Corte giust. UE, Sentenza del 4 luglio 1973, causa 1/73

I fatti che sono all'origine della controversia e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

In forza del combinato disposto degli artt. 17, n. 1, ed 1, n. 1, lettera a) del regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. 308, del 18 dicembre 1967, pag. 1), sulle esportazioni comunitarie di zucchero bianco possono essere attribuite delle restituzioni per compensare la differenza fra i prezzi del mercato mondiale e quelli del mercato comunitario.

Il regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 766 (GU n. L 143, del 25 giugno 1968, pag. 6), «che stabilisce le regole generali per . la concessione di restituzioni all'esportazione dello zucchero», disponeva originariamente all'art. 12 che, se nell'intervallo tra la fissazione della restituzione in base ad asta e l'atto dell' esportazione si fosse verificata una modifica del prezzo d'intervento dello zucchero bianco valido nella zona più eccedentaria della Comunità, l'importo fissato per la restituzione sarebbe stato corretto corrispondentemente a tale modifica. A norma dell'art. 1 del regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1048 (GU n. L 114, del 26 maggio 1971, pag. 10), che modifica l'art. 12 del regolamento n. 766/68, la suddetta correzione non è più obbligatoria, in quanto «può essere previsto un adeguamento dell'importo della restituzione». L'art. 2 del regolamento n. 1048/71 dispone che questo entra in vigore il 27 maggio 1971.

Col regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1061, che fissa, per l'annata saccarifera 1971/72, i vari prezzi dello zucchero, le qualità tipo dello zucchero bianco e delle barbabietole, nonché il coefficiente di cui all'art. 24 del regolamento n. 1009/67 (GU n. L 115, del 27 maggio 1971, pag. 17), il prezzo dello zucchero è stato aumentato a decorrere dal 1o luglio 1971.

L'attrice nella causa principale aveva ottenuto dalla «Einfuhr- und Vorratsstelle» (in prosieguo «EVSt») tre licenze per l'esportazione di zucchero bianco, valide fino al 31 luglio 1971 e, rispettivamente, fino al 31 agosto 1971. Nelle licenze era fissata la restituzione, con riferimento alle aste permanenti nn. 6/1970 e 4/1971, in DM 37,14 e, rispettivamente, DM 39,34 il quintale ed era contenuta la clausola «salvo restando l'art. 12 del regolamento CEE n. 766/68».

Richiamandosi a questa clausola, l'attrice nella causa principale pretendeva, per le esportazioni effettuate dopo il 1o luglio 1971, un aumento delle restituzioni corrispondente a quello dei prezzi d'intervento stabilito col regolamento n. 1061/71. La EVSt, convenuta nella causa principale, respingeva la richiesta in base ai due seguenti motivi:

a) essa non era autorizzata a concedere l'aumento; b) dal 27 maggio 1971 doveva applicarsi l'art. 12 del regolamento CEE n. 766/68 nella nuova versione, il che implicava che l'aumento non era più obbligatorio.

Il tribunale finanziario dell'Assia, ritenendo che la soluzione della controversia dipende dall'interpretazione che va data alle norme comunitarie sopra indicate, ha sottoposto a questa Corte, con ordinanza 18 dicembre 1972, le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se gli artt. 1 e 2 del regolamento del Consiglio 25. 5. 1971 n. 1048 (GU n. L 114, pag. 10) vadano interpretati nel senso che l'art. 12 del regolamento del Consiglio 18.6.1968 n. 766 (GU n. L 143, pag. 6) — nella versione valida dal 27. 5.1971 — va applicato pure nel caso in cui la dichiarazione di aumento e la licenza d'esportazione sono state rilasciate prima del 27. 5. 1971, mentre l'esportazione ha avuto luogo dopo il 1o luglio 1971.

2. Se detti artt. 1 e 2 del regolamento n. 1048/71 non siano in tal caso in contrasto coi principi, validi anche nel diritto comunitario, della certezza del diritto e dell'affidamento.

In caso di soluzione negativa della questione n. 1 o di soluzione affermativa di entrambe le questioni n. 1 e n. 2:

3. Se, per l'adeguamento della restituzione in caso di mutamento del prezzo d'intervento per lo zucchero, a norma dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 CEE (nella versione originale), sia necessaria una previa decisione della Commissione.

L'ordinanza del Finanzgericht dell'Assia è pervenuta in cancellarla il 2 gennaio 1973.

La ditta Westzucker, rappresentata dall' avv. Gabriele Rauschning del foro di Amburgo, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Gilsdorf, hanno depositato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedure ad istruttoria.

La Westzucker e la Commissione hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 15 maggio 1973.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 6 giugno 1973.

Le osservazioni presentate in forza dell' art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La Westzucker, attrice nella causa principale, sostiene che la prima questione va risolta negativamente. La modifica dell' art. 12 del regolamento n. 766/68 nel senso che l'adeguamento dell'importo della restituzione non è più obbligatorio, ma solo facoltativo, ha indebolito la posizione giuridica dei privati nei confronti dell'amministrazione, poiché essi non dispongono più di un diritto all'aumento delle restituzioni. Applicando la norma così modificata ai negozi non ancora compiuti si attribuisce sostanzialmente alla stessa effetto retroattivo, influendo sulle posizioni giuridiche spettanti ai singoli interessati in forza della normativa anteriore. Ora, la retroattività avrebbe dovuto essere espressamente stabilita dal regolamento n. 1048/71. L'attrice richiama la sentenza della Corte 28 ottobre 1970 (causa 16-70, Necomout/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Racc. 1970, pag. 921), relativa all'interpretazione dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1134/68, il quale stabilisce espressamente che «il presente regolamento si applica a tutte le operazioni realizzate a decorrere dalla data della sua entrata in vigore». Per evitare un danno agl' interessati che abbiano già ottenuto una fissazione anticipata, il n. 2 dell'art. 7 offre loro la possibilità di ottenere l'annullamento della prefissazione. La Corte ha ammesso che questa norma transitoria è ispirata a «considerazioni di principio, relative agli effetti di una modifica legislativa sui contratti in via di esecuzione».

Poiché nel regolamento CEE n. 1048/71 non figurano disposizioni analoghe all' art. 7 del regolamento n. 1134/68, s'impone la conclusione che questo si applica esclusivamente alle operazioni per le quali le licenze d'esportazione sono state rilasciate posteriormente alla sua entrata in vigore.

Ci si potrebbe chiedere, inoltre, se le finalità del regolamento n. 1048/71 rendessero necessaria un'interpretazione estensiva, nel senso che l'interesse della Comunità richiedeva l'applicazione delle norme modificaté nei casi in cui le licenze d'esportazione erano state rilasciate sotto il regime anteriore. Dalla motivazione del regolamento n. 1048/71 risulta che la realizzazione dei fini di questo testo non dipendeva dalla sua applicazione ad operazioni iniziate quando erano ancora in vigore le vecchie norme: «questa disposizione (l'art. 12 del regolamento n. 766/68) si è rivelata troppo rigida; … è pertanto opportuno modificare le disposizioni dell'art. 12 per rendere eventualmente possibile la determinazione dell'adeguamento adatto».

Qualora la Corte non condividesse il suo punto di vista quanto alla soluzione da dare alla prima questione, l'attrice nella causa principale sostiene che la seconda questione va risolta in senso affermativo. Nella fattispecie, col rilascio della licenza d'esportazione gl'interessati hanno acquistato un vero e proprio diritto a che l'importo delle restituzioni prefissate venga corretto in funzione della modifica dei prezzi d'intervento dello zucchero bianco.

La tutela dell'affidamento non ammette restrizioni di tali diritti quesiti, a meno che l'interesse comunitario non renda indispensabile una modifica della situazione giuridica degl'interessati. Dalle osservazioni svolte in merito alla prima questione emerge che questa ipotesi non si verifica nella fattispecie.

Sulla terza questione, l'attrice nella causa principale osserva che il regolamento CEE n. 766/68, nella vecchia versione, non solo impone l'obbligo di correggere l'importo delle restituzioni, ma precisa altresì i criteri secondo cui va fatta tale correzione. È quindi superflua una previa decisione della Commissione.

La Commissione illustra in primo luogo, nelle sue osservazioni, le finalità economiche delle norme in questione. Il prezzo d'intervento deèlio zucchero bianco viene modificato in base ai mutamenti della situazione economica esistente al momento della fabbricazione del prodotto; sarebbe quindi ingiustificato che dalla modifica traessero vantaggio i detentori di scorte prodotte o acquistate nella situazione economica preesistente. La modifica del testo originario dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 è stata determinata dagli ostacoli che incontrava, in pratica, l'applicazione dell'art. 37, n. 2, inizialmente destinato ad evitare che l'aumento del prezzo d'intervento si risolvesse in un vantaggio economicamente ingiustificato per gli operatori commerciali.

Per quanto riguarda la prima e la seconda questione, secondo la Commissione, dal regolamento n. 1048/71 risulta letteralmente che, dal 27 maggio 1971, il nuovo testo dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 ha sostituito il testo originario, vale a dire che, a decorrere da tale data, il nuovo testo va applicato ai fini del calcolo delle restituzioni all'esportazione.

Circa il problema del se le nuove norme si applichino a negozi non ancora compiuti, la Commissione non condivide il punto di vista dell'attrice nella causa principale. A suo avviso, non si tratta nella fattispecie di un caso di «retroattività indiretta». Questa nozione riguarda le ipotesi in cui una norma, ricollegando a dei fatti, passati o presenti, conseguenze diverse e meno favorevoli di quelle in previsione delle quali l'interessato aveva eventualmente agito in un certo modo, viola il principio dell'affidamento. Le nuove norme devrebbero perciò influire su una situazione giuridica ormai determinata. Ora, le norme in questione non modificano affatto una qualsiasi situazione giuridica della convenuta nella causa principale. Alla data di entrata in vigore del regolamento n. 1048/71, questa era titolare di un solo diritto di cui poteva pretendere l'attuazione dinanzi ai giudici amministrativi, e cioè quello al pagamento delle restituzioni prefissate nelle licenze d'esportazione. La prospettiva dell'attrice di poter fruire dell'adeguamento della restituzione prefissata non aveva alcun fondamento concreto al momento dell'emanazione del regolamento n. 1048/71; solo con l'entrata in vigore del regolamento n. 1061/71, il 16 giugno 1971, si poteva eventualmente configurare una vera e propria aspettativa quanto all'adeguamento della restituzione. In precendenza, non esisteva che una vaga speranza di maggiore profitto.

Né un'aspettativa del genere si poteva fondare sulla circostanza che le licenze d'esportazione contenevano la clausola «salvo restando l'art. 12 del regolamento n. 766/68»: questa aveva infatti l'unico scopo di richiamare l'attenzione del titolare della licenza sul fatto ch'egli non poteva considerare certo che la restituzione prefissata non venisse ridotta, in forza dell'art. 12 del regolamento CEE n. 766/68. Questa interpretazione è conforme allo spirito di qualsiasi «riserva» formulata in atti amministrativi interni.

Di conseguenza, poiché la modifica stabilita col regolamento n. 1048/71 non ha violato diritti quesiti, né reso vane eventuali aspettative circa l'aumento delle restituzioni prefissate, non si può neppure parlare di «retroattività indiretta (o sostanziale)».

Questa interpretazione concorda con le considerazioni di ordine economico sopra svolte. La restituzione serve a rendere possibili le esportazioni di zucchero dalla Comunità nonostante il diverso livello dei prezzi interni comunitari e di quelli del mercato mondiale. Sotto questo aspetto, valore decisivo va attribuito al vecchio prezzo d'intervento, pagato dall'attrice nella causa principale per procurarsi lo zucchero di cui trattasi. Qualora il calcolo delle restituzioni fosse stato effettuato in base ad un prezzo d'intervento superiore a quello realmente pagato dall'attrice, questa ne avrebbe tratto un vantaggio ingiustificato dal punto di vista economico.

La prima questione va quindi risolta positivamente e la seconda negativamente.

Sulla terza questione la Commissione osserva, in subordine, che sotto il regime dell'art. 12 del regolamento CEE n. 766/68, nella versione originaria, non esisteva alcun margine di valutazione discrezionale per quanto riguarda l'adeguamento della restituzione. L'uniformità nell'applicazione della norma poteva perciò essere garantita dai competenti organi nazionali, senza alcun previo intervento della Commissione. Nel nuovo sistema, invece, la Commissione, cui spetta un vero e proprio potere discrezionale, deve necessariamente intervenire al fine di garantire l'applicazione uniforme delle norme in questione.

Con ordinanza 18 dicembre 1972, pervenuta in cancelleria il 2 gennaio 1973, il Finanzgericht dell'Assia ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 12 del regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 766, che stabilisce le norme generali per la concessione di restituzioni all'esportazione dello zucchero (GU 1968, n. 143, pag. 6), nonché del regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1048 (GU 1971, n. L 114, pag. 10), che modifica il regolamento di cui sopra e in ispecie l'art. 12.

Le norme relative all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero contemplano l'attribuzione di restituzioni sulle esportazioni di zucchero bianco, onde compensare la differenza fra i prezzi del mercato mondiale e quelli vigenti nella Comunità, come pure la fissazione anticipata della restituzione, la cui entità resta quindi pari, per un determinato periodo, alla restituzione in vigore il giorno della domanda di prefissazione. Nella primitiva versione, l'art. 12 stabiliva che, qualora nell'intervallo tra la fissazione della restituzione in base ad asta e l'effettiva esportazione si fosse verificata una modifica del prezzo d'intervento, l'importo fissato per la restituzione sarebbe stato corretto corrispondentemente a tale modifica. Il regolamento n. 1048/71, entrato in vigore il 27 maggio 1971, ha modificato detto art. 12 nel senso che, se nel corso del periodo sopra indicato interviene una modifica dei prezzi dello zucchero o del melasso, «può essere previsto un adeguamento dell'importo della restituzione».

Dal fascicolo risulta che l'attrice nella causa principale (alla quale il 1o febbraio e il 5 maggio 1971 erano state rilasciate tre licenze per l'esportazione di zucchero bianco con prefissazione della restituzione, scadenti il 31 luglio e, rispettivamente, il 31 agosto 1971 e contenenti la clausola «salvo restando l'art. 12 del regolamento CEE n. 766/68» aveva chiesto che la restituzione prefissata venisse corretta in funzione dell'aumento del prezzo d'intervento, messo in atto dal 1o luglio 1971 in forza del regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1061 (GU 1971, n. L 115, pag. 17). Il Finanzgericht, dinanzi al quale è stata portata la controversia, ha formulato le tre questioni in esame.

Si chiede se il regolamento n. 1048/71 vada interpretato nel senso che il nuovo art. 12 del regolamento n. 766/68 si applica nel caso in cui una licenza d'esportazione è stata rilasciata prima del 27 maggio 1971, data di entrata in vigore del nuovo testo, mentre l'esportazione ha avuto luogo dopo il 1o luglio 1971, data a partire dalla quale è stato attuato l'aumento dei prezzi d'intervento.

Secondo un principio generalmente ammesso, le leggi che modificano una disposizione legislativa si applicano, salvo espressa deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge. La modifica dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 si applica quindi non solo alle licenze con prefissazione della restituzione rilasciate dopo la sua entrata in vigore, ma anche a quelle rilasciate anteriormente, purché le relative esportazioni non fossero già state effettuate e non fosse ancora sopravvenuta la modifica del prezzo d'intervento.

Con la seconda questione, si chiede se il regolamento n. 1048/71 non sia in tal caso in contrasto coi principi della certezza del diritto e dell'affidamento.

Dalla motivazione del regolamento risulta che il Consiglio, considerando troppo rigido il vecchio art. 12 che contemplava un rigoroso adattamento della restituzione prefissata, ha sostituito detta norma imperativa con una norma dispositiva, per rendere possibile la determinazione dell'adeguamento più opportuno. L'adeguamento automatico della restituzione prefissata in funzione di eventuali diminuzioni o aumenti dei prezzi implicava infatti il rischio di arrecare agli esportatori un danno ingiusto, in caso di riduzione del prezzo d'intervento, ovvero di conceder loro un vantaggio ingiustificato, in caso di aumenti dello stesso prezzo. Salvo eccezioni, si può presumere che le offerte all'asta e le domande di licenze d'esportazione sono basate principalmente sulle scorte di cui dispone l'esportatore e sulla situazione del mercato comunitario nel momento dell'offerta e della domanda. Un adeguamento automatico come quello contemplato dal vecchio art. 12 avrebbe quindi potuto alterare sia le previsioni su cui è fondata la fissazione anticipata della restituzione, sia i calcoli degli esportatori titolari di una licenza con prefissazione.

Di conseguenza, se è vero che, in caso di modifica del prezzo d'intervento nel periodo compreso fra il momento della fissazione della restituzione e quello in cui ha luogo l'esportazione, possono rendersi necessarie delle correzioni, non è men vero che la norma dispositiva contenuta nel nuovo art. 12 risponde meglio all'esigenza di stabilità negli scambi e nell'andamento del mercato. Appare difficile ammettere che influisca negativamente sulla certezza della situazione giuridica degli interessati la modifica di una norma che, data la sua rigidità, avrebbe potuto creare per loro vantaggi o svantaggi.

D'altra parte, data l'ipotesi di un aumento del prezzo d'intervento, non si può sostenere — come l'attrice nella causa principale — che il vecchio art. 12 offrisse agl'interessati la certezza di profittare dell'aumento. L'art. 12 non escludeva, infatti, l'eventuale applicazione dell'art. 37, n. 2, del regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero), articolo che consente l'adozione dei provvedimenti necessari per evitare che il mercato dello zucchero subisca perturbazioni a causa di una modifica del livello dei prezzi al momento del passaggio da un'annata saccarifera all'altra. Dalle considerazioni svolte dalla Commissione risulta che, fin dall'emanazione del regolamento n. 766/68, era prevista l'eventuale applicazione del suddetto articolo ai detentori di scorte residue della campagna precedente, al fine di evitare la speculazione sull'aumento dei prezzi. I titolari di licenze con prefissazione dovevano perciò tener conto dell'eventualità di perdere, in forza dell'art. 37 del regolamento n. 1009/67, i vantaggi che si ripromettevano dall'applicazione del vecchio art. 12.

Se ne deve concludere che il Consiglio, modificando l'art. 12 invece di ricorrere al più complesso rimedio consistente nell'applicazione dell'art. 37, non ha surrettiziamente mutato la situazione degl'interessati, e che nel regolamento n. 1048/71 non si può ravvisare alcuna violazione del principio dell'affidamento.

Questa conclusione trova del resto conferma nelle particolari circostanze del caso in esame. Secondo l'attrice nella causa principale, infatti, le licenze d'esportazione rilasciatele riguardavano scorte di zucchero della «Einfuhr- und Vorratsstelle» (cosiddetto zucchero d'intervento) per il quale era valido il vecchio prezzo d'intervento; non potendo disporre tempestivamente della merce per motivi imputabili all'ente, la ditta aveva dovuto approvvigionarsi altrove a condizioni più onerose, compreso l'obbligo di pagare lo zucchero consegnato dopo il 1o luglio 1971 al nuovo prezzo d'intervento.

Ammessa l'esattezza di questi fatti, ne consegue che il danno lamentato non è stato causato dall'aver fatto affidamento sul vecchio art. 12, bensì da altre circostanze.

L'esame della seconda questione non ha quindi messo in luce alcun elemento atto a far ritenere che, modificando l'art. 12 del regolamento n. 766/68, il regolamento n. 1048/71 abbia violata i principi della certezza del diritto e dell'affidamento.

È superfluo esaminare la presente questione, che è stata formulata solo per il caso di soluzione negativa della questione n. 1 o di soluzione affermativa di entrambe le questioni n. 1 e n. 2.

Le spese sostenute dalla Commissione, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.