Corte giust. UE, Sentenza del 14 maggio 1975, causa 74/74

Gli antefatti e gli argomenti svolti dalle parti durante la fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

L'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, istituita con regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136 (GU 1966, pag. 3025) contempla, per i semi di colza e di ravizzone, la fissazione di un prezzo indicativo e di un prezzo d'intervento. All'atto dell'esportazione nei paesi terzi, può essere concessa una restituzione il cui importo è al massimo pari alla differenza tra i prezzi comunitari ed i corsi mondiali. Poiché, per questo settore, la situazione nell'ambito della Comunità è caratterizzata da un rilevante fabbisogno e da una modesta produzione complessiva, il regolamento non crea per i semi di colza alcuna speciale protezione doganale e non prevede, quindi, la riscossione di prelievi all'importazione. Esso contempla invece il versamento di una sovvenzione per i semi raccolti e trasformati nella Comunità, sovvenzione pari, in linea di massima, alla differenza tra il prezzo indicativo ed il prezzo del mercato mondiale. Nello stesso regolamento è ammessa la possibilità di prefissare le restituzioni e le sovvenzioni.

Il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stati membri (GU L 106, pag. 1), istituisce un sistema d'importi compensativi. L'art. 1, n. 1, nella versione in vigore all'epoca dei fatti di cui è causa, autorizza gli Stati membri «se (ammettano) per la propria moneta, nelle transazioni commerciali, un tasso di cambio superiore al limite della fluttuazione autorizzata dalla regolamentazione internazionale» a «riscuotere all'importazione dagli Stati membri e dai paesi terzi» ed a «concedere all'esportazione verso gli Stati membri ed i paesi terzi» degli «importi di compensazione» per determinati prodotti. L'ultima frase del suddetto articolo precisa: «Questa facoltà si esercita soltanto se l'applicazione delle misure monetarie di cui al n. 1 dovesse provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli». L'art. 2, n. 1, dello stesso regolamento stabilisce che gli importi compensativi vengono fissati applicando ai prezzi delle merci in questione una determinata percentuale che rappresenta il divario fra la parità della moneta nazionale considerata e la media dei tassi di cambio in contanti, fra detta moneta e il dollaro USA. Le modalità di attuazione del regolamento vengono stabilite dalla Commissione, su parere dei comitati di gestione. Con regolamento 9 luglio 1971, n. 1471 (GU L 154, pag. 26), la Commissione estendeva l'applicazione di tale sistema ai semi di colza. Poiché, d'altra parte, il sistema stesso veniva esteso alla Francia, la Commissione, con regolamento 31 dicembre 1971, n. 17 (GU L 5, pag. 1) fissava nella misura di 3,95 FF il quintale gli importi compensativi che dovevano entrare in vigore il 3 gennaio 1972, per gli scambi di semi di colza fra il suddetto paese ed i paesi terzi. Col regolamento 21 gennaio 1972, n. 144 (GU L 19, pag. 1), la Commissione aumentava tale importo, con effetto dal 24 gennaio 1974, a 4,75 FF il quintale. Con regolamento 26 gennaio 1972, n. 189 (GU L 24 del 28 gennaio 1972, pag. 25), la Commissione aboliva, a decorrere dal 1o febbraio 1972, gli importi compensativi vigenti nel settore dei grassi, considerando «che la situazione attuale del mercato è tale che l'applicazione degli importi compensativi non è più indispensabile per evitare perturbazioni negli scambi degli anzidetti prodotti».

Considerando che l'abolizione degli importi compensativi aveva influito negativamente sull'esecuzione dei contratti di vendita da lui già stipulati e gli aveva arrecato un danno notevole, il ricorrente — la cui attività consiste nell'acquistare, triturare e rivendere semi di colza — chiedeva alla Commissione il risarcimento del danno, da lui valutato in 967375,74 FF, cifra che risulta dal calcolo dell'importo compensativo, in base all'aliquota di 3,95 FF vigente al momento della prefissazione, tanto sui quantitativi per i quali questa era avvenuta anteriormente al 1o febbraio 1972, ma che erano stati esportati dopo tale data (8000 tonnellate), quanto sui quantitativi indicati nei titoli in cui veniva prefissata la sovvenzione, anteriormente al 1o febbraio 1972, e posti sotto controllo successivamente a tale data (16490,525 tonnellate). La Commissione respingeva detta richiesta.

Il presente ricorso è stato proposto il 1o ottobre 1974. La fase scritta del procedimento si è svolta ritualmente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

condannare la convenuta a versargli la somma di 955130,47 FF, nonché a corrispondergli tutte le indennità e gli interessi legali e contrattuali dovuti, e a sopportare le spese del giudizio.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile, o comunque respingerlo; porre le spese a carico del ricorrente.

La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile in quanto l'atto introduttivo è viziato:esso non soddisferebbe le condizioni stabilite dall'art. 38, § 1, del regolamento di procedura della Corte, secondo cui l'istanza deve contenere l'indicazione dell'oggetto della controversia e l'esposizione sommaria dei motivi invocati.

Essa eccepisce che il ricorrente chiede il risarcimento di un danno, basandosi unicamente sui seguenti elementi: il fatto di aver sottoposto a controllo determinati quantitativi di semi di colza, il rilascio di un certo numero di licenze d'esportazione, e l'entità dell'importo compensativo monetario relativo al suddetto prodotto, elementi chiaramente insufficienti non solo per definire l'oggetto della controversia, ma anche per comprendere quali siano i mezzi dedotti dal ricorrente.

Dopo aver indicato i requisiti essenziali che fanno difetto nell'istanza, la Commissione aggiunge che, nell'ambito di un'azione per responsabilità extracontrattuale, non sono ammissibili conclusioni come quelle che vengono formulate nella fattispecie, intese ad ottenere il pagamento di una data somma calcolata in base ai soppressi importi compensativi. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte, l'azione di danni non può surrogare un'azione per il recupero di un credito. L'esistenza di un danno, distinto dalla perdita dei vantaggi pecuniari in conseguenza dell'abolizione degli importi compensativi costituisce un elemento essenziale della domanda.

La Commissione sottolinea in particolare che, per quanto riguarda le 16800 tonnellate di colza sottoposte a controllo, l'istanza introduttiva non indica in qual modo l'abolizione degli importi compensativi, che non si applicavano alla sovvenzione concessa sul prodotto francese, abbia potuto causare un danno al ricorrente.

Nella replica, il ricorrente chiede che venga respinta la eccezione di irricevibilità sollevata in forza dell'art. 38, § 1, del regolamento di procedura, e sostiene che l'istanza introduttiva soddisfa le condizioni poste dal suddetto articolo, secondo la interpretazione datane dalla Corte.

Essa enuncia chiaramente l'oggetto della controversia: il ricorrente lamenta il danno da lui subito per il fatto che la Commissione ha soppresso, col regolamento n. 189/72, gli importi compensativi monetari, e ne chiede il risarcimento.

Lungi dal fare difetto, i mezzi dedotti dal ricorrente sono numerosi.

Quanto all'elemento del danno, egli osserva anzitutto che l'art. 38 del regolamento di procedura non ne fa menzione, e sostiene poi che, in realtà, esso è presupposto dall'oggetto della lite ed implicito nei mezzi d'impugnazione. Egli ne ha precisato la natura e la entità. In primo luogo, egli fa carico alla convenuta di non avergli corrisposto gli importi compensativi sulle esportazioni da lui effettuate; inoltre, critica il fatto che l'abolizione di tali importi abbia reso anormali le condizioni di concorrenza, in quanto il corrispondente onere non gravava più sui prodotti importati. Tale «sgravio» delle importazioni ha come conseguenza un ribasso dei prezzi, risolvendosi così in una perdita per l'operatore comunitario. Certo, il danno è stato valutato astrattamente, ma il metodo di calcolo costituisce una questione di merito.

In base ad una rassegna della giurisprudenza della Corte, il ricorrente sostiene che va respinto l'argomento della Commissione circa la necessità di provare l'esistenza di un danno distinto da quello derivante dal regolamento di cui trattasi.

Nella controreplica, la Commissione conferma le proprie conclusioni quanto all'irricevibilità del ricorso.

Il ricorrente ricorda, nell'istanza introduttiva del ricorso, che l'abolizione degli importi compensativi era stata motivata col fatto che questi non apparivano più indispensabili al fine di evitare perturbazioni del mercato. Ora, a suo avviso, durante i cinque giorni intercorrenti fra l'emanazione del regolamento n. 144/72 e quella del regolamento n. 189/72, nel settore dei grassi non si era verificato alcun evento particolare, che potesse giustificare tale abolizione. Al contrario, in quel momento il corso del dollaro USA aveva registrato una flessione rispetto a quello del franco francese. La decisione della Commissione — basata su informazioni tendenziose, secondo cui l'intero raccolto sarebbe stato ormai collocato sul mercato, il che rendeva inutile il mantenimento in vigore degli importi compensativi — è un provvedimento adottato affrettatamente, senza la necessaria ponderazione. Secondo il ricorrente, essa è in contrasto con l'art. 7 del regolamento n. 974/71, il quale stabilisce che non può essere fatto uso parziale o temporaneo dell'autorizzazione ad applicare importi compensativi; né si concilia con l'orientamento seguito in materia dalla Commissione e secondo cui le sovvenzioni e le restituzioni vanno calcolate tenendo conto della quotazione effettiva del dollaro USA.

Il ricorrente sostiene che, nel chiedere, tra il 19 dicembre 1971 ed il 1o febbraio 1972, la prefissazione delle sovvenzioni o delle restituzioni, gli operatori che effettuano la trasformazione o l'importazione di semi di colza lo hanno fatto tenendo conto di una situazione ben determinata. Essi potevano, a suo avviso, legittimamente ritenere che, oltre a beneficiare della sovvenzione, sarebbero stati protetti contro l'eccessiva concorrenza da parte di semi provenienti da paesi terzi mediante un importo compensativo fisso e noto, e che, oltre alle restituzioni, sarebbero stati loro corrisposti degli importi compensativi all'esportazione nei paesi terzi.

Secondo il ricorrente, la responsabilità della Commissione nella fattispecie è tanto più manifesta in quanto, in taluni casi analoghi, essa ha provveduto ad indennizzare gli operatori. Egli richiama, in proposito, il regolamento 27 luglio 1973, n. 2041, recante norme transitorie per l'applicazione del nuovo regime degli importi differenziali validi per i semi di colza e di ravizzone a decorrere dal 4 giugno 1973 (GU L 107, pag. 33).

La Commissione illustra, nel controricorso, la situazione normativa nella quale va inquadrato il caso in esame. Essa sottolinea che le norme relative agli importi compensativi le riservano un ampio margine discrezionale quanto all'attuazione del sistema stesso, che, d'altro canto, si limita ad una compensazione di carattere puramente valutario in ragione e all'atto degli scambi, mentre non è affatto destinato ad adeguare, in funzione delle variazioni monetarie, le garanzie di prezzo offerte nell'ambito della Comunità.

Passando all'esame della domanda di risarcimento, la Commissione rileva che nel ricorso non viene stabilito alcun nesso di causalità tra il fatto lamentato dal ricorrente e il danno che questo asserisce di aver subito. Essa sostiene inoltre che tale fatto non fa sorgere alcuna responsabilità a suo carico, dato che il regolamento n. 189/72 è assolutamente legittimo e l'abolizione degli importi compensativi non costituisce un illecito.

Secondo la Commissione, detto regolamento è un «atto normativo che implica delle scelte di politica economica». Ora, secondo la giurisprudenza della Corte, la responsabilità della Comunità per il danno che i singoli possano aver subito in conseguenza di tale atto sussiste unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli. Il ricorrente, però, non sostiene che sia stata commessa una siffatta violazione.

La Commissione confuta, d'altra parte, le affermazioni del ricorrente quanto all'illegittimità del regolamento.

Essa non ritiene pertinente l'argomento basato sull'art. 7 del regolamento n. 974/71, fra l'altro in quanto, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenza 24 ottobre 1973, Merkur/Commissione, Racc. 1973, pag. 1055), destinatari della suddetta norma sono soltanto gli Stati membri.

Contrariamente a quanto afferma il ricorrente, la Commissione non ha mai considerato che il prodotto in questione fosse stato ormai interamente collocato sul mercato alla data del 26 gennaio 1972. Essa rinvia, in proposito, al già ricordato secondo punto della motivazione del regolamento n. 189/72. Gli importi compensativi avevano potuto essere aboliti, non essendo più indispensabili, dato che lo smercio del raccolto era in una fase avanzata. In effetti, al momento dell'adozione del regolamento, la produzione di semi di colza aveva già, per la maggior parte, trovato sbocco sul mercato. Il fatto di mantenere in vigore importi compensativi avrebbe d'altronde determinato sicuri inconvenienti: da un lato, infatti, essi gravavano sulle importazioni di un prodotto di cui la Comunità risultava deficitaria; dall'altro, il fatto che non si applicavano ai prodotti concorrenti, come la soja, avrebbe creato un effettivo rischio di sostituzione sul mercato.

La Commissione respinge poi l'assunto secondo cui essa avrebbe avuto l'obbligo di adottare provvedimenti transitori. In primo luogo, il ricorrente non aveva alcun diritto a che gli importi compensativi venissero mantenuti al livello stabilito. Il relativo sistema non contempla la possibilità di prefissare l'entità di tali importi. Inoltre, egli non aveva diritto a che il sistema venisse applicato in permanenza. Da quanto disposto nel regolamento n. 974/71 risulta che gli importi compensativi possono essere aboliti. È opportuno distinguere, in proposito, le norme relative all'istituzione o all'abrogazione di tali importi da quelle relative alla modifica degli stessi. L'istituzione e l'abrogazione vengono decise in funzione della necessità di tutelare le organizzazioni comuni di mercato, mentre la modifica degli importi compensativi avviene «automaticamente», in base ad un determinato metodo di calcolo. Il fine perseguito con l'istituzione degli importi compensativi non è quindi — almeno direttamente e in primo luogo — la tutela degli interessi dei singoli.

Secondo la Commissione, l'argomento basato sul regolamento n. 2041/73 non è pertinente. Essa sottolinea le differenze esistenti fra le due ipotesi rispettivamente considerate.

Quanto alle deduzioni del ricorrente circa il fatto che la modifica degli importi compensativi e l'abrogazione di tale provvedimento si erano susseguite a distanza di pochissimi giorni, la Commissione rimanda a quanto da essa esposto in merito alla essenziale distinzione fra modifica ed abolizione degli importi di cui trattasi. L'unico raffronto ammissibile è quello fra la decisione d'istituire tali importi per i prodotti di cui è causa (decisione adottata nel luglio 1971) e quella di abolirli, intervenuta alla fine del gennaio 1972.

Quanto all'asserito danno, la Commissione osserva che, tenuto conto delle circostanze del caso, essa non può far altro che procedere a vaghe supposizioni circa la natura e la realtà dello stesso. Il ricorrente non ha dedotto, né provato, l'esistenza di un pregiudizio concreto. La convenuta sostiene che un danno valutato in modo astratto, come nella fattispecie, non può dar luogo ad una azione di risarcimento ai sensi dell'art. 215, 2o comma, del trattato.

Nella replica, il ricorrente prende anzitutto in esame la «violazione di una norma giuridica superiore». Egli fa valere che, in linea di massima, qualsiasi violazione di un atto avente forza di legge o di un principio giuridico generale può costituire, secondo la giurisprudenza della Corte, violazione di una norma superiore intesa a tutelare i singoli. A suo avviso, il regolamento n. 189/72 è illegittimo per aver violato il regolamento n. 974/71 ed il principio della certezza del diritto.

La Commissione non e competente a revocare le autorizzazioni relative agli importi compensativi. Il regolamento n. 974/71 contempla unicamente la facoltà di istituire tali importi, non già quella di revocare la decisione in tal senso. Nel suddetto testo non si trova alcun articolo che preveda l'abolizione degli importi stessi, i quali, una volta autorizzati, possono soltanto essere modificati. E ciò è logico, dal momento che gli importi compensativi destinati a neutralizzare le fluttuazioni valutarie, devono rimanere operanti fino a che gli Stati membri applichino nuovamente la disciplina internazionale relativa ai margini di oscillazione dei tassi di cambio.

Il ricorrente ricorda inoltre che gli importi compensativi sono strumenti legati alla congiuntura in campo valutario, non già strumenti di politica economica, destinati ad incidere sull'andamento dei mercati. Ora, nel motivare come in effetti ha motivato il regolamento n. 189/72, la Commissione non tiene conto della situazione monetaria, ma fa in realtà una politica dei mercati.

Quanto alla violazione del principio della certezza del diritto, il ricorrente sostiene che tale principio, nell'ordinamento comunitario, abbraccia tanto quello dell'irretroattività delle leggi, quanto quello dell'affidamento («Vertrauensschutz»).

L'immediata applicazione del regolamento n. 189/72 lede i diritti quesiti del ricorrente. Nei rapporti fra quest'ultimo e la Comunità, la prefissazione della sovvenzione e della restituzione ed il rilascio di licenze d'importazione costituiscono il perfezionamento, fra le suddette parti, di un negozio giuridico cui vanno applicate le norme allora vigenti. L'utilizzazione delle licenze non rappresenta che una condizione sospensiva inerente a tale rapporto giuridico di per sé compiuto. La sanzione prevista per la mancata realizzazione della condizione, e cioè la perdita del deposito cauzionale, prova che gli enti pubblici interessati sono titolari non già di una semplice aspettativa, bensì di un vero e proprio diritto corrispondente ad un formale impegno dell'operatore.

Nella fattispecie si riscontra, in ogni caso, una violazione del legittimo affidamento degli operatori economici. Il ricorrente osserva in proposito che la pregiudizievole decisione della Commissione è stata adottata unicamente perché l'applicazione degli importi compensativi non era più sembrata indispensabile per evitare perturbazioni del mercato. Il mantenimento in vigore di tali importi non avrebbe quindi leso in alcun modo l'interesse della Comunità, mentre la loro abolizione ha gravemente danneggiato l'operatore.

Secondo il ricorrente, il comportamento della Commissione deve considerarsi illecito in quanto la decisione è stata adottata

senza tener conto delle giacenze da smerciare che, rappresentavano quasi la metà del raccolto; senza tener conto degli squilibri monetari che, in quel momento, andavano accentuandosi; prendendo soprattutto in considerazione il problema delle importazioni, e trascurando le esportazioni, in contrasto con la finalità del sistema degli importi compensativi, e con l'intento inoltre, di esercitare in tal modo una pressione sui prezzi che, in effetti, a giudicare da quanto risulta per i prezzi dell'olio di colza fob Dieppe, hanno subito una diminuzione; valutando in modo inesatto l'andamento, tuttavia prevedibile, del mercato; sin dalla fine della stagione 1971-72, il Consiglio era stato costretto a prendere provvedimenti speciali per i semi di colza; trascurando gli interessi degli operatori e omettendo di adottare disposizioni transitorie.

Il ricorrente richiama in proposito i provvedimenti di carattere transitorio adottati dalla Commissione, col regolamento 27 luglio 1973, n. 2042, per l'applicazione del nuovo regime di importi compensativi monetari valido a decorrere dal 4 giugno 1973 (GU L 207, pag. 34), nonché la sentenza della Corte 28 ottobre 1970 (causa 16-70, «Necomout», Racc. 1970, pag. 921).

Quanto al danno, il ricorrente sostiene che esso è certo e reale. La sua esistenza relativamente alle esportazioni è incontestabile. Per la sua valutazione, il calcolo è stato effettuato considerando come dovuti gli importi compensativi in vigore alla data in cui era stata prefissata la restituzione. Il ricorrente non avrebbe alcuna obiezione da formulare, qualora il calcolo venisse effettuato in base agli importi compensativi che avrebbero dovuto applicarsi al momento dell'esportazione, visto che questi sarebbero necessariamente più elevati di quelli vigenti alla data della prefissazione.

Altrettanto incontestabile è la realtà del danno subito per quanto riguarda le partite di colza sottoposte al regime della sovvenzione prefissata, e ciò anche qualora la determinazione dell'entità di tale danno possa essere controversa. Il ribasso dei prezzi conseguente all'abolizione degli importi compensativi è del 10 % circa. Il ricorrente ha quindi subito una perdita certa. Senza dubbio potrebbero essere proposti metodi di calcolo diversi da quello ch'egli ha prescelto; ciò non costituisce comunque una questione giuridica, ma un problema tecnico da sottoporre ad un perito che dovrebbe valutare esattamente la riduzione delle entrate del ricorrente.

Nella controreplica, la Commissione sostiene anzitutto che il ricorrente non ha dedotto tempestivamente il mezzo secondo cui il regolamento n. 189/72 avrebbe violato una norma superiore intesa a tutelare i suoi interessi, e inoltre che, neppure nella replica, egli è riuscito a provare il suo assunto.

Per la Commissione, la tesi del ricorrente, secondo la quale il regolamento n. 974/71 non consentiva l'abolizione degli importi compensativi, porta all'assurdo che, una volta istituiti, questi dovrebbero necessariamente rimanere in vigore anche quando non siano più necessari per evitare le perturbazioni in considerazione delle quali sono stati creati. Nessuna delle disposizioni richiamate dal ricorrente può, del resto, avvalorare la sua tesi.

L'applicazione del sistema di cui trattasi è unicamente giustificata qualora i provvedimenti valutari degli Stati membri possano portare ad «alterazioni del sistema dell'intervento» e ad «anormali tendenze dei prezzi, che mettano in pericolo il normale andamento congiunturale nel settore agricolo» (cfr. sentenza 24 ottobre 1973, causa 5-73, Balkan, Racc. 1973, pag. 1091). Qualora non ricorrano più detti presupposti, gli importi compensativi non sono più giustificati, anche se offrono un'ulteriore protezione a taluni operatori della Comunità. Nel valutare la situazione, al fine di decidere se mantenere in vigore gli importi compensativi o tornare al regime normale, la Commissione deve necessariamente tener conto dei fattori atti a neutralizzare gli effetti dannosi dei provvedimenti valutari degli Stati membri.

Quanto alla pretesa violazione del principio della certezza del diritto, la Commissione sostiene che il problema dei «diritti quesiti» non può neppure configurarsi nel caso delle partite di colza per le quali era stata prefissata la sovvenzione. Anche ammesso che gli importi compensativi fossero stati mantenuti in vigore, il ricorrente non avrebbe comunque avuto alcun diritto al loro versamento per i quantitativi che beneficiavano della sovvenzione. Lo stesso deve dirsi quanto alle partite per cui era stata prefissata la restituzione. La convenuta richiama la sentenza della Corte 4 luglio 1973 (causa 1-73, Westzucker, Racc. 1973, pag. 723), che si esprime in modo assolutamente chiaro su questo punto.

Circa l'asserita violazione del principio dell'affidamento, la Commissione sostiene fra l'altro che non esiste la possibilità di prefissare gli importi compensativi, e che da questa stessa circostanza si doveva desumere che la Comunità non intendeva garantire in alcun modo il loro mantenimento in vigore per le operazioni in corso.

La Commissione espone quindi — al fine di provare la liceità del suo comportamento — i dati della situazione esistente nel momento in cui veniva adottato il regolamento n. 189/72. Essa osserva, fra l'altro, che l'applicazione degli importi compensativi si era dimostrata priva di effetti sostanziali sul mercato della colza, e cita alcune cifre dalle quali risulterebbe che l'abolizione non si era risolta in un ribasso dei prezzi. Era quindi opportuno abolire gli importi stessi, non appena lo smercio del raccolto lo avesse permesso.

Avendo accertato che erano state rilasciate licenze con prefissazione delle restituzioni e delle sovvenzioni per l'84 % del raccolto di semi di colza, la Commissione ha ritenuto di potere, e dovere, abolire gli importi compensativi.

Quanto al richiamo del ricorrente al regolamento n. 2042/73, la Commissione osserva che i relativi provvedimenti transitori erano stati da essa adottati per ragioni di equità; ora, la mancata adozione di un atto non obbligatorio non può costituire un illecito.

Relativamente al danno, la Commissione sostiene di essere tuttora all'oscuro della sua consistenza. Sarebbe necessario conoscere se il ricorrente avesse concluso o meno dei contratti, se questi stipulassero il prezzo in dollari o in franchi francesi, e se nel calcolo dei prezzi convenuti per le forniture si fosse tenuto conto degli importi compensativi. La Commissione nega, in ogni caso, che l'abolizione degli importi stessi avesse determinato un calo dei prezzi dei semi di colza in Francia; d'altro canto, essa mette in dubbio il fatto che la riduzione degli introiti di un operatore, connessa alla diminuzione del valore delle sue scorte in conseguenza di un intervento comunitario inteso alla protezione esterna del mercato della Comunità, costituisca un danno che questa sia tenuta a risarcire.

La Commissione non contesta che la valutazione del danno rappresenti un problema diverso, che può rimanere in sospeso. Ora, non essendo state risolte le questioni sollevate in merito all'incidenza dell'abolizione degli importi compensativi all'esportazione, essa ribadisce che il ricorrente non ha provato l'esistenza di un danno concreto. La Corte dovrebbe quindi respingere la domanda intesa ad ottenere una sentenza interlocutoria in cui si dichiari che la Comunità è tenuta al risarcimento del danno.

Conclusa la fase scritta del procedimento, la Corte ha invitato la Commissione ad esporre quali siano gli orientamenti generali ch'essa segue, in pratica, qualora si tratti di decidere se l'abrogazione o la riduzione di vantaggi pecuniari debbano essere accompagnate da disposizioni relative ai termini per l'entrata in vigore o da norme transitorie per la disciplina delle operazioni in via di esecuzione.

Nella sua risposta la Commissione ha fatto presente che detti orientamenti generali operano, nella valutazione dei singoli casi, nell'ambito di situazioni di fatto complesse e variabili. La prassi seguita in materia di vantaggi economici contemplati dalla disciplina dei mercati non può essere quindi senz'altro applicata per quanto riguarda i vantaggi che si ricollegano alle norme in materia agricolamonetaria. La «ratio» e lo scopo delle due normative sono differenti.

La Commissione, peraltro, si è informata, in linea di massima, alle seguenti considerazioni generali:

In via di principio, trattandosi di norme d'interesse pubblico, la modifica si applica agli effetti futuri di situazioni sorte durante la vigenza di norme anteriori. L'abolizione di vantaggi economici è di applicazione immediata. Vi sono tuttavia dei casi in cui tale abolizione colpisce in modo particolare i negozi in corso di esecuzione, ad esempio qualora essa derivi da una modifica di portata rilevante, che l'operatore non poteva normalmente prevedere. La Commissione tiene allora conto di tali negozi, cercando di contemperare i contrapposti interessi.

La tutela degli interessi dei singoli quanto alle operazioni in corso incontra spesso limiti attinenti all'interesse pubblico, che la Commissione ritiene preponderante. Il tal caso, la attuazione dei provvedimenti nel termine più breve possibile costituisce la condizione da cui dipende sostanzialmente l'utilità della soppressione di determinati vantaggi economici o la realizzazione del fine economico perseguito mediante un provvedimento del genere. D'altra parte, nei casi in cui viene presa in considerazione la possibilità di una disciplina transitoria per favorire i negozi in via di esecuzione, la Commissione tiene conto di due esigenze d'interesse pubblico: la prima è quella dell'efficienza della stessa normativa transitoria; la seconda riguarda l'applicabilità di questa normativa, in altri termini la possibilità di applicare contemporaneamente due sistemi, quello transitorio e quello innovativo.

La Commissione, sottolinea, poi, anche il fatto che l'adozione di determinati provvedimenti al fine di tener conto delle operazioni in corso può implicare, eventualmente, la necessità di conciliare gli interessi di diverse categorie di operatori. In effetti, ai vantaggi finanziari da ridurre o da abolire per una data categoria di operazioni in corso potrebbero far riscontro oneri gravanti su un'altra categoria di negozi in via di esecuzione.

Nella fase orale del procedimento, all'udienza del 18 marzo 1975, le parti hanno svolto alcuni nuovi argomenti, che si possono riassumere come segue:

Rispondendo alla domanda di un membro della Corte, quanto alle 8000 tonnellate per cui erano state prefissate restituzioni all'esportazione, il ricorrente ha precisato che detto quantitativo era compreso in una partita di complessive 70000 tonnellate di semi di colza di varia origine, oggetto di un contratto annuale, concluso il 15 giugno 1971 con un cliente algerino. Tale contratto prevedeva il pagamento in franchi francesi o in dollari, a scelta dell'acquirente. La maggior parte della fornitura è stata eseguita con semi di origine extracomunitaria. Ora, 'per l'appunto nel periodo dal 3 gennaio 1972 al 26 dello stesso mese, l'esistenza dell'importo compensativo ha permesso al ricorrente di effettuare parte della fornitura con semi di origine francese, ed è stata anzi il motivo di tale decisione. È per questo che il ricorrente ha chiesto la prefissazione delle restituzioni nel suddetto periodo. La vendita ha avuto luogo, in realtà, durante i mesi di marzo ed aprile, con una perdita effettiva connessa alla circostanza che il ricorrente non aveva percepito l'importo compensativo, visto che questo era di entità superiore al 2 % mentre il margine di profitto era dell'ordine dell'1-2 %.

Il ricorrente ha fatto valere inoltre che, se pure il prezzo dei semi di colza era rimasto relativamente stabile in seguito all'abolizione degli importi compensativi, il prezzo degli oli, cioè dei prodotti finiti, aveva subito un calo rilevante.

A quest'ultima osservazione, la Commissione oppone che il ricorrente non dimostra l'esistenza di un nesso fra la soppressione degli importi compensativi ed il ribasso dei prezzi. Essa si chiede se mai esista questo nesso e ricorda, in proposito, che anche nel periodo novembre-dicembre 1971 si era registrato un ribasso importante nelle quotazioni degli oli di colza. A suo avviso, su tali quotazioni si riflettono unicamente le variazioni dei prezzi di altri prodotti per i quali non esistevano importi compensativi.

Essa sottolinea che l'abolizione di tali importi è stata decisa in quanto la loro applicazione ai soli semi di colza e di ravizzone ed agli oli ottenuti dalla spremitura di questi semi si era rivelata inadeguata ed inefficace, per il fatto che i prodotti, direttamente concorrenti (che influiscono sul prezzò della colza, ecc., sul mercato comunitario) non erano compresi nel sistema degli importi di compensazione.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 23 aprile 1975.

Il ricorso, proposto il 1o ottobre 1974, mira a far condannare la Comunità economica europea al pagamento della somma di 955130,47 franchi francesi, a titolo di risarcimento del danno che il ricorrente sostiene di aver subito a causa dell'abolizione — stabilita col regolamento della Commissione 26 gennaio 1972, n. 189 — degli importi compensativi monetari per i semi di colza e di ravizzone e per gli oli ottenuti da tali semi.

2/3 La Commissione, convenuta, eccepisce l'irricevibilità del ricorso, sostenendo che l'istanza introduttiva non contiene gli elementi necessari, a norma dell'art. 19 dello statuto della Corte e dell'art. 38, § 1, del regolamento di procedura, per determinare l'oggetto della lite ed i mezzi d'impugnazione. Trattandosi di un'azione di danni ai sensi degli artt. 178 e 215 del trattato, e non di un'azione per il recupero di un credito, l'istanza sarebbe viziata per difetto di qualsiasi indicazione relativa all'esistenza di un danno, diverso dalla perdita subita dal ricorrente in seguito all'abolizione degli impianti compensativi monetari.

4/5 Gli allegati vizi di forma non sono stati tali da impedire alla Commissione di difendere efficacemente i propri interessi, o da rendere difficile per la Corte l'esercizio del sindacato giurisdizionale; il ricorrente ha del resto fornito tutte le opportune precisazioni nel corso del procedimento. Nella replica, fra l'altro, egli ha rettificato le proprie conclusioni iniziali, chiedendo alla Corte di voler dichiarare, con sentenza interlocutoria, che la Comunità è tenuta a risarcire il danno da lui subito, per pronunciarsi poi in base ad una perizia relativa all'esatta portata del danno ed all'entità del risarcimento.

Il ricorso è perciò ricevibile.

17/18 In proposito, il ricorrente sostiene anzitutto che la Commissione, nell'abolire gli importi compensativi col regolamento n. 189/72, ha violato il regolamento di base del Consiglio, n. 974/71. Quest'ultimo regolamento, pur attribuendo alla Commissione il potere di accertare se ricorrano i presupposti per applicare gli importi compensativi, non le conferirebbe tuttavia la facoltà di abolire detti importi, una volta ch'essi siano stati istituiti, ed imporrebbe, comunque, alla Commissione l'obbligo di decidere unicamente in base ai fattori monetari, non già tenendo contro di criteri economici, come essa ha fatto nel caso in esame.

19/20 Dall'art. 1, n. 2, ultima frase, del regolamento n. 974/71 risulta che la facoltà spettante agli Stati membri circa l'applicazione degli importi compensativi può essere esercitata soltanto qualora i provvedimenti valutari considerati possano provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli. Poiché l'applicazione degli importi compensativi costituisce un provvedimento di carattere eccezionale, la suddetta norma va intesa nel senso ch'essa subordina alla condizione ivi enunciata non soltanto l'istituzione, ma anche il mantenimento in vigore degli importi compensativi per un determinato prodotto.

21/22 La Commissione dispone di un ampio potere discrezionale quanto alla valutazione del se i provvedimenti valutari considerati possano provocare perturbazioni negli scambi del prodotto in questione. Nel valutare le probalilità di perturbazioni del genere, essa può prendere in considerazione tanto l'andamento del mercato, quanto i fattori monetari.

25/26 Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 974/71, lo Stato membro che abbia adottato determinati provvedimenti di ordine monetario è «autorizzato» ad applicare il sistema degli importi compensativi. L'art. 7, che ripete il termine «autorizzazione», è destinato ai soli Stati membri e non riguarda i poteri della Commissione.

29/31 Per quanto riguarda, anzitutto, il problema della retroattività, va ricordato che gli importi compensativi vengono riscossi all'importazione e concessi all' esportazione delle merci considerate, e che non è ammessa la loro prefissazione. Ne consegue che il diritto al versamento di un importo compensativo all' esportazione si perfeziona solo qualora l'esportazione venga effettivamente realizzata e dal momento in cui essa ha luogo. Il regolamento 26 gennaio 1972, n. 189, pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 28 gennaio ed entrato in vigore il 1o febbraio 1972, si applicava alle sole esportazioni ed importazioni realizzate successivamente a questa data, mentre quelle effettuate in epoca anteriore continuavano ad essere sottoposte alla disciplina precedente.

35/37 Quanto alle partite di semi per le quali era stata prefissata la sovvenzione, e che perciò non erano destinate all'esportazione, al ricorrente non spettava alcun diritto autonomo di percepire importi compensativi. Se è vero che il sistema relativo a tali importi mira fra l'altro a tutelare il livello dei prezzi nello Stato membro interessato contro le perturbazioni che possano derivare dalla instabilità monetaria, è tuttavia accertato, nella fattispecie, che l'abolizione degli importi stessi nel settore dei grassi con effetto dal 1o febbraio 1972 non ha avuto sensibili ripercussioni sui prezzi dei semi di colza e di ravizzone, sul mercato francese. Se ne deve concludere che il regolamento n. 189/72 non ha causato alcun danno al ricorrente, per quanto si riferisce ai quantitativi di semi non destinati all'esportazione.

38/40 Per quanto riguarda, d'altra parte, le partite destinate all'esportazione, e per le quali il ricorrente ha ottenuto la prefissazione delle restituzioni, va osservato che lo scopo del sistema degli importi compensativi, quale risulta dalla disciplina comunitaria, è quello di ovviare agli inconvenienti che l'instabilità monetaria può creare per il buon funzionamento delle organizzazioni comuni dei mercati, più che quello di tutelare gli interessi particolari degli operatori economici. In effetti, le condizioni stabilite per l'applicazione e l'abrogazione del regime di cui trattasi in un determinato settore non tengono conto della situazione dei singoli operatori, e non offrono a questi alcuna garanzia di permanenza del regime stesso. Questo regime, di conseguenza, non può essere considerato equivalente ad una tutela, garantita agli operatori economici, contro i rischi inerenti alle variazioni dei tassi di cambio.

41/42 Resta tuttavia il fatto che l'applicazione degli importi compensativi elimina, in pratica, il rischio valutario, di guisa che un operatore, anche prudente, può essere indotto a non tutelarsi contro questo rischio. Stando così le cose, l'operatore può legittimamente contare sul fatto che, per negozi alla cui esecuzione egli si sia irrevocabilmente impegnato, per aver ottenuto, depositando una cauzione, licenze d'esportazione in cui viene prefissato l'importo della restituzione, non interverranno modifiche imprevedibili che avrebbero l'effetto, esponendolo nuovamente a rischi valutari, di causargli inevitabili perdite.

45/46 Per quanto riguarda l'entità del danno che questa deve risarcire, va considerato che il mantenimento in vigore degli importi compensativi non era in alcun modo garantito al ricorrente, e che questi non poteva quindi legittimamente ritenere di poter fruire, in qualsiasi circostanza, dei vantaggi connessi ad un contratto concluso nell'ambito del sistema degli importi compensativi. La tutela ch'egli può pretendere in ragione del suo legittimo affidamento si limita al fatto di non dover subire perdite a causa dell'abolizione di tali importi.

Il ricorrente sostiene che l'abolizione degli importi compensativi per i semi di colza e di ravizzone, decisa dal regolamento n. 189/72, gli ha procurato un danno che riguarda, da un lato, determinati quantitativi di semi per i quali era stata prefissata una sovvenzione, in conformità a quanto disposto dal regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, dall'altro, altri quantitativi destinati alla esportazione nei paesi terzi e per i quali, in forza dello stesso regolamento, erano state prefissate delle restituzioni.

Il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 (che istituisce il sistema degli importi compensativi), nella versione in vigore all'epoca dei fatti di cui è causa, attribuisce allo Stato membro che ammetta per la propria moneta un tasso di cambio superiore al limite dell'oscillazione autorizzata dalla disciplina internazionale, la facoltà di riscuotere all'importazione e concedere all'esportazione di determinati prodotti agricoli degli importi compensativi, qualora l'applicazione del suddetto tasso di cambio possa provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti considerati.

Spetta alla Commissione, su parere dei comitati di gestione, di accertare l'esistenza di una situazione del genere.

Il sistema degli importi compensativi, che in un primo momento non si applicava ai prodotti del settore dei grassi, veniva esteso ai semi di colza e di ravizzone, e agli oli da essi ottenuti, con regolamento della Commissione 9 luglio 1971, n. 141, relativo al raccolto che sarebbe stato posto in commercio a partire dall'inizio della stagione 1971/72.

In seguito alla variazione dei cambi rispetto al dollaro, intervenuta nel dicembre 1971, il sistema degli importi compensativi, precedentemente in vigore nella Repubblica federale di Germania, nel Belgio, nel Lussemburgo e nei Paesi Bassi, veniva esteso agli altri Stati membri, e quindi anche alla Francia.

Nuovi importi di compensazione, che tenevano conto dei cambi rilevati fra il 13 e il 19 gennaio, venivano stabiliti col regolamento della Commissione 21 gennaio 1972, n. 144, entrato in vigore il 24 dello stesso mese.

Infine, col regolamento 26 gennaio 1972, n. 189 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 28 gennaio ed entrato in vigore il 1o febbraio successivo), la Commissione aboliva gli importi compensativi per i semi di colza e di ravizzone, e per gli oli derivati, considerando che l'andamento del mercato era tale da rendere l'applicazione degli importi stessi non più indispensabile al fine di evitare perturbazioni negli scambi dei suddetti prodotti.

Le licenze in cui venivano prefissate la sovvenzione e le restituzioni all'esportazione, e sulle quali il ricorrente fonda la sua domanda di risarcimento, sono state rilasciate fra il 6 ed il 21 gennaio 1972, vale a dire durante il periodo in cui gli importi compensativi per i semi di colza e di ravizzone erano in vigore in Francia.

Poiché le critiche del ricorrente riguardano un atto normativo implicante scelte di politica economica, la responsabilità della Comunità per il danno che i singoli possano aver subito in conseguenza di tale atto sussiste unicamente, tenuto conto di quanto disposto dall'art. 215, 2o comma, del trattato, in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.

Non risulta che la Commissione abbia ecceduto i suddetti limiti del suo potere, ritenendo, verso la fine del gennaio 1972, che l'andamento del mercato dei semi di colza e di ravizzone escludesse la necessità di applicare gli importi compensativi.

Il ricorrente sostiene inoltre che l'abolizione degli importi compensativi decisa col regolamento n. 189/72 era incompatibile con l'art. 7 del regolamento n. 974/71, il quale stabilisce che non può essere fatto uso parziale o temporaneo dell'autorizzazione contemplata dallo stesso regolamento.

Il regolamento n. 189/72 non può quindi essere considerato illegittimo alla luce delle disposizioni del regolamento n. 974/71.

Il ricorrente fa inoltre valere che l'abolizione degli importi compensativi con effetto dal 1o febbraio 1972 ha violato il principio della certezza del diritto, in quanto, in primo luogo, avrebbe avuto efficacia retroattiva e, in secondo luogo, non avrebbe tenuto conto del legittimo affidamento degli interessati circa il mantenimento in vigore degli importi di cui trattasi, per le operazioni in via di esecuzione.

Detto regolamento non ha quindi efficacia retroattiva in senso proprio.

Il ricorrente sostiene inoltre che l'abolizione, con effetto immediato, degli importi compensativi ha violato il principio dell'affidamento, in quanto, allorché aveva chiesto la prefissazione delle sovvenzioni e delle restituzioni all' esportazione, impegnandosi così definitivamente, nei confronti delle competenti autorità, ad effettuare operazioni commerciali cui non avrebbe potuto rinunciare senza incorrere nell'incameramento della cauzione, egli poteva legittimamente ritenere che tali importi sarebbero stati mantenuti in vigore.

In proposito, è opportuno esaminare separatamente la situazione, per quanto riguarda la prefissazione delle sovvenzioni, da un lato, e delle restituzioni all' esportazione, dall'altro.

La responsabilità della Comunità non è quindi esclusa, qualora, non esistendo un inderogabile interesse pubblico contrapposto a quello dei singoli operatori economici, la Commissione abolisca, con effetto immediato e senza preavviso, gli importi compensativi in un determinato settore, senza adottare provvedimenti transitori che, almeno, consentano a detti operatori di evitare la perdita connessa all'esecuzione di contratti di esportazione il cui carattere reale e definitivo sia provato dalla prefissazione delle restituzioni, ovvero di essere risarciti di tale perdita.

Non esistendo nella fattispecie un inderogabile interesse pubblico, la Commissione, che ha omesso di adottare, col regolamento n. 189/72, norme transitorie intese a garantire il rispetto del legittimo affidamento che l'operatore poteva fare sulla disciplina comunitaria, ha violato una norma giuridica superiore, facendo perciò sorgere la responsabilità della Comunità.

Poiché l'entità del risarcimento dovuto al ricorrente non può essere stabilita nella fase attuale del procedimento, va dichiarato, con sentenza interlocutoria, che la Comunità è tenuta a risarcire il ricorrente della perdita da esso subita, a causa dell'abolizione degli importi compensativi, nell'effettuare talune esportazioni per le quali le licenze rilasciate il 6 gennaio 1972 avevano fissato le restituzioni, riservando la determinazione della somma dovuta a titolo di risarcimento all'accordo delle parti o, eventualmente, alla valutazione della Corte.