Corte giust. UE, Sentenza del 2 luglio 1974, causa 153/73

I fatti della causa e gli argomenti addotti dalle parti durante la fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

Il regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136 (GU 30 settembre 1966, n. L 172, pag. 3025), relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, si applica dal 1o luglio 1967 alla colza, al ravizzone e agli oli derivati dai suddetti prodotti, che sono oggetto della presente controversia. Gli oleifici che utilizzano la colza prodotta nella Comunità ricevono una sovvenzione che permette loro di acquistare il suddetto prodotto ad un prezzo corrispondente a quello praticato sul mercato mondiale. Ogni anno il Consiglio fissa un prezzo indicativo, un prezzo d'intervento di base leggermente meno elevato ed un certo numero di prezzi d'interven to derivati il cui livello varia secondo i centri d'intervento. Il prezzo d'intervento di base si applica alla zona con maggior eccedenza di produzione (Châteauroux). I prezzi di intervento derivati vengono fissati in funzione della distanza che separa la predetta zona dagli altri centri d'intervento, aggiungendo al prezzo d'intervento di base sopraccitato le spese di trasporto. La sovvenzione è pari alla differenza tra il prezzo indicativo ed il prezzo corrente sul mercato mondiale. Dato che i prezzi d'intervento sono meno elevati del prezzo indicativo, e che i produttori vendono la colza ad un prezzo intermedio tra il prezzo d'intervento ed il prezzo indicativo, è evidente la convenienza ad acquistare ed a lavorare la colza prodotta nella Comunità. Al momento dell'applicazione di questa organizzazione dei mercati alla colza, al ravizzone e agli oli derivati dagli stessi, il governo italiano si rivolgeva alla Commissione, in data 12 agosto 1967, per farle presente le difficoltà da esso incontrate nell'applicazione del regolamento di base sui «grassi» e per chiederle di adottare con urgenza provvedimenti di salvaguardia ai sensi dell'art. 226 del trattato CEE. In mancanza di un'immediata decisione della Commissione l'Italia sospendeva temporaneamente le importazioni d'olio di colza e di ravizzone dagli altri Stati della Comunità, con la motivazione che gli oleifici italiani, molto distanti dalle principali zone di produzione, non erano più in grado di sopportare la concorrenza, posto che i costi del trasporto dei semi di colza prodotti in Francia ed in Germania fino ai loro impianti erano più elevati delle spese di trasporto dell'olio di colza e di ravizzone da questi paesi in Italia. L'11 ottobre 1967 la Commissione respingeva la richiesta italiana asserendo che i dati disponibili non consentivano di stabilire se l'attività degli oleifici italiani fosse in regresso o in pericolo di regresso. La Commissione faceva sapere di aver sottoposto al Consiglio una proposta per l'emanazione, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, di provvedimenti appropriati, a carattere «transitorio», destinati a consentire agli oleifici italiani di usufruire di un «periodo supplementare» d'adattamento. In seguito il Consiglio emanava il regolamento 20 novembre 1967, n. 876 (GU 21 novembre 1967, n. L 281, pag. 7) che istituiva, per la stagione 1967/68, una sovvenzione aggiuntiva per i semi di colza e di ravizzone lavorati in Italia. Il suddetto aiuto è stato successivamente prorogato, negli ultimi tempi mediante il regolamento del Consiglio 27 giugno 1972, n. 1336 (GU 29 giugno 1972, n. L 147, pag. 7) emanato per la stagione 1972/73 e mediante il regolamento del Consiglio 15 maggio 1973, n. 1357 (GU 28 maggio 1973, n. L 141, pag. 30) emanato per la stagione 1973//4. Le principali regioni di produzione della colza nell'ambito della Comunità sono state, nella stagione 1970/71: lo Schleswig-Holstein: 106000 tonnellate; la Bassa Sassonia: 28000 tonnellate; la Bave ria: 18100 tonnellate; la Francia settentrionale e centrale: oltre 300000 tonnellate; la Provenza: circa 50000 tonnellate; la Garonna: circa 70000 tonnellate. La zona di produzione più vicina agli oleifici italiani è la Provenza; quella più vicina alla ricorrente è la Francia settentrionale.

La ricorrente che gestisce un oleificio a Krefeld-Uerdingen nel Land della Renania del Nord-Westfalia ed una delle cui attività consiste nella produzione d'olio di colza e di ravizzone sostiene che la sovvenzione supplementare concessa ai soli semi di colza e di ravizzone prodotti nella Comunità e lavorati negli oleifici italiani costituisce una violazione del trattato CEE, ed in particolare del divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità (art. 7, n. 1, del trattato). Essa sostiene inoltre che la suddetta discriminazione rappresenta un illecito imputabile agli organi comunitari incaricati di elaborare e di emanare i regolamenti; tale illecito le avrebbe recato un danno che dev'esserle risarcito in forza dell'art. 215, n. 2, del trattato CEE. In data 29 gennaio 1973 la ricorrente si rivolgeva per iscritto al Consiglio invitandolo, in conformità all'art. 175, n. 2. del trattato, ad emanare un regolamento che concedesse una sovvenzione supplementare di 0,60 unità di conto il quintale di semi di colza e di ravizzone lavorato in oleifici che si trovassero in una situazione identica a quella della ricorrente medesima. Contemporaneamente essa si rivolgeva alla Commissione, invitandola a prendere l'iniziativa di sottoporre al Consiglio una proposta di regolamento in tal senso: In data 8 marzo 1973 la Commissione rispondeva che il problema sarebbe stato oggetto di studio approfondito da parte dei suoi uffici. Con lettera 23 marzo 1973 il Consiglio comunicava alla ricorrente di ritenere i regolamenti sopraccitati conformi al trattato CEE. In seguito a ciò la ricorrente, in data 16 maggio 1973, presentava alla Corte un ricorso per carenza diretto ad obbligare il Consiglio ad emanare un regolamento non discriminatorio che si applicasse per il futuro anche agli oleifici aventi sede, come la ricorrente, nel Land della Renania del Nord-Westfalia. Il suddetto ricorso è stato dichiarato irricevibile con sentenza 15 gennaio 1974. L'oggetto del presente ricorso per danni, proposto il 24 luglio 1973, è differente: esso tende infatti ad ottenere il risarcimento dei danni che l'applicazione dei regolamenti discriminatori avrebbe causato finora alla ricorrente. Quest'ultima in effetti sarebbe stata privata di una sovvenzione concessa unicamente agli oleifici italiani, mentre, a suo parere, tutti gli oleifici situati in paesi della Comunità avrebbero dovuto fruire d'una sovvenzione attribuita in base al criterio della distanza dalle zone di produzione.

La fase scritta del procedimento si è svolta ritualmente.

La ricorrente conclude che la Corte voglia: a) condannare i convenuti a versarle 735924 DM a titolo di risarcimento; b) condannare i convenuti alle spese del giudizio.

Il Consiglio delle Comunità europee conclude che la Corte voglia: a) dichiarare irricevibile o respingere il ricorso; b) condannare la ricorrente alle spese del giudizio.

La Commissione delle Comunità europee conclude che la Corte voglia: a) respingere il ricorso; b) condannare la ricorrente alle spese del giudizio.

La ricorrente sostiene che, benché il mercato dei grassi sia disciplinato dal regolamento n. 136/66, la sovvenzione aggiuntiva concessa per i semi di produzione comunitaria lavorati in Italia non può essere ricompresa nell'ambito di detta organizzazione.

Il Consiglio replica che, invece, in ragione tanto del fatto che la Comunità dipende in questa materia dal mercato mondiale dei grassi, quanto della notevole entità raggiunta in certe regioni dalla produzione di semi oleosi, l'organizzazione dei mercati nel predetto settore si distingue dalle altre organizzazioni di mercato in quanto essa instaura, non già un sistema di prelievi alla frontiera, bensì un sistema di sovvenzioni impostato su una sovvenzione di base pari alla differenza tra il prezzo indicativo comunitario ed il prezzo mondiale, e su una sovvenzione aggiuntiva per i semi di produzione comunitaria raffinati in Italia.

L'istituzione di questa sovvenzione aggiuntiva si spiega col fatto che per il mercato dei grassi, contrariamente a quanto avvenuto per le altre organizzazioni di mercato, non era stata prevista una fase transitoria e che ben presto erano sorte in Italia difficoltà che avevano fatto temere l'invasione del mercato italiano da parte di olio raffinato in Francia. La ricorrente stessa ha d'altronde riconosciuto la necessità di rimediare alle difficoltà incontrate dagli oleifici italiani.

Benché il comitato consultativo per i grassi presso la Commissione avesse sostenuto che le agevolazioni in esame non potevano continuare ad essere riservate unicamente agli oleifici italiani, ma dovevano essere concesse a tutti gli oleifici comunitari, le discussioni in seno a quest'organo hanno mostrato che una riforma del sistema era difficile, che gli oleifici non italiani non avevano subito alcun effettivo danno, e che l'ammontare della sovvenzione aggiuntiva non era eccessivo dal momento ch'esso non permetteva agli oleifici italiani se non di esportare piccole quantità d'olio.

Il ricorso verte dunque in realtà sul carattere formale e «apparentemente discriminatorio» della sovvenzione aggiuntiva, cioè sul fatto ch'essa si fonderebbe su un criterio di nazionalità, anche a prescindere dall'accertamento di eventuali conseguenze negative per gli oleifici non italiani.

La ricorrente replica che, considerando come elemento costitutivo dell'organizzazione dei mercati nel settore dei grassi la sovvenzione aggiuntiva concessa agli oleifici italiani, il Consiglio si è posto in contrasto con il regolamento di base n. 136/66 che attribuisce delle sovvenzioni in base al criterio della nazionalità soltanto a titolo eccezionale, e per gli oli ricavati dai vinaccioli d'uva o dai semi di lino. La sovvenzione contestata è stata attribuita dalle istituzioni comunitarie in seguito alla decisione da parte del governo italiano di sospendere le importazioni d'olio di colza e di ravizzone, decisione adottata in violazione del trattato CEE. Inoltre, nessuna sovvenzione di base viene ormai più attribuita per la colza, mentre la sovvenzione supplementare concessa agli oleifici italiani è tuttora in vigore.

L'assenza di una base transitoria non può di per sé giustificare una disciplina discriminatoria mantenuta in vigore per otto stagioni consecutive. Le difficoltà incontrate dagli oleifici italiani non erano ritenute sufficientemente gravi dalla Commissione, allorché essa, con decisione 11 ottobre 1967, respingeva la domanda per l'adozione di misure di salvaguardia presentata dall'Italia ai sensi dell'art. 226 del trattato CEE. Nel controricorso poi il Consiglio non ha affatto parlato di effettive difficoltà, ma semplicemente richiamato il «pericolo» ch'esse si presentassero.

La ricorrente non ha mai ammesso la necessità di provvedimenti speciali in favore degli oleifici italiani. Poiché le difficoltà incontrate da questi ultimi dipendevano dalla loro distanza dalle zone di produzione, sarebbero state lecite esclusivamente misure di carattere generale a vantaggio di tutti gli oleifici distanti dalle zone di produzione.

Infine, la lettura dei verbali delle sedute del comitato consultivo per i grassi presso la Commissione mostra che delle riserve nei confronti dei provvedimenti discriminatori adottati in favore dell'Italia erano state espresse più o meno da tutti. La Commissione stessa ha più volte manifestato il desiderio di veder soppressa la sovvenzione aggiuntiva il cui carattere discriminatorio non le era affatto sfuggito.

La ricorrente sostiene che la circostanza che il danno le sia stato causato da regolamenti del Consiglio non rappresenta un ostacolo alla ricevibilità del ricorso. L'art. 215, n. 2, in forza del quale la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni, non stabilisce alcuna distinzione fra i diversi tipi di atti comunitari. I diritti degli Stati membri poi ammettono senz'altro, nel caso di atti normativi, un ricorso fondato sulla responsabilità dell'amministrazione.

In secondo luogo, alla ricevibilità del ricorso per risarcimento non osta neppure la circostanza che la sovvenzione contestata non sia ancora stata dichiarata illegittima. D'altro lato, il ricorso per carenza presentato in precedenza era diretto ad ottenere non già l'annullamento dei regolamenti istitutivi della sovvenzione aggiuntiva, bensì l'applicazione a determinati oleifici di una disciplina analoga, non discriminatoria.

Infine, il ricorso per risarcimento non è in ogni caso un ricorso per annullamento dissimulato. Esso non può di per sé stesso, avere efficacia per il futuro. Tanto meno possono essergli validamente opposti degli effetti indiretti, senza che ciò si traduca nella soppressione della tutela giuridica garantita dall'art. 215, n. 2, del trattato.

Il Consiglio oppone che si deve concludere per l'irricevibilità, trattandosi di un ricorso per risarcimento volto in realtà a far modificare o completare un regolamento comunitario che la ricorrente non può impugnare in forza dell'art. 173, né in forza dell'art. 175 del trattato. Certo la Corte non ha adottato questa tesi né nella causa 5-71 «Zuckerfabrik Schoppenstedt», né nella causa 4-69 «Lüttikke», né nelle cause 9 e 11-71 «Compagnie d'approvisionnement de transport et de crédit» e «Grands moulins de Paris», nelle quali i respettivi ricorrenti impugnavano atti normativi ch'essi reputavano errati. Ma, nel presente caso, si tratta invece di un atto normativo la cui fondatezza e la cui conformità al trattato e al regolamento di base n. 136/66 vengono espressamente riconosciute dalla stessa ricorrente.

D'altra parte, la Comunità non può essere considerata responsabile di atti giuridici generali ed astratti, cioè di atti legislativi quali sono i regolamenti, quando essi non toccano direttamente ed individualmente i ricorrenti. Il ricorso di risarcimento relativo alle conseguenze finanziarie di tali atti normativi non può essere ritenuto ricevibile, in quanto mancano le condizioni per l'esercizio di qualsiasi azione di responsabilità, e cioè gli arti impugnati non toccano direttamente la ricorrente, né possono causarle un danno specifico.

La ricorrente replica che mai essa ha espressamente ammesso la conformità dei regolamenti impugnati all'organizzazione dei mercati nel settore dei grassi. Essa ha semplicemente riconosciuto che la distanza degli oleifici dalle zone di produzione costituiva un criterio importante per la concessione di una sovvenzione supplementare.

La violazione grave di una norma superiore di diritto non è una condizione di ricevibilità, bensì un criterio per valutare il merito del ricorso, come risulta dalla collocazione del principio stesso nella motivazione della citata sentenza 5-71.

D'altra parte l'avvocato generale Roemer nelle conclusioni relative alle cause riunite 63 — 69-72, «Werhahn», ha posto in evidenza che la violazione del divieto di discriminazioni era un sufficiente presupposto di ricevibilità del ricorso. Tale mezzo è per l'appunto quello su cui si fonda la ricorrente nel presente procedimento.

La ricorrente sostiene che il regolamento con cui è stata attribuita ai soli oleifici italiani una sovvenzione aggiuntiva viola l'art. 7 del trattato CEE che proibisce le discriminazioni fondate sulla nazionalità. Secondo il Consiglio la ricorrente ha frainteso il significato del divieto di qualsiasi discriminazione previsto dall'art. 7; in realtà tale divieto non trova effettiva applicazione che a partire dal momento in cui una differenza di trattamento si traduce in una discriminazione di natura sostanziale.

D'altronde la ricorrente non è stata in grado di fornire la minima prova che il Consiglio si sia reso colpevole di una violazione «grave» di una norma superiore di diritto posta a tutela dei singoli. A sostegno della sua tesi la ricorrente dichiara che, poiché il motivo della concessione di una sovvenzione aggiuntiva consiste nella distanza degli oleifici dalle zone di produzione, essa dovrebbe beneficiare del medesimo trattamento riservato agli oleifici italiani, tenuto conto del fatto che la ricorrente è altrettanto lontana quanto questi ultimi dalle zone di produzione. Tuttavia, il solo richiamo al criterio della distanza dalle zone di produzione non permette affatto — secondo il Consiglio — di stabilire che la ricorrente si trova nella medesima situazione degli oleifici italiani.

Le difficoltà incontrate dagli oleifici italiani nel rifornirsi di colza e di ravizzone a prezzi competitivi sono sorte e sono state rese note soltanto dopo l'entrata in vigore dell'organizzazione dei mercati dei grassi, e la Comunità si è vista costretta ad adottare immediati provvedimenti correttivi. Il rifiuto della Commissione di emanare una decisione in forza dell'art. 226 del trattato CEE non dimostra in alcun modo l'inesistenza di effettive difficoltà; la domanda infatti venne respinta in quanto era già stato deciso un aiuto supplementare agli oleifici italiani.

Ammesso che il regolamento n. 876/67 abbia avuto conseguenze negative per la ricorrente, non si tratta tuttavia dell'illecito «deliberato» o della «discriminazione grave» ricordati dall'avvocato generale Roemer nelle conclusioni relative alle cause riunite 63 — 69-72. Tuttalpiù la ricorrente dovrebbe rinunciare a dei vantaggi cui essa ritiene di aver diritto. Una simile rinunzia poteva senz'altro venirle richiesta ai fini della realizzazione degli obiettivi comunitari. Inoltre nessuno ha mai affermato che gli oleifici tedeschi abbiano incontrato delle difficoltà simili a quelle in cui versavano senz'ombra di dubbio gli oleifici italiani.

Secondo la Commissione un diritto al risarcimento ai sensi dell'art. 215, n. 2, esisterebbe soltanto nel caso in cui le istituzioni comunitarie, nell'ambito della loro responsabilità extracontrattuale e della loro attività normativa, avessero violato un obbligo loro imposto nei confronti della ricorrente. Sarebbe inoltre necessario che la violazione fosse sufficientemente grave e ch'essa fosse stata causa diretta di un notevole danno finanziario, corrispondente esattamente alla somma reclamata.

In conformità al combinato disposto dell'art. 1 e dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 876/67, la sovvenzione aggiuntiva viene versata, prescindendo da qualsiasi criterio di nazionalità, a chiunque lavori semi di produzione comunitaria in un oleificio situato in Italia. La suddetta sovvenzione potrebbe pertanto venir attribuita anche a ditte tedesche che facessero raffinare dei semi in Italia.

Il divieto di discriminazioni specificamente enunciato dall'art. 40, n. 3, del trattato CEE costituisce — secondo la Commissione — una limitazione da applicarsi solamente al termine del periodo transitorio previsto dall'art. 8, cioè al 31 dicembre 1969. La sovvenzione aggiuntiva ha in realtà carattere provvisorio. Contrariamente ai provvedimenti adottati in altri settori agricoli, il regolamento di base n. 136/66 si è proposto di creare immediatamente un'organizzazione comune in materia di prezzi senza passare attraverso una fase transitoria. L'applicazione immediata di una disciplina così rigida ha avuto conseguenze esiziali per la competitività degli oleifici italiani, i quali sono stati aiutati in seguito grazie alla concessione di una sovvenzione aggiuntiva. D'altra parte non si può affermare che l'art. 40, n. 3, intenda escludere nel modo più assoluto ed incondizionato provvedimenti di carattere transitorio.

Ammesso che il sistema di sovvenzioni attualmente in vigore sia discriminatorio, ciononostante la ricorrente non può far valere un proprio diritto all'indenizzo in forza dell'art. 40, n. 3, se non a partire dal 1o gennaio 1970.

Esclusivamente una violazione grave può dar luogo ad una azione di risarcimento ai sensi dell'art. 215, n. 2, del trattato CEE. In realtà, l'attività normativa degli organi legislativi nel settore della disciplina dei mercati implica ch'essi possano disporre di un ampio potere discrezionale, e che possano e debbano stabilire delle priorità e far passare determinati interessi davanti a determinati altri.

Nella citata sentenza 5-71 la Corte ha ristretto il concetto di violazione del divieto di discriminazione alla violazione di una norma superiore di diritto posta a dei singoli, cioè ha richiesto che il comportamento dell'amministrazione non ecceda i limiti oltre i quali esso diverrebbe arbitrario. La discriminazione dev'essere priva di ogni giustificazione oggettiva, ed irrazionale dal punto di vista degli scopi che si intendono perseguire. Trattandosi, pertanto, di accertare se la ricorrente abbia subito nel periodo che va dal 1970 al 1972 un trattamento discriminatorio, sarebbe desiderabile ch'essa corroborasse le sue affermazioni con argomenti e con prove.

Ci sarebbe discriminazione ai sensi dell' art. 40, n. 3, se il legislatore comunitario, da un punto di vista sostanziale e non già puramente formale, avesse stabilito una disciplina differente per situazioni in realtà identiche, od avesse applicato le stesse norme a situazioni in realtà differenti. In tal caso soltanto, la ricorrente si troverebbe svantaggiata nei confronti di terzi senza che la disparità di trattamento sia giustificata dall'esistenza di differenze obiettive di un certo rilievo.

La ricorrente replica che l'obiezione della Commissione secondo cui la sovvenzione aggiuntiva viene versata senza alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità a chiunque lavori dei semi in un, oleificio situato in Italia è puramente formale e non pertinente, dal momento che la predetta sovvenzione giova «essenzialmente» agli oleifici italiani.

Inoltre, e stato il Consiglio stesso che ha volontariamente rinunciato ad instaurare un regime transitorio analogo a quello delle altre organizzazioni di mercato. Ciò premesso, esso non è più competente a creare di propria iniziativa un regime transitorio a profitto di uno Stato membro, cedendo alle pressioni di quest'ultimo. In ogni caso l'art. 8, n. 1, del trattato CEE ha previsto per i regimi transitori una durata massima di 12 anni; perciò il ricorso per risarcimento sarebbe in ogni caso giustificato per la parte che si riferisce al periodo successivo al 1o gennaio 1970.

Nella controreplica, il Consiglio rileva che il regolamento n. 876/67 fa parte dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, come è provato dal fatto ch'esso è stato emanato in forza dell'art. 36 del regolamento n. 136/66. Secondo la ricorrente risulterebbe dal preambolo del regolamento n. 136/66 che sovvenzioni aggiuntive attribuite a livello nazionale o in base ad un criterio di nazionalità non sono compatibili col trattato e con l'organizzazione del mercato. Si deve, invece, osservare che il regolamento n. 876/67 non contempla sov venzioni nazionali, bensì una sovvenzione comunitaria la cui valutazione dev'essere effettuata secondo gli stessi principi applicati alla sovvenzione di base di cui al regolamento n. 136/66.

Il divieto enunciato nell'art. 7 del trattato CEE si applica come viene espressamente precisato da questa norma, «senza pregiudizio delle disposizioni particolari da esso previste». Di conseguenza situazioni particolari che si presentino nel corso della realizzazione del mercato comune possono senz'altro giustificare una discriminazione marginale e transitoria fondata sulla nazionalità.

La Commissione, nella controreplica, afferma che la sovvenzione aggiuntiva ha lo scopo di compensare gli svantaggi economici che hanno subito, o avrebbero potuto subire, gli stablimenti di lavorazione della colza situati in Italia a partire dal momento in cui i mercati nazionali sono stati assorbiti nell'organizzazione comune dei mercati prevista dal regolamento n. 136/66.

Nel settore della politica agricola comune il divieto di discriminazioni è stato espressamente enunciato nell'art. 40, n. 3, del trattato CEE. Il suddetto articolo è l'unica norma di tutela ed il solo strumento mediante il quale è possibile giudicare la legittimità degli atti comunitari.

Il divieto di discriminazioni di cui al predetto articolo non è che uno dei principi della politica agricola comune e si trova in un rapporto di interdipendenza e di interazione con altri imperativi di portata fondamentale, quali la necessità di fondere i vari mercati nazionali in un'organizzazione comune dei mercati e l'esigenza di realizzare tale trasformazione in forme economicamente razionali in modo da evitare danni gravi e duraturi agli ambienti economici interessati.

Il divieto di discriminazioni non ha pertanto valore assoluto.

La ricorrente sostiene che, tenuto conto della sua distanza dalle zone di produzione, essa si trova sostanzialmente nelle medesime condizioni di un oleificio italiano situato ad una distanza di 350 km dalle principali zone di coltivazione della colza nella Francia meridionale. Ora, il criterio sostanziale su cui si fondano i regolamenti controversi per riservare un trattamento differenziato agli oleifici italiani è proprio quello della distanza tra i suddetti oleifici e le zone di produzione della colza.

Il Consìglio osserva che la ricorrente dovrebbe precisare perché essa abbia lavorato, da un lato, semi oleosi provenienti da paesi terzi, dall'altro, semi oleosi di produzione comunitaria, ed esporre a quali condizioni essa abbia effettuato i propri acquisti di semi oleosi di produzione comunitaria, in quali regioni della Comunità essa abbia provveduto ai propri acquisti e quali siano state le sue spese di trasporto. I dati teorici forniti dalla ricorrente non permettono di accertare se ed in quale misura essa si sia trovata nella stessa situazione degli oleifici italiani.

È manifestamente inesatta l'affermazione della ricorrente secondo cui, per semi di colza di origine tedesca lavorati in un oleificio di Ravenna, la sovvenzione aggiuntiva avrebbe permesso a quest'ultimo di vendere in Germania panelli ad un prezzo inferiore di circa 6,73 DM il quintale rispetto al prezzo praticato dalla ricorrente. Se invece di vendere il proprio olio sul mercato tedesco, la ricorrente lo avesse venduto in Italia, ove il prezzo di mercato è molto più elevato (110,55 DM contro 99 DM il quintale), essa avrebbe realizzato un guadagno sostanziale anche dopo aver detratto le spese di trasporto dalla località di produzione fino in Italia (circa 5,30 DM il quintale); ciò si spiega col fatto che il trasporto di 400 kg di olio è molto meno costoso che non quello della tonnellata di semi da cui si ricava tale quantità d'olio. Con il guadagno così ottenuto, la ricorrente avrebbe potuto, anche vendendo a minor prezzo i suoi panelli sul mercato tedesco, realizzare un utile maggiore di quello della sua concorrente italiana.

La ricorrente oppone che non solo dal punto di vista della distanza dalle zone di produzione, ma altresì da quello delle spese di trasporto, essa si trova nelle medesime condizioni di un oleificio del Veneto. I semi di colza provenienti dallo Schleswig-Holstein e dalla Bassa Sassonia vengono trasportati in parte per ferrovia o a mezzo camion, ma in parte anche per nave fino alla foce del Reno, donde, per mezzo di chiatte, risalgono il Reno.

Circa le concrete possibilità di trasporto della colza da parte degli oleifici veneti, tocca alla Commissione ed al Consiglio (i quali affermano che, benché le distanze siano identiche, le spese di trasporto sono differenti) provare la fondatezza della loro affermazione. In realtà gli oleifici italiani hanno usufruito di possibilità di trasporto a condizioni meno onerose.

È vero che l'Italia è uno dei maggiori consumatori d'olio di colza nell'ambito della Comunità; tuttavia il consumo d'olio di ravizzone, in altre parole dell' olio ricavato dai semi di colza, è molto forte anche nella Repubblica federale di Germania. Il mercato italiano ha costituito fino al 1967 dominio pressoché esclusivo dell'industria olearia italiana. Questa circostanza non può certamente essere invocata per sostenere l'opportunità di una differenza di trattamento all'interno del mercato comune. Se a livello nazionale esistevano dei «monopoli», essi devono ora accettare la libera concorrenza. L'industria olearia italiana si rifornisce di semi oleosi in paesi terzi e nelle zone di produzione francesi. La ricorrente si trova in una situazione identica. Solo nella misura del 12 % circa essa può soddisfare il suo fabbisogno di colza nella Renania del Nord-Westfalia, ed è quindi essa pure costretta ad importare sia da zone comunitarie di produzione piuttosto distanti, quali lo Schleswig-Holstein o la Francia Settentrionale, sia da paesi terzi.

Attualmente, grazie alla sovvenzione aggiuntiva di 9 u.c. la tonnellata, gli oleifici italiani sono in grado di pagare nell'ambito della Comunità prezzi sensibilimente più elevati che non gli oleifici tedeschi.

Ciò è dimostrato dal fatto che prima dell'istituzione della sovvenzione controversa le esportazioni di colza dallo Schleswig-Holstein in Italia erano praticamente inesistenti, mentre oggi hanno raggiunto livelli di tutto rispetto. Tale inversione di tendenza delle correnti di scambio è stata provocata dall'alterazione delle condizioni di concorrenza dovuta alla sovvenzione aggiuntiva.

Circa la questione del se, a causa della sovvenzione, essa si sia trovata in difficoltà in quanto ai rifornimenti di colza, la ricorrente fa rilevare che la sua percentuale nella produzione totale comunitaria è diminuita dal 4 % circa nel 1969 a meno dell'1 % nel 1972. Nello stesso periodo la percentuale degli oleifici italiani è aumentata a dismisura. La preferenza comunitaria istituita per fissare il prezzo d'intervento ad un livello meno elevato del prezzo indicativo non giova alla ricorrente, in quanto la colza d'origine comunitaria che, secondo le naturali correnti di scambio, potrebbe e dovrebbe servire al rifornimento del suo oleificio, viene invece indirizzata verso l'Italia per effetto della sovvenzione aggiuntiva.

Non spetta alla ricorrente rispondere alle domande poste dal Consiglio. Per quanto riguarda l'handicap in materia di concorrenza, valutato a 0,60 u.c. il quintale, è irrilevante conoscere le condizioni d'approvvigionamento della ricorrente, le zone in cui essa ha provveduto ai suoi acquisti ed i prezzi della merce. Sarebbe invece determinante conoscere le condizioni astratte, per dimostrare l'impossibilità della ricorrente di rifornirsi di semi oleosi prodotti in zone ad essa vicine. Si dovrebbe inoltre tener conto della situazione generale del mercato.

Per quanto concerne l'acquisto di colza nello Schleswig-Holstein, la sovvenzione aggiuntiva di 31,10 DM supera largamente la differenza di nolo fra un trasporto Germania settentrionale — Krefeld, da una parte, ed un trasporto Germania settentrionale — Ravenna, dall'altra (differenza stimata in 13 DM), il che basta a provare l'effettiva esistenza di una grave discriminazione.

L'obiezione del Consiglio secondo cui, considerati i prezzi di mercati, la ricorrente avrebbe potuto vendere il proprio olio a Milano a 110,55 DM il quintale, anziché venderlo in Germania a 99 DM il quintale, è fondata su una stima delle spese di trasporto da Krefeld in Italia di 5,30 DM il quintale. A parere della ricorrente, la predetta stima è inesatta. In realtà le spese di trasporto ammontano a 9,80 DM il quintale e le spese accessorie superano largamente il rimanente margine utile di 1,75 DM.

Il Consiglio controbatte che la ricorrente non può argomentare in base ai prezzi di vendita praticati nella regione di Châteauroux, che si trova effettivamente alla stessa distanza tanto da Ravenna, quanto da Uerdingen, ma che non è la regione più vicina nella quale la ricorrente medesima e le industrie olearie italiane si riforniscono normalmente.

D'altra parte, sebbene nel periodo 1969-1972 la ricorrente abbia acquistato sempre minori quantità di semi oleosi di produzione comunitaria, la quantità di colza da essa lavorata è aumentata in termini assoluti quasi del 50 % : annata 1969 31000 tonnellate; annata 1972 45800 tonnellate.

La ricorrente non ha perciò incontrato alcuna difficoltà d'approvvigionamento e non ha subito alcuna perdita finanziaria. In realtà, essa chiede non già la riparazione di un danno, bensì il versamento da parte della Comunità di una specifica sovvenzione cui essa ritiene di aver diritto e che aumenterebbe a posteriori il suo utile di gestione.

Nella controreplica, la Commissione rileva che le memorie della ricorrente, basate esclusivamente sulla nozione di distanza e sul confronto delle spese di trasporto, non dipingono la sua situazione reale in materia di concorre nza.

In effetti sono proprio due elementi negativi in materia di concorrenza che avrebbero indotto la Comunità a concedere all'Italia la sovvenzione aggiuntiva di cui è causa:

un primo svantaggio, fondamentale, in materia di prezzi al momento dell' acquisto dei semi di produzione comunitaria (problema dell'approvvigionamento); un secondo svantaggio che si verifica al momento dello smercio dell'olio ricavato dai semi di produzione comunitaria a causa della ripercussione del maggior prezzo d'acquisto delle materie prime sul prezzo di vendita dei prodotti (problema della concorrenza).

Tenuto conto della garanzia d'acquisto collegata ai prezzi d'intervento praticati per i semi di colza, questi prezzi hanno effetti analoghi a quelli di un sistema di prezzi minimi. D'altra parte essi sono «regionalizzati»; il loro livello varia infatti in funzione delle zone di produzione e delle zone di consumo. Fissando per le zone di produzione prezzi meno elevati di quelli stabiliti per le zone di consumo e per le zone con minore produzione, si sperava di favorire queste ultime. In pratica però il sistema scelto per i prezzi d'intervento si sarebbe risolto sostanzialmente in prezzi d'acquisto franco stabilimento più elevati per gli oleifici italiani che per gli oleifici concorrenti più vicini alle zone di produzione. Non solo la sovvenzione concessa per la lavorazione dei semi non compensa il predetto svantaggio, ma addirittura lo aggrava contribuendo a rafforzare la posizione concorrenziale degli oleifici situati in prossimità delle zone di produzione.

Per accertare se la ricorrente dovesse essa pure beneficiare della sovvenzione aggiuntiva, occorre stabilire anzitutto a quali condizioni essa avrebbe potuto acquistare la colza di produzione comunitaria ch'essa lavora.

La Commissione rileva che la ricorrente ha rifiutato di esporre la propria situazione. Fondandosi sui dati disponibili per la stagione 1973/74, la Commissione confronta allora i prezzi d'acquisto franco stabilimento praticati per la colza di produzione comunitaria (situazione dell' approvvigionamento).

Per ciò che riguarda la ricorrente: il prezzo d'intervento valido per la ricorrente, cioè il prezzo di Dusseldorf, deriva dal prezzo vigente per la zona di produzione di Digione. Per un quintale di colza, i suddetti prezzi ammontano a 19,1 u.c. a Digione e a 19,79 u.c. a Dusseldorf (regolamento CEE n. 1704/74, GU 29 giugno 1973, n. L 175, pag. 1). La ricorrente è pertanto in grado di acquistare la colza di cui essa ha bisogno nella regione Digione — Strasburgo a prezzi identici a quelli praticati nella zona di Dusseldorf. Essa si trova pertanto nelle stesse condizioni di un oleificio situato nella regione Digione — Strasburgo, cioè in prossimità delle zone di produzione. D'altra parte, poiché i prezzi effettivamente pagati sul mercato della colza superavano i prezzi d'intervento di circa 0,60 u.c. il quintale (calcolo della Commissione), ne risulta per la ricorrente un prezzo d'acquisto di 19,79 +0,60 = 20,39 u.c. il quintale di colza di produzione comunitaria. Il prezzo sopra indicato è inferiore di 0,67 u.c. il quintale al prezzo indicativo, calcolato in conformità al regolamento n. 1360/73 (GU n. L 141). Per quanto concerne un qualunque oleificio situato nel Veneto: la zona di produzione più vicina è la valle del Rodano. Le spese di trasporto minime ammontano per il percorso Lione — Venezia a 1,47 u.c. il quintale. Anche basandosi su di un prezzo di mercato maggiorato di circa 0,60 u.c. il quintale, si otterrebbe il seguente prezzo d'acquisto: 19,33 + 0,60 + 1,47 = 21,40 u.c. il quintale.

Da quanto sopra esposto risulta un vantaggio di 1,01 u.c. il quintale a favore della ricorrente. Inoltre, poiché il prezzo di 21,40 u.c. il quintale è superiore al prezzo indicativo, il prezzo della colza sul mercato mondiale è più conveniente per un oleificio veneto che non il prezzo della colza prodotta nella Comunità. Di conseguenza, invece di fruire come la ricorrente, grazie all'acquisto dei semi di origine comunitaria, di un prezzo preferenziale rispetto al prezzo di trasformazione della colza acquistata sul mercato mondiale, l'oleificio veneto si vede costretto ad effettuare acquisti sul mercato mondiale.

La situazione iniziale creata dall'organizzazione comune dei mercati si è perciò dimostrata, per quanto riguarda l'acquisto di colza d'origine comunitaria, alquanto squilibrata e più favorevole alla ricorrente che non ad un oleificio veneto.

La Commissione esamina successivamente la situazione esistente sul piano della concorrenza, per quanto riguarda lo smercio dell'olio ricavato da semi d'origine comunitaria. Secondo i suoi calcoli l'olio ricavato da semi d'origine comunitaria verrebbe offerto dagli oleifici situati in prossimità delle zone di produzione ai seguenti prezzi: prezzo richiesto sul mercato di Venezia per 41 kg d'olio ricavato da un quintale di semi di colza raffinato in stabilimenti di: Amburgo: 9,41 u.c. il quintale; Bordeaux: 9,27 u.c. il quintale; Dunkerque: 9,44 u.c. il quintale; Venezia: 9,90 u.c. il quintale.

Le offerte di cui sopra mostrano che un oleificio situato presso Venezia è nettamente sfavorito per quanto riguarda i prezzi nei confronti di venditori d'uguale capacità produttiva, ma con stabilimenti situati in prossimità delle zone di produzione. La ricorrente non si trova, invece, in una posizione del genere. In effetti, un calcolo analogo fornisce per la zona di Dusseldorf un prezzo di vendita pari a 8,89 u.c. ogni 41 kg d'olio ricavato da un quintale di semi di colza.

La situazione della ricorrente non è pertanto sostanzialmente identica a quella di un oleificio veneto e la richiesta intesa ad ottenere parità di trattamento è infondata.

Per quanto riguarda la situazione in materia di trasporti, la ricorrente può rifornirsi senza difficoltà per via fluviale nella regione di Digione — Strasburgo — Châlons-sur-Marne, come pure nello Schleswig-Holstein. L'unica possibilità di cui dispone invece un oleificio veneto è quella di rifornirsi nella valle del Rodano (il che richiede un trasporto per ferrovia di circa 1000 km) oppure nelle regioni di Bordeaux, della Francia settentrionale e dello Schleswig-Holstein (in questa seconda ipotesi il trasporto avviene per nave ed il suo costo oscilla tra 1,30 ed 1,60 u.c. il quintale di colza).

Del resto, i prezzi di trasporto sono significativi per quanto riguarda la competitività di ogni singolo oleificio soltanto se posti in relazione coi possibili prezzi d'acquisto della colza di produzione comunitaria, di modo che anche a parità di spese di trasporto non si può concludere per il momento che sia stata commessa una discriminazione a danno della ricorrente.

Quest'ultima sostiene che, a causa dei prezzi, essa non ha potuto rifornirsi di quantità sufficienti di colza prodotta nella Comunità. Anche in questo caso, tuttavia, la convenuta non può essere ritenuta responsabile se non nell'eventualità che i prezzi d'intervento da essa fissati abbiano influito sui prezzi e sulle condizioni di concorrenza esistenti sul mercato della colza. È stato provato dalla Commissione che, in linea di principio, gli oleifici veneti erano svantaggiati sul piano della concorrenza. Diverso è il discorso per la ricorrente, che sotto questo aspetto si trova in una situazione ben più favorevole.

D'altro lato, poiché nell'organizzazione comune del mercato dei semi oleosi l'andamento dei prezzi effettivi di mercato e delle quantità poste in vendita dipendono pur sempre dal libero gioco della domanda e dell'offerta, potrebbe evidentemente essere accaduto che in un dato momento la ricorrente non abbia trovato nel luogo e al prezzo da essa desiderati la quantità di colza che le era necessaria. Occorre però osservare che qualsiasi oleificio italiano avrebbe potuto trovarsi nella medesima situazione, posto che la concessione di una sovvenzione aggiuntiva non fornisce una garanzia assoluta d'approvvigionamento.

La circostanza che la ricorrente abbia lavorato prevalentemente colza importata da paesi terzi non prova che i prezzi comunitari le abbiano reso impossibile l'acquisto di colza di produzione comunitaria; essa potrebbe infatti aver rinunciato all'acquisto di colza d'origine comunitaria per una quantità di ragioni, che può aver ritenuto opportuno non divulgare.

La ricorrente sostiene che il danno le è derivato dal fatto che essa non ha ottenuto una sovvenzione corrispondente alla distanza del suo oleificio dalle zone di produzione. Il danno dev'essere valutato in base alla quantità di colza di produzione comunitaria da essa utilizzata durante gli anni 1969: 21700 tonnellate; 1970: 12 tonnellate; 1971: 3900 tonnellate; 1972: 7900 tonnellate, cioè 33512 tonnellate, nei quattro anni, cifra che va moltiplicata per la sovvenzione, in ragione di 0,60 u.c. il quintale.

Il Consiglio fa osservare che, per le 33512 tonnellate di semi di colza di provenienza comunitaria da essa utilizzati negli anni tra il 1969 ed il 1972, la ricorrente calcola una sovvenzione di 0,60 u.c. il quintale, giungendo in altre parole a determinare un danno di 201072 u.c. pari a 735924 DM, mentre nella sua lettera 29 gennaio 1973 essa aveva asserito di aver subito un danno ammontante a 20072 u.c., vale a dire 10 volte inferiore.

Inoltre la ricorrente non ha provato di aver effettivamente lavorato 33512 tonnellate di semi d'origine comunitaria. Per giungere alla cifra di 0,60 u.c. il quintale, essa ha ritenuto che la distanza del suo oleificio da una certa zona, confrontata con la distanza di un oleificio italiano dalla stessa zona, costituisse una giustificazione sufficiente. Tuttavia, in mancanza di qualsiasi altro criterio di riferimento, è impossibile accettare l'assunto che il danno di cui si chiede la riparazione sia stato effettivamente subito.

La Commissione da parte sua, osserva che per tutto il tempo in cui, nonostante la sovvenzione aggiuntiva concessa alle imprese italiane, la ricorrente è rimasta in grado di smerciare sui mercati comunitari o sul mercato mondiale i prodotti da essa ricavati trasformando semi di origine comunitaria in condizioni normali e traendone vantaggio, cioè per tutto il periodo in cui l'evoluzione del predetto settore industriale non ha portato perdite né in ordine al volume degli affari, né in ordine agli utili, occorre ammettere che la ricorrente non ha subito, in conseguenza della discriminazione di cui pretende d'essere stata vittima, alcun danno materiale di cui possa chiedere riparazione mediante un ricorso per risarcimento. D'altra parte, la ricorrente potrebbe provare di aver subito effettivamente dei danni soltanto producendo in giudizio in suoi libri contabili, al fine di permettere un valido confronto fra la sua situazione attuale e la sua situazione anteriore. I dati forniti dalia ricorrente nel ricorso sono assolutamente insufficienti, ed in particolare non ha alcuna forza probante il suo tentativo di stimare il valore dei panelli di colza.

La pretesa di ottenere una sovvenzione di 0,60 u.c. il quintale di colza lavorata non è stata motivata. La ricorrente non ha precisato l'ammontare delle spese di trasporto di cui essa ha tenuto conto per giungere a tale cifra, né considerato il fatto che la compensazione concessa agli oleifici italiani corrispondeva unicamente alle spese di trasporto sostenute a partire dalla frontiera italiana.

Occorrerebbe inoltre accertare in quale misura la sovvenzione aggiuntiva concessa alle imprese italiane abbia effettivamente potuto causare l'asserito pregiudizio subito dalla ricorrente, dal momento che gli oleifici italiani lavoravano prevalentemente per il mercato italiano, e stabilire in quale misura le perdite della ricorrente abbiano eventualmente superato la media. Infine sarebbe necessario esaminare in quale misura la ricorrente abbia contribuito essa stessa a provocare determinate perdite, avendo atteso l'inizio della stagione 1973 per attirare l'attenzione della Commissione su di un problema che nei suoi aspetti generali le era noto fin dal 1967.

La ricorrente oppone che vi è stato evidentemente un equivoco circa la sua valutazione del danno, in quanto la causa di questo va in realtà ricercata nella grave discriminazione materiale.

Per giungere alla suddetta valutazione, essa si è basata sul preambolo dei regolamenti istitutivi delle sovvenzioni aggiuntive. L'elemento decisivo in proposito non è il metodo di calcolo, bensì semplicemente il fatto che l'affermazione di aver subito il danno sia fondata.

Le domande poste dal Consiglio e dalla Commissione sono inconferenti, tranne la seguente: «La ricorrente ha tenuto conto del fatto che la compensazione concessa agli oleifici italiani corrispondeva unicamente alle spese di trasporto per ferrovia sostenute a partire dalla frontiera italiana?». A tale domanda si deve rispondere in senso negativo. In effetti, la proposta presentata dalla Commissione al Consiglio in previsione della stagione 1972/73 contemplava una sovvenzione aggiuntiva differenziata su base regionale (0,60 u.c. il quintale di colza per quanto riguarda il Veneto) e la Commissione dovrebbe ritenersi vincolata dal suddetto metodo di calcolo.

Che la compensazione concessa agli oleifici italiani corrisponda unicamente alle spese di trasporto per ferrovia effettivamente sostenute a partire dalla frontiera italiana, rappresenta — seconda la ricorrente — un fatto nuovo. La Commissione è pertanto tenuta a spiegare perché, invece di un importo medio siano state versate sovvenzioni di diversa entità ai vari oleifici della stessa zona. Ciò sarebbe d'altronde in contrasto con l'affermazione secondo cui l'oleificio di Ravenna «fruisce d'un rimborso forfettario più o meno pari alle spese di trasporto via mare dai porti della Francia settentrionale».

Nella sua lettera del 29 gennaio 1973, la ricorrente non ha sostenuto di aver subito un danno di 20072 u.c., bensì un danno di 201072 u.c.

Infine la ricorrente ha fornito la prova di aver lavorato nei suoi stabilimenti 33512 tonnellate di semi d'origine comunitaria.

Il Consiglio replica che un calcolo astratto del danno assertivamente subito dalla ricorrente non è ammissibile.

L'avvocato generale Roemer nelle conclusioni relative alle cause riunite 63 — 69-72 ha ricordato che al diritto internazionale è ignoto il principio del calcolo astratto di un danno. La sovvenzione di 0,60 u.c. il quintale di semi oleosi trasformati risulta da un calcolo fittizio. La determinazione dell'importo della suddetta sovvenzione aggiuntiva dev'essere lasciato al prudente giudizio degli organi comunitari competenti in materia di politica economica. Per quanto riguarda la proposta della Commissione di un regolamento del Consiglio relativo ad una sovvenzione di 0,60 u.c. il quintale di semi oleosi in favore degli oleifici con sede nella regione Trentino-Alto Adige, tale proposta contempla una regionalizzazione della sovvenzione limitata alla sola Italia. Non è assolutamente possibile fondarsi soltanto sulla parità delle distanze in linea d'aria di un oleificio italiano e della ricorrente da una determinata zona francese di produzione per dedurne che, a prescindere dalla distanza come tale, le condizioni di trasporto, elemento d'importanza assai rile vante, sono le stesse tanto per la ricorrente, quanto per l'impresa italiana presa in considerazione.

La Commissione osserva che il punto decisivo per la soluzione della controversia consiste nell'accertare se il danno di cui la ricorrente chiede riparazione debba essere considerato un danno particolarmente grave.

La ricorrente asserisce che il danno da essa subito è stato causato dal fatto che le è stata finora rifiutata una sovvenzione aggiuntiva cui essa avrebbe diritto in forza del principio della parità di trattamento. Tuttavia — osserva la Commissione — non è possibile dedurre automaticamente dall'esistenza di una discriminazione l'esistenza d'un danno. Si potrebbe senz'altro immaginare che un regime di sovvenzioni, anche discriminatorio, non produca tuttavia alcun danno quando le sovvenzioni siano versate ad oleifici che lavorano per un altro mercato e si riforniscono di colza su altri mercati. Negli analoghi ricorsi per risarcimento già discussi davanti alla Corte, le ricorrenti hanno sempre fatto valere danni specifici (come ad esempio cause 63 — 69-72, perdita di parti del mercato).

La ricorrente assume invece un atteggiamento diverso; essa fa valere asseriti danni subiti in seguito all'aumento dei prezzi della colza nella Germania settentrionale oppure in seguito all'insufficiente guadagno ricavato dalla vendita di panelli nella Germania meridionale, ma sottolinea nello stesso tempo ch'essa non si fonda su tali elementi. L'unico oggetto di questa causa è il versamento di una sovvenzione aggiuntiva per la precedente attività della ricorrente. Il presente ricorso mira pertanto a far riconoscere il diritto della ricorrente a fruire della sovvenzione aggiuntiva, non già ad ottenere il risarcimento dei danni ed il pagamento degli interessi. Un calcolo per così dire «astratto» dei danni, non muta la sostanza della controversia. Esso riguarda esclusivamente l'entità del danno, ammesso che un danno sia stato effettivamente subito. Non si ritrovano nel diritto comunitario altre disposizioni applicabili alla controversia in esame. La ricorrente non ha bisogno di intraprendere la via traversa dell'art. 215, n. 2 per far valere il suo presunto diritto ad una sovvenzione. L'art. 215 non riguarda se non i danni che, da un lato, superano il semplice diritto ad una sovvenzione di cui si pretende il versamento e, dall'altra, in casi come quello di specie, possono per di più ritenersi straordinari e particolarmente gravi.

Sotto l'aspetto procedurale si può aggiungere che soltanto gli organi amministrativi degli Stati membri possono decidere nei confronti degli interessati circa l'esistenza e la portata di uno specifico diritto ad una sovvenzione, fondato sull' ordinamento comunitario. La ricorrente avrebbe potuto far valere che l'ammontare della sovvenzione concessale non era abbastanza elevato, e presentare ricorso dinanzi ai giudici nazionali competenti. La Corte di giustizia avrebbe potuto poi esaminare la fondatezza della domanda in forza dell'art. 177 del trattato CEE. Proponendo il presente ricorso per risarcimento, la ricorrente ha saltato questi due gradi di giudizio.

Da ultimo la Commissione nega che una sovvenzione calcolata sulla base di 0,60 u.c. il quintale di colza fosse necessario ed indispensabile per compensare esattamente gli eventuali svantaggi subiti, sul piano della concorrenza, dalla ricorrente. Spetta a quest'ultima, e non già alla convenuta, di provare che gli oleifici veneti hanno costantemente ricevuto una sovvenzione aggiuntiva di tale entità. In realtà la sovvenzione aggiuntiva versata agli oleifici italiani è stata calcolata in modo che venissero rimborsati pressoc-ché integralmente gli effettivi costi di trasporto a partire dalla frontiera italiana, senza che peraltro l'importo globale delle somme versate in Italia superasse l'ammontare delle sovvenzioni autorizzate.

La ricorrente sostiene che sussiste nella fattispecie l'elemento della colpa, condizione posta dai diritti della maggior parte degli Stati membri affinché il singolo possa richiedere un indennizzo a motivo del fatto che l'amministrazione è venuta meno ai suoi doveri. Tale colpa appare evidente in base alla semplice constatazione obiettiva della violazione di certe norme giuridiche; le istituzioni comunitarie interessate avrebbero dovuto rendersi conto della possibilità di una violazione siffatta, ed evitarla, trattandosi, nell'ipotesi considerata, del divieto di discriminazioni e dato che dette istituzioni non potevano ignorare la natura discriminatoria della sovvenzione in esame.

La Commissione risponde che le istituzioni comunitarie avrebbero dovuto essere informate a tempo debito della particolare situazione commerciale della ricorrente e delle sue asserite gravose perdite finanziarie per poter accertare se si fosse agito arbitrariamente o meno nel limitare all'Italia la sovvenzione aggiuntiva.

La ricorrente non ha finora dimostrato né provato di avere nei confronti della Comunità economica europea un diritto fondato su di un illecito di quest'ultima nell'esercizio delle sue attribuzioni.

La ricorrente replica che il Consiglio non si è pronunciato sul problema dell'illecito. D'altra parte ha poca importanza accertare quale fosse precisamente la specifica situazione commerciale della ricorrente; è importante invece accertare se le istituzioni comunitarie si fossero rese conto o avessero potuto rendersi conto del fatto che la sovvenzione aggiuntiva violava il divieto di discriminazioni e causava di conseguenza un danno agli oleifici che si trovavano in una situazione analoga a quella degli oleifici italiani. Una siffatta conclusione si ricava dai verbali delle sedute del comitato consultivo per i grassi e dalle dichiarazioni della Commissione.

In ultimo, visto il risultato che avevano avuto i precedenti passi compiuti dalla ricorrente con la sua lettera al Consiglio in data 29 gennaio 1973, è lecito pensare che, anche se intrapresi durante le precedenti stagioni, tali passi non avrebbero portato ad una cessazione del comportamento illecito. Occorre inoltre considerare che anche le associazioni di categoria erano intervenute ogni anno a questo proposito, e che d'altra parte la ricorrente aveva sempre prestato fede alle dichiarazioni inequivocabili della Commissione, secondo la quale il provvedimento discriminatorio non sarebbe più stato prorogato.

Terminata la fase scritta del procedimento la Corte, con lettera 24 gennaio 1974, ha posto alle parti alcune domande. Le risposte ottenute si possono riassumere come segue:

La Commissione fornisce una serie di dati statistici dai quali risulta che le esportazioni di semi di colza dalla Germania in Italia sono passate da 1000 tonnellate nel 1969 a 34000 tonnellate nel 1972; durante lo stesso periodo, d'altra parte, la produzione tedesca di semi di colza è aumentata da 158000 a 246000 tonnellate. Le esportazioni dalla Francia in Italia ammontavano a 31000 tonnellate nel 1967; esse sono salite a 223000 tonnellate nel 1972. Le esportazioni d'olio di semi di colza in Italia sono fortemente aumentate, durante il periodo sopraindicato, mentre le esportazioni dall'Italia sono sempre rimaste insignificanti.

Una carta disegnata per conto della Commissione mostra le varie zone di produzione e le correnti di scambio nella stagione 1971/72. Dalla suddetta carta risulta con evidenza che l'Italia, la cui produzione di semi è insignificante, effettua le proprie importazioni dagli altri paesi della Comunità più per via marittima che non per via di terra (la proporzione fra i due tipi di trasporto è di 2,5 : 1). La Repubblica federale, la cui produzione tocca quasi le 250000 tonnellate, importa da paesi terzi 119000 tonnellate ed esporta, da parte sua, in Italia 68000 tonnellate. La Francia, che con quasi 600000 tonnellate è il maggior produttore nell'ambito della CEE, possiede due importanti centri di triturazione a Dunkerque e a Dieppe; essa importa da paesi terzi 236000 tonnellate ed esporta in Italia 82000 tonnellate.

La ricorrente fornisce alcune precisazioni circa i propri acquisti, rettificando le cifre precedentemente indicate nel ricorso. Gli acquisti ammontano nel 1969 a 31000 tonnellate di colza, (20000 d'origine comunitaria, provenienti soprattutto dalla Germania (5700) e dalla Francia (13600); nel 1970 a 17000 tonnellate (14000 d'origine comunitaria, acquistate in Germania); nel 1971 a 33000 tonnellate (19000 d'origine comunitaria, di cui 10500 acquistate in Germania, 4000 in Olanda e 4000 in Francia); nel 1972 a 46000 tonnellate (24000 d'origine comunitaria, di cui 20000 acquistate in Germania, 3000 in Olanda e 1000 in Francia).

Essa sostiene di non aver potuto rifornirsi a sufficienza sul mercato francese a causa dei notevoli acquisti di colza francese effettuati da operatori italiani, i quali «nonostante la loro posizione menc vantaggiosa sotto l'asretto di costi di trasporto, offrivano tuttavia prezzi più elevati di quelli che sarebbero apparsi giustificati dalla situazione del mercato e dal calcolo dei loro costi di produzione». La ricorrente ritiene inutilizzabili i calcoli esposti dalla Commissione nella controreplica in quanto i medesimi sarebbero fondati sui prezzi d'intervento della stagione 1973 e, inoltre, i costi presuntivi del trasporto in Italia sarebbero stati fissati ad un livello troppo alto. In base ad un proprio calcolo, la ricorrente conclude che il costo ài produzione di 41 kg d'olio ricavati da un quintale di semi di colza in un oleificio di Dusseldorf risulta di poco inferiore (differenza minima 0,11 u.c.; differenza massima 0,48 u.c.) al costo di produzione d'un oleificio veneto; di conseguenza, il vantaggio concorrenziale di quest'ultimo oscilla fra la metà e i 7/8 della sovvenzione aggiuntiva (0,8 u.c.).

La fase orale del procedimento si è svolta il 6 marzo 1974. La ricorrente era rappresentata dall'avv. Jürgen Gündisch, del foro d'Amburgo, il Consiglio delle Comunità europee dal suo consigliere giuridico prof. Daniel Vignes, in qualità d'agente, assistito dall'avv. Hans-Jürgen Rabe, del foro d'Amburgo, la Commissione delle Comunità europee dal suo consigliere giuridico, sig. Peter Kalbe, in qualità d'agente.

In udienza le parti hanno addotto alcuni nuovi elementi, che si possono riassumere come segue:

Il Consiglio osserva che la proporzione fra la quantità di colza comunitaria e la quantità globale di colza lavorate dalla ricorrente corrisponde alla media degli oleifici europei (circa il 70 %); d'altro canto, al momento dell'apertura delle frontiere nel 1967, si riversò in qualche settimana sul mercato italiano una quantità di colza, proveniente dalla Germania e dalla Francia, pari ad Va della produzione annuale italiana. Viene altresì ricordato che il Consiglio non estenderà le norme in questione alla prossima stagione, ma sta invece per deliberare in merito ad un progetto di regolamento di carattere assolutamente innovativo per quanto riguarda il settore della colza e dell'olio da questa derivato.

La ricorrente precisa che, contrariamente a quanto da essa indicato nel ricorso, la zona di produzione da considerare più vicina agli oleifici veneti non è la valle del Rodano, bensì la Garonna; da questa zona infatti i semi possono venir trasportati in Italia via mare.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'8 maggio 1974.

Con atto depositato il 24 luglio 1973 la ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno che le sarebbe stato causato da un comportamento illecito del Consiglio e della Commissione, e precisamente dal fatto che, nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dei grassi, creata col regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136 (GU n. L 172, del 30 settembre 1966, pag. 3025), è stata istituita, con regolamento del Consiglio 20 novembre 1967, n. 876 (GU n. L 281, del 21 novembre 1967, pag. 7), una sovvenzione aggiuntiva, poi prorogata di anno in anno, riservata ai semi di colza e di ravizzone di produzione comunitaria lavorati in Italia. La ricorrente chiede che le sia versata, a titolo di risarcimento, la somma di 735924 DM, pari a quella ch'essa avrebbe percepito nel periodo 1966-72, qualora la sovvenzione aggiuntiva fosse stata concessa, applicando unicamente il criterio della distanza dalle zone di produzione, a tutti gli oleifici comunitari. L'applicazione dei regolamenti di cui è causa sarebbe in contrasto col divieto di discriminazioni, sancito dall'art. 7, 1o comma, e dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE.

II Consiglio eccepisce l'irricevibilità del ricorso, il quale sarebbe in realtà inteso, non già ad ottenere il risarcimento di un danno, bensì la modifica di un regolamento comunitario, richiesta già respinta dalla Corte nella precedente causa 134-73, definita con sentenza 15 gennaio 1974. L'ammettere la ricevibilità del ricorso sarebbe in contrasto col sistema di contenzioso contemplato dal trattato, in ispecie dall'art. 175, 3o comma, ai sensi del quale i singoli non sono legittimati a proporre ricorso per carenza in caso di mancata adozione di un regolamento.

Sarebbe incompatibile con l'autonomia di questo tipo di ricorso e col sistema generale delle impugnazioni contemplate dal trattato, il considerare come motivo di irricevibilità il fatto che, in certi casi, l'esercizio dell'azione di danni può portare a risultati analoghi a quelli del ricorso per carenza ex art. 175. L'azione di danni si differenzia dal ricorso per carenza in quanto non mira all'adozione di un determinato provvedimento, bensì alla riparazione del danno causato da un'istituzione nell'esercizio delle sue funzioni.

Essa è unicamente intesa a far riconoscere il diritto al risarcimento e, quindi, ad ottenere una pronunzia destinata a produrre effetti soltanto nei confronti dell'interessato. Il ricorso va perciò dichiarato ricevibile.

A sostegno della domanda, la ricorrente assume in primo luogo che la sovvenzione aggiuntiva attribuita agli oleifici italiani costituisce una discriminazione fondata sulla nazionalità, in spregio all'art. 7, 1o comma, del trattato. Richiamandosi all'art. 40, n. 3, 2o comma, che precisa, per quanto riguarda la politica agricola, il principio generale sancito dall'art. 7, essa sostiene che, se agli oleifici italiani fosse stato riservato un trattamento differenziale non già in base alla nazionalità, ma in funzione della notevole distanza dalle zone di produzione, essa pure avrebbe avuto diritto alla sovvenzione corrisposta agli oleifici situati nell'Italia settentrionale. La ricorrente non critica il fatto che il Consiglio e la Commissione abbiano, rispettivamente, istituito e proposto una sovvenzione aggiuntiva per gli oleifici italiani, bensì la circostanza che le relative norme non vengano applicate anche nel suo caso.

In forza dell'art. 215, 2o comma del trattato e dei principi generali cui detta norma fa rinvio, la responsabilità della Comunità presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, relative all'illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, alla realtà del danno ed all'esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento stesso e il danno lamentato. Qualora si tratti di un atto normativo che implica delle scelte di politica economica, la responsabilità della Comunità per il danno che i singoli possono aver subito in conseguenza di tale atto sussiste, dato quanto dispone l'art. 215, 2o comma, del trattato, unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.

Il regolamento del Consiglio CEE 22 settembre 1966, n. 136, entrato in vigore il 1o ottobre 1966, si applica dal 1o luglio 1967 ai semi di colza e di ravizzone, e agli oli da essi ottenuti. Mediante un sistema di prezzi d'intervento di base e di prezzi d'intervento derivati, esso tende a compensare l'incidenza delle spese di trasporto sui prezzi pagati dagli oleifici per la colza proveniente da diverse zone di produzione.

In considerazione degli inconvenienti verificatisi il Italia, al momento della liberalizzazione degli scambi intracomunitari conseguente all'entrata in vigore del regolamento n. 136/66 (fra l'altro, per il fatto che gli oli di colza di produzione francese venivano offerti sul mercato italiano a prezzi notevolmente inferiori a quelli degli oli prodotti i Italia), il governo italiano si rivolgeva alla Commissione per essere autorizzato ad adottare provvedimenti di salvaguardia ai sensi dell'art. 226 del trattato.

Con decisione 11 ottobre 1967, la Commissione respingeva la richiesta italiana. Successivamente, col regolamento n. 876/67, adottato in forza dell'art. 36 del regolamento n. 136/66, il Consiglio istituiva una sovvenzione aggiuntiva di 0,675 u.c. il quintale per i semi di colza e di ravizzone raccolti nella Comunità durante la stagione 1967/68 e trasformati in oleifici situati in territorio italiano. Il regolamento n. 876/67 giustifica l'attribuzione della sovvenzione aggiuntiva considerando che «in attesa di un esame più approfondito delle cause delle difficoltà (constatate in Italia nel settore dell'industria spremitrice di semi oleosi) e delle condizioni di produzione nella Comunità, dette difficoltà possono essere sormontate, nella presente campagna, concedendo un'integrazione supplementare».

Nel periodo 1968/69-1973/74, il provvedimento yeniva prorogato coi regolamenti del Consiglio nn. 842/68 (GU n. L 152, pag. 2), 1382/69 (GU n. L 178, pag. 4), 1221/70 (GU n. L 141, pag. 26), 1052/71, (GU n. 115, pag. 6), 1336/72 (GU n. L 147, pag. 6) e 1357/73 (GU n. L 141, pag. 30), che portavano la sovvenzione a 0,850 u.c. il quintale, per le annate dal 1968 al 1972, ed a 0,800 u.c. il quintale a partire dal 1972/73. Tutti questi regolamenti, eccetto l'ultimo, contengono l'identica considerazione secondo cui «l'esame delle cause (delle difficoltà constatate in Italia) e delle condizioni di produzione nella Comunità induce, tenuto conto delle prospettive di evoluzione del mercato dei semi, a mantenere l'integrazione supplementare» per la relativa stagione. Il regolamento n. 1357/73 è motivato nel senso che «in attesa della conclusione dell'esame dei problemi posti dalla mobilità dei semi oleosi nella Comunità allargata, occorre mantenere l'integrazione supplementare ancora per la Campagna 1973/74».

I convenuti hanno fatto presente che le difficoltà che le norme in questione dovrebbero risolvere sono determinate, fra l'altro, dal fatto che il costo del trasporto di 1 quintale di semi di colza dalla Francia in Italia è superiore a quello del trasporto dei corrispondenti 41 kg di olio, con la conseguenza che, nonostante il sistema di compensazione delle spese di trasporto dei semi istituito col regolamento n. 136/66, gli oli francesi possono giungere sul mercato italiano ad un prezzo inferiore a quello degli oli prodotti all'interno con semi di origine francese. La sovvenzione aggiuntiva di cui è causa sarebbe quindi destinata a compensare gli svantaggi derivanti, sul piano della concorrenza, per gli oleifici italiani distanti dalle zone di produzione comunitarie, dalla struttura dell'organizzazione comune dei mercati.

Gli obiettivi enunciati all'art. 40 del trattato, e cioè l'attuazione di una politica agricola comune e di una organizzazione comune dei mercati agricoli, presuppongono l'adozione di norme e criteri uniformi nei confronti degli agricoltori e dei consumatori di prodotti agricoli. Essi escludono, quindi, qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità o sull'ubicazione degli oleifici. In quest'ordine di idee, si deve riconoscere che i vari elementi delle organizzazioni comuni di mercato, come provvedimenti protettivi, sovvenzioni, aiuti ecc., possono essere differenziati, su base regionale o altra base relativa alle condizioni di produzione o di consumo, solo in funzione di criteri obiettivi, che garantiscano l'equilibrata ripartizione di vantaggi e svantaggi fra gl'interessati, nell'intera Comunità, a prescindere dai confini territoriali nazionali. Delle sovvenzioni aggiuntive riservate agli oleifici situati in uno solo degli Stati membri sono quindi, in linea di principio, incompatibili con gli obiettivi della politica agricola comune, ogni qualvolta esse non siano giustificate da circostanze specifiche del mercato nazionale considerato.

Agli inizi, tuttavia, è possibile che un'organizzazione comune di mercato si dimostri non perfettamente adeguata agli scopi enunciati dall'art. 39 del trattato e presenti delle lacune atte a compromettere la stabilità del mercato in una zona della Comunità. Benché siano tenute a ricercare con la dovuta diligenza le cause di siffatte difficoltà, come pure ad adottare il più rapidamente possibile i regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati al fine di porre rimedio alle accertate deficienze, le istituzioni responsabili sono autorizzate ad adottare, nel frattempo, provvedimenti provvisori, con efficacia limitata agli Stati membri il cui mercato sia stato più gravemente colpito.

È questo, pare, ciò che è stato fatto col regolamento n. 876/67 e coi successivi provvedimenti di proroga. Seppure non soddisfa sotto tutti gli aspetti la giustificazione fornita dai convenuti, secondo cui l'introduzione in Italia di oli francesi a prezzi notevolmente inferiori a quelli praticati dagli oleifici italiani sarebbe stata determinata dalla differenza fra le spese di trasporto dell'olio prodotto in Francia e quelle dei semi di colza provenienti dai centri di produzione francesi, è tuttavia evidente che l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi aveva creato una situazione pregiudizievole al mercato italiano dei prodotti derivanti dai semi oleosi. Il Consiglio aveva quindi la facoltà di adottare un provvedimento provvisorio, per far fronte alle difficoltà degli oleifici italiani.

La ricorrente non ha sostenuto di aver incontrato, nel periodo considerato, difficoltà analoghe sul mercato tedesco.

Se è vero, quindi, che il Consiglio non ha violato l'art. 40, n. 3, del trattato, si deve tuttavia ammettere che il carattere provvisorio inerente ad un provvedimento come quello in esame rischia di scomparire, qualora l'atto abbia l'effetto di escludere durevolmente le imprese di uno Stato membro dall'organizzazione comune del mercato. Tenuto conto dei problemi da risolvere, il Consiglio ha rispettato, limitando l'efficacia del provvedimento alla stagione 1973/74, il carattere provvisorio dello stesso.

II ricorso non è quindi adeguatamente motivato e va respinto.

A norma dell'art. 69, § 3, del regolamento di procedura, per motivi eccezionali la Corte può compensare le spese. Nella fattispecie, la ricorrente poteva ritenere fondato il ricorso. Stando così le cose, invece di condannarla a sopportare tutte le spese del giudizio, è opportuno porre a suo carico soltanto quelle da essa incontrate.