalla Corte, dopo lo scambio delle memorie, a fornire per iscritto — possibilmente di comune accordo — dati statistici precisi sull'entità della produzione nazionale degli apparecchi soggetti al contributo sull'uso della riprografia rispetto alle importazioni di detti apparecchi, distinguendo quelle provenienti dagli Stati membri e quelle provenienti dai Paesi terzi, le parti hanno dato seguito a detta richiesta con lettere registrate in cancelleria il 30 settembre 1980.

Dalle cifre prodotte, vertenti, a seconda dell'anno, sul 90 %-83 % della totalità delle vendite d'apparecchi di riprografia in Francia, risulta che le importazioni dai paesi terzi rappresentano circa il 25 % del totale di dette vendite e circa il 75 % quelle a partire dagli Stati membri della CEE.

Il valore della produzione francese è stato nel

1977 di FF 11768000 (1,2 % del totale), nel 1978 di FF 8982000 (0,9 %) e nel 1979 di FF 13427000 (1,0%).

La Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Manfred Beschel, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dall'aw. Robert Collin, del foro di Parigi, il Governo francese, rappresentato dal sig. Gilbert Guillaume, maître des requêtes presso il Consiglio di Stato, direttore degli affari giuridici presso il ministero degli affari esteri, hanno presentato osservazioni orali nell'udienza del 28 ottobre 1980.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni nell'udienza del 4 dicembre 1980.

Con atto depositato in cancelleria il 5 giugno 1979, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica francese, riscuotendo dei contributi sull'importazione degli apparecchi di riprografia, è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 12 e 113 dello stesso Trattato, nonché dal regolamento CEE del Consiglio 28 giugno 1968, n. 950, relativo alla tariffa doganale comune (GU n. L 172 del 22. 7. 1968, pag. 1), nella versione in seguito emendata e vigente alla data del parere motivato diretto alla Repubblica francese.

L'art. 22 della legge finanziaria francese per il 1976 (legge 30 dicembre 1975, n. 75-1278, JORF del 31 dicembre 1975, pag. 13564), ha istituito un onere, denominato contributo sull'uso della riprografia, riscosso in base all'aliquota del 3 % sulle vendite e le cessioni a sé stesso, tranne che per l'esportazione, di apparecchi di riprografia, effettuate da imprese che li hanno prodotti o fatti produrre in Francia, nonché sulle importazioni dei medesimi apparecchi. Il decreto 12 luglio 1976 (JORF del 17 luglio 1976, pag. 4279) ha stabilito l'elenco degli apparecchi soggetti al pagamento del contributo, elenco che comprende determinate macchine a stampa offset, i duplicatori ectografici e a stencils, gli apparecchi fotografici speciali per la copia di documenti, i microlettori combinati con un apparecchio di riproduzione, gli apparecchi di fotocopia a sistema ottico, gli apparecchi di termocopia e determinati apparecchi di fotocopia a contatto.

Lo stesso art. 22 della legge n. 75-1278 prevede, inoltre, l'istituzione di un contributo sull'edizione delle opere librarie, riscosso, in base all'aliquota dello 0,20 o/o a carico degli editori in ragione delle vendite, tranne che per l'esportazione, delle opere di qualsiasi natura da essi pubblicate.

Il gettito di questi due contributi è, sempre secondo la stessa disposizione, esclusivamente destinato al Centre national des lettres e registrato in entrata in un conto speciale intitolato «Fonds national du livre». Detti contributi si aggiungono alle altre risorse del Fondo — in particolare ai sussidi — di cui fruisce il Centre national des lettres, che li usa fra l'altro per sovvenzionare la pubblicazione di opere di qualità, l'acquisto di libri tanto francesi quanto stranieri da parte delle biblioteche e la traduzione di opere straniere in francese. Infine, dal paragrafo II dello stesso art. 22 della summenzionata legge risulta che detti contributi vengono imposti, liquidati e riscossi secondo le stesse modalità seguite in materia d'imposte sul valore aggiunto.

È pacifico che la generalizzazione del procedimento della riprografia per la moltiplicazione d'opere stampate ha lo scopo di privare non solo gli autori, ma anche gli editori, dei vantaggi pecuniari loro garantiti dalle legislazioni nazionali relative ai diritti d'autore. La Commissione, come da essa dichiarato nella comunicazione al Consiglio 22 novembre 1977, relativa all'azione comunitaria nel settore culturale (Bollettino delle Comunità europee, supplemento 6/77, pag. 14), ritiene che si debba prevedere «per garantire collettivamente le remunerazioni che autori, editori ed interpreti/esecutori hanno il diritto di pretendere ... l'inclusione di una certa somma nel prezzo di vendita degli apparecchi (fotocopiatrici, magnetofoni, registratori televisivi su nastro) e del materiale ... con cui tali apparecchi funzionano».

É del pari Pacifico cne i contributi di cui è causa non vanno direttamente ed individualmente a vantaggio degli autori e degli editori le cui opere sono così riprodotte. Il Governo francese fa tuttavia presente che la destinazione del gettito di detti contributi a scopi come la diffusione del libro, scopo perseguito dal Centre national des lettres, costituisce una specie di compensazione collettiva, sia pure parziale, per il lucro cessante, per gli autori e gli editori, dato l'uso sempre più frequente della riprografia.

La Commissione è stata indotta a constatare che la produzione francese d'apparecchi di riprografia complessivamente considerata era estremamente modesta rispetto al complesso delle importazioni degli stessi apparecchi e ne ha tratto la conclusione che il contributo di cui è causa veniva a gravare, in pratica, unicamente su prodotti importati, con conseguente violazione dell'art. 12 del Trattato, se ed in quanto trattasi d'apparecchi di riprografia provenienti da altri Stati membri, e dell'art. 113 del Trattato, nonché delle disposizioni della tariffa doganale comune, nel caso in cui si tratti d'apparecchi provenienti da paesi terzi.

II Governo della Repubblica francese sostiene, invece, che il contributo di cui è causa non costituisce una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale di cui agli artt. 9, 12 e 13, bensì un tributo intemo ai sensi dell'art. 95 del Trattato, e ch'esso soddisfa le condizioni poste da quest'ultima disposizione per quanto riguarda il divieto di discriminazione a danno dei prodotti importati dagli altri Stati membri.

Dalle indagini cui le parti hanno proceduto in comune, a richiesta della Corte, e sui cui risultati esse sono pervenute ad un accordo, risulta che la produzione nazionale complessiva dei vari apparecchi di riprografia costituisce solo un'esigua percentuale, pari in valore all'1 %circa per ciascuno degli anni 1977, 1978 e 1979, del valore della produzione totale — prodotti nazionali e importati — presente sul mercato francese.

Per quanto riguarda gli accertamenti di fatto che sono alla base della presa di posizione della Commissione, occorre osservare che la percentuale di cui sopra riguarda la produzione francese di apparecchi di riprografia complessivamente considerata. Il decreto 12 luglio 1976 enumera tuttavia otto tipi diversi d'apparecchi, di guisa che non è escluso — dato che le parti non sono state in grado di fornire precisazioni in proposito — che la percentuale in questione possa essere più alta per determinate categorie di detti apparecchi.

La constatazione del carattere estremamente limitato della produzione francese rispetto alle importazioni, che sembra corrispondere alla realtà, anche se si tiene conto della riserva sopra espressa, non giustifica, tuttavia, le conclusioni che la Commissione ne trae quanto all'esistenza d'una trasgressione da parte della Repubblica francese.

Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che il divieto sancito dagli artt. 9, 12 e 13 del Trattato, quanto alle tasse d'effetto equivalente, riguarda qualsiasi onere imposto all'atto o in ragione dell'importazione e che, gravando specificamente su un prodotto importato, ad esclusione del prodotto nazionale similare, altera il relativo costo di produzione ed ha, quindi, sulla libera circolazione delle merci, la stessa incidenza restrittiva di un dazio doganale.

Ļa caratteristica essenziale d'una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale, che la distingue da un tributo interno, sta quindi nella circostanza che la prima grava esclusivamente sul prodotto importato in quanto tale, mentre la seconda grava sui prodotti importati e al tempo stesso su quelli nazionali.

La Corte ha tuttavia ammesso che anche un onere gravante su un prodotto importato da un altro Stato membro, qualora non esistano prodotti nazionali identici o similari, non costituisce una tassa d'effetto equivalente, bensì un tributo interno ai sensi dell'art. 95 del Trattato, purché rientri in un regime generale di tributi interni che gravano sistematicamente su categorie di prodotti secondo criteri obiettivi applicati indipendentemente dall'origine dei prodotti.

Da queste considerazioni risulta che anche qualora, in determinati casi, ai fini della qualificazione d'un onere gravante su prodotti importati, si dovesse equiparare l'ipotesi d'una produzione nazionale estremamente ridotta alla mancanza di tale produzione, non per questo ne consegue che il contributo di cui è causa vada necessariamente considerato come una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale. Ciò vale in particolare nel caso in cui esso si integri in un sistema generale di tributi interni gravanti sistematicamente su categorie di prodotti secondo i criteri sopra indicati.

La Corte ritiene che le peculiarità del contributo di cui è causa inducano ad ammettere ch'esso fa parte d'un siffatto regime generale di tributi interni. Ciò risulta in primo luogo dalla sua inserzione in un congegno fiscale che trae origine dalla breccia operata nei sistemi giuridici di tutela dei diritti degli autori e degli editori di libri con l'espansione dell'uso della riprografia e che mira a sottomettere, sia pure indirettamente, gli utenti di detti procedimenti ad un onere che compensi quello cui essi dovrebbero normalmente essere assoggettati.

Ciò risulta in secondo luogo dalla circostanza che il contributo di cui è causa forma un tutt'uno col contributo imposto dalla stessa legislazione interna agli editori di libri, nonché dalla circostanza che esso grava su una serie di apparecchi di natura molto diversa e d'altronde classificati sotto diverse rubriche doganali, ma il cui tratto comune è per l'appunto ch'essi sono tutti destinati, accanto ad altri usi più specifici, ad essere usati per la riprografia.

Da queste premesse risulta che l'asserita trasgressione non è provata e che il ricorso va respinto.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Nella fattispecie, la ricorrente è rimasta soccombente; le spese vanno quindi poste a suo carico.