Corte giust. UE, Sentenza del 28 giugno 1977, causa 118/76

I fatti che hanno dato origine alla controversia, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La società Balkan-Import-Export GmbH, con sede in Berlino, importava, il 24 marzo 1972, in forza d'un contratto stipulato il 6 novembre 1971 con la società commerciale di Stato bulgara Rodapaimpex, kg 13590 di formaggio bianco di pecora, di cui alla voce 04.04 E I della tariffa doganale comune.

Con avviso 27 marzo 1972, lo Hauptzollamt (ufficio centrale delle dogane) Berlin-Packhof, chiedeva alla società Balkan, ai sensi del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, «relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stad membri» (GU n. L 106, pag. 1) e del regolamento della Commissione 16 marzo 1972, n. 548, «che modifica gli importi di compensazione fissati per il settore agricolo …» (GU n. L 66, pag. 1), oltre al prelievo ed alla tassa sul fatturato all'importazione, il versamento di 6183,45 DM a titolo d'importi compensativi monetari, in ragione del tasso vigente il giorno dell'importazione, pari a 45,50 DM per quintale netto.

La Balkan adiva il Finanzgericht di Berlino, chiedendo l'annullamento dell'accertamento. Tale ricorso dava luogo, in via pregiudiziale, alla sentenza della Corte di giustizia 24 ottobre 1973 (causa 5/73, Balkan, Racc. 1973, pag. 1091).

La sentenza emessa nel merito dal Finanzgericht di Berlino il 7 febbraio 1975 accoglieva parzialmente il ricorso: all'importazione di cui è causa si applicava il tasso degli importi compensativi — di soli 29 DM per quintale — valido alla data della stipulazione del contratto. Tale sentenza è attualmente oggetto di ricorso per cassazione avanti il Bundesfinanzhof (Corte federale delle finanze).

Con lettera 27 febbraio 1974 l'interessata chiedeva, giusta il § 131, 1o comma, della «Abgabenordnung» (legge sui tributi dovuti allo Stato), l'esenzione dagli importi compensativi monetari in questione, per motivi d'equità, consistenti nel fatto che il versamento di detti importi avrebbe avuto, nella fattispecie, conseguenze certamente non volute dal diritto comunitario e che avrebbero dovuto essere corrette in via equitativa. Il § 131, 1o comma, della «Abgabenordnung» dispone:

In casi specifici, imposte ed altre prestazioni in denaro possono costituire oggetto d'una esenzione totale o parziale quando la loro esazione sia, nel caso particolare preso in esame, contraria all'equità.

Tale domanda veniva respinta con provvedimento 10 luglio 1974 dello Hauptzollamt Berlin-Packhof.

Il ricorso amministrativo proposto dalla società Balkan in data 18 luglio 1974 veniva respinto con atto 26 marzo 1975 dell'Oberfinanzdirektion (direzione finanziaria superiore) di Berlino.

La società Balkan impugnava detto provvedimento davanti il Finanzgericht di Berlino.

Quest'ultimo, con ordinanza della III sezione 23 novembre 1976, decideva, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si fosse pronunziata, in via pregiudiziale, sulle questioni seguenti:

1. Se un ufficio doganale nazionale sia autorizzato, o eventualmente obbligato, a prendere in considerazione le domande di esenzione da tributi dovuti alla Comunità — nella fattispecie, dall'importo compensativo monetario —, domande fondate su motivi di equità ai sensi del diritto nazionale (nella fattispecie ai sensi del § 131 della Reichsabgabenordnung — AO — legge sui tributi dovuti allo Stato). 2. In caso di soluzione negativa della prima questione: Se esista un principio giuridico — eventualmente di diritto comunitario — che consenta di esentare dall'importo compensativo monetario per motivi di equità. 3. Quale sia, con nferimento al caso in esame, il tenore dell'eventuale norma tratta da tale principio. 4. Quale sia eventualmente l'organo competente a concedere l'esenzione.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 15 dicembre 1976.

In conformità all'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno depositato osservazioni scritte la Balkan-Import-Export GmbH, attrice nella causa principale, il 22 febbraio 1977; il governo della Repubblica federale di Germania, il 25 febbraio 1977; e la Commissione delle Comunità europee, il 3 marzo 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale, senza procedere ad istruttoria.

La Balkan-Import-Export GmbH, attrice nella causa principale, sostiene che la portata delle questioni sottoposte alla Corte va limitata da un duplice punto di vista: nel procedimento principale trattasi, in primo luogo, unicamente di motivi obiettivi d'equità, connessi all'oggetto stesso dell'imposizione, non già soggettivi, e cioè relativi alla persona del contribuente; in secondo luogo, non già di tributi comunitari in generale, bensì esclusivamente d'importi compensativi monetari.

a) Gli importi compensativi monetari riscossi al momento dell'importazione sono tributi di diritto interno. Certo, la Repubblica federale di Germania si è valsa, per riscuotere detti tributi, dell'autorizzazione di cui all'art. 1 del regolamento n. 974/71; ma la riscossione stessa ha luogo a norma del decreto 14 maggio 1971 sulla percezione d'un importo compensativo destinato a proteggere l'agricoltura tedesca, esso stesso basato sul § 21, 2o comma, n. 4, lett. f) dello Zollgesetz (codice tedesco delle dogane). Gli importi di cui trattasi, riscossi in quanto dazi doganali compensativi, rientrano nella legislazione interna della Repubblica federale e dell'amministrazione federale delle finanze. Il fatto di venire riscossi in forza dell'autorizzazione conferita dal regolamento n. 974/71 non è decisivo: tale regolamento non ha imperativamente imposto la loro riscossione; questa rientrava nella discrezionalità del potere legislativo degli Stati membri. La decisione relativa all'esenzione, per motivi d'equità, da tributi riscossi a norma del § 21 dello Zollgesetz e del decreto relativo alla percezione d'un importo compensativo destinato a proteggere l'agricoltura tedesca, dipende unicamente dalle norme di procedura tedesche e, più precisamente, dal § 131 della «Reichsabgabenordnung». La soluzione della prima questione non è quindi necessaria onde consentire al Finanzgericht di emettere la propria pronunzia. b) Nella sentenza 16 dicembre 1976 (causa 33/76, Rewe), a proposito di tributi interni, la Corte di giustizia dichiarava che, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta; questa affermazione vale del pari per oneri la cui imposizione è prevista dal diritto comunitario: Le distorsioni che ne potrebbero risultare sono inevitabili allo stato attuale di tale diritto. Le stesse considerazioni valgono in materia d'equità. L'esenzione od il rimborso di tributi comunitari per motivi d'equità non costituisce ancora oggetto d'una disciplina comunitaria uniforme. La proposta di regolamento «relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o dei diritti all'esportazione» (GU 1976, n. C 54, pag. 85) non è stata ancora adottata dal Consiglio; essa prova, cionondimeno, che la necessità di ammettere l'esenzione per motivi d'equità è pienamente riconosciuta nel diritto comunitario. Fino a quando una disciplina comunitaria non sarà entrata in vigore, e l'applicazione di norme d'equità non sarà determinata da regolamenti d'attuazione, si dovrà necessariamente far ricorso al diritto interno relativo ai provvedimenti equitativi. La Commissione ha riconosciuto la necessità specifica d'introdurre norme d'equità nel settore degli importi compensativi monetari col regolamento 26 giugno 1974, n. 1608, recante disposizioni particolari in materia d'importi compensativi monetari (GU n. L 170, pag. 38). È vero che questo testo contempla un solo caso di esenzione per motivi d'equità; esso dimostra, cionondimeno, l'esigenza urgente di porre rimedio a talune iniquità in tale settore. Seguendo l'iter tracciato dalla sentenza 33/76, la Corte dovrebbe quindi dichiarare che provvedimenti d'equità relativi ad importi compensativi monetari riscossi all'epoca in cui ha avuto luogo l'importazione di cui trattasi nella causa principale vanno valutati secondo il diritto nazionale. c) Questa concezione non è incompatibile con la sentenza della Corte 30 novembre 1972 (causa 18/72, Granaria; Racc. 1972, pag. 1163), da cui risulta tra l'altro che il fatto che uno Stato membro stabilisca, mediante provvedimenti interni, deroghe all'applicazione del prelievo è in contrasto con la ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e la Comunità: la causa principale differisce in più punti dalla causa che ha dato luogo alla sentenza 18/72. Gli importi compensativi monetari non sono stati riscossi secondo un sistema comunitario uniforme come quello dei prelievi, bensì in quanto dazi doganali compensativi, in forza di disposizioni interne. Nella causa 18/72 non si trattava d'un caso tipico d'applicazione di provvedimenti d'equità, ma della successiva rettifica d'avvisi d'accertamento divenuti frattanto inoppugnabili. Nella causa 18/72, la Corte di giustizia affermava che solo il legislatore comunitario può stabilire eccezioni generali per motivi giuridici; nella presente fattispecie trattasi di esenzioni concesse in un caso singolo per motivi equitativi. Non si tratta quindi di deroghe disciplinate a priori, ma della valutazione di casi singoli in cui l'importazione sia già stata effettuata. La Corte di giustizia intendeva condannare i provvedimenti interni di portata generale aventi natura legislativa, non già i provvedimenti d'attuazione adottati dall'amministrazione nazionale. Nella sentenza 24 novembre 1971 (causa 30/71, Siemers; Racc. 1971, pag. 919), essa riconosceva che le autorità doganali nazionali possono dare istruzioni ufficiali vincolanti per l'amministrazione, in quanto non si tratta di atti normativi, bensì di atti che rientrano nella normale prassi per l'applicazione di disposizioni tariffarie ai casi singoli. Questa concezione dovrebbe imporsi a fortiori per quanto riguarda i provvedimenti obiettivi d'equità: questi ultimi rientrano, per loro natura, nel settore dell'applicazione del diritto in considerazione di talune persone e tenuto conto di talune importazioni; le domande di esenzione per motivi d'equità non possono, d'altro canto, secondo la normativa tedesca, essere presentate se non entro un termine relativamente breve.

Non è necessario prendere posizione sulle altre questioni sottoposte alla Corte.

Il regolamento n. 1604/68 si applica solo alle importazioni successive al 4 giugno 1973; è quindi inutile porsi il problema del se esso incida sulle disposizioni interne relative ai provvedimenti d'equità che esulano dal suo ambito d'applicazione.

Dopo la sentenza pronunziata dalla Corte nella causa 33/76, non può sussistere dubbio sul fatto che le disposizioni nazionali relative ai provvedimenti d'equità restino applicabili fino a che disposizioni comunitarie uniformi non siano state emanate in materia.

Il governo della Repubblica federale di Germania è del parere che il § 131 della «Abgabenordnung» non consente di concedere l'esenzione da tributi comunitari sempre e comunque, ma soltanto in taluni casi in cui si applica questa disposizione.

a) La disciplina istituita dal § 131, 1o comma, della «Abgabenordnung» costituisce una parte essenziale della normativa tedesca in materia d'imposte, basata fra l'altro sul principio della più grande giustizia fiscale. Nei casi in cui, in considerazione di circostanze particolari, l'applicazione d'una legislazione fiscale concepita in astratto conducesse ad un risultato contrario a qualsiasi principio d'equità e sottoponesse l'interessato ad un onere fiscale intollerabile, il § 131, 1o comma, consente, a condizioni molto rigorose, di adottare provvedimenti equitativi. La giurisprudenza e la dottrina hanno, già da decenni, sviluppato criteri specifici per l'applicazione di questa disposizione; in particolare, è stata posta una distinzione fondamentale tra i casi di tassazione iniqua sulla base di motivi obiettivi e sulla base di motivi soggettivi. I primi sono caratterizzati dal fatto che il contribuente viene ad essere leso in maniera inammissibile, in contrasto con lo spirito della legge; i motivi che consentono di accertare, in maniera decisiva, l'iniquità si ricollegano al presupposto stesso dell'imposta, e in proposito vengono prese in considerazione le incidenze tanto delle norme sostanziali quanto delle disposizioni di procedura. Deve trattarsi d'ingiustizia che si manifesta in singoli casi non previsti dal legislatore; gli svantaggi risultanti dallo scopo stesso dell'imposizione non possono, in linea di principio, giustificare provvedimenti d'equità. I provvedimenti d'equità adottati sulla base di motivi cosiddetti obiettivi si suddividono in due sottogruppi. Nella misura in cui l'iniquità che si fa sentire nei casi individuali derivi dalla portata obiettiva della legge fiscale, il provvedimento d'equità restringe automaticamente il contenuto sostanziale di detta legge; in tal caso, l'applicazione del § 131 porta ad una limitazione del diritto sostanziale. Qualora, invece, l'iniquità risulti solo dall'applicazione di una norma di procedura, la correzione effettuata in funzione dell'equità ha carattere formale; l'applicazione del § 131 porta in tal caso a modificare le norme di procedura fiscale. b) Le autorità nazionali possono concedere, in forza del § 131 della «Abgabenordnung», per motivi d'equità cosiddetti obiettivi, l'esenzione da contributi dovuti alla Comunità unicamente nel caso in cui l'iniquità risulti dall'applicazione di norme interne di procedura e nel caso in cui i provvedimenti d'equità modifichino solo la procedura fiscale; il § 131, invece, non può costituire la base giurìdica d'un provvedimento d'equità destinato a correggere l'ingiustizia derivante dalla portata obiettiva della disciplina di cui trattasi (nella fattispecie una disciplina di diritto comunitario). Devono d'altra parte ammettersi provvedimenti d'equità per motivi cosiddetti soggettivi. Questa conclusione risulta, in definitiva, dal principio della preminenza del diritto comunitario: le disposizioni d'equità di diritto interno non sono valide se non entro i limiti della lettera e dello spirito della norma comunitaria; la loro applicazione non può scalfire la validità uniforme ed autonoma della norma comunitaria. c) Trattandosi di motivi d'equità obiettivi, tale principio esclude i provvedimenti d'equità che implicano una limitazione del contenuto sostanziale della norma fiscale di cui trattasi. Questa constatazione vale in particolare per l'esenzione richiesta dall'attrice nella causa principale. L'accoglimento di una siffatta richiesta da parte delle autorità doganali nazionali si tradurrebbe in una modifica del contenuto della disposizione comunitaria; orbene, la norma d'equità di diritto interno non fornisce alcun fondamento giuridico per un intervento del genere nella sfera d'applicazione del diritto comunitario. d) In materia di provvedimenti obiettivi d equità destinati a correggere singole ingiustizie connesse alle norme di procedura fiscale, in particolare in materia di termini o di requisiti di forma, l'amministrazione nazionale delle dogane continua ad essere competente. La disciplina formale vigente in materia d'esazione dei tributi rientra ancora nella competenza degli Stati membri; se il diritto comunitario non contiene esso stesso norme di procedura, esso non limita il relativo diritto interno degli Stati. Tale principio è stato confermato a più riprese dalla giurisprudenza della Corte. e) Il § 131 della «Abgabenordnung» appare come un elemento regolatore, di cui le autorità incaricate della gestione dell'onere di cui trattasi non potrebbero fare a meno; questo stato di fatto si basa sulle particolarità del diritto tributario tedesco, il quale attende, in generale, che la fattispecie concreta dell'imposta sia pienamente costituita e tiene conto delle considerazioni d'equità solo nella fase di una successiva valutazione. Non si può rinunciare a questa possibilità, finché non entri in vigore una disciplina comunitaria corrispondente. La necessità d'una siffatta disciplina è d'altro canto ben nota sul piano comunitario: al Consiglio è stato sottoposto un progetto di regolamento destinato a fissare le condizioni di riscossione a posteriori di tributi all'importazione ed all'esportazione, il cui versamento non sia stato ancora richiesto al debitore. f) La controversia nella causa principale verte, certo, unicamente su un provvedimento fondato su motivi obiettivi d'equità. Va cionondimeno sottolineato che il § 131 della «Abgabenordnung» è applicabile ai tributi comunitari anche per quanto riguarda casi d'iniquità eccezionali che giustifichino la concessione di provvedimenti soggettivi d'equità; questi sarebbero basati sui principi generali degli ordinamenti giuridici degli Stati membri, che costituiscono parte integrante del diritto comunitario. In situazioni eccezionali rientra nella prassi corrente degli Stati membri l'effettuare correzioni per ragioni d'equità. La Commissione delle Comunità europee sottolinea che il § 131 della «Abgabenordnung» mira allo scopo di far prevalere, in situazioni del tutto straordinarie, non previste dal legislatore fiscale, la giustizia del caso singolo sull'applicazione formale di criteri di tassazione necessariamente generali. In quanto eccezione al principio della generalità dell'imposta, l'esenzione per motivi d'equità può essere concessa solo nel caso in cui l'applicazione di leggi fiscali comporti conseguenze inique non insite nell'essenza stessa dell'imposta di cui trattasi; il § 131 deve consentire all'amministrazione fiscale di tener conto di casi non previsti dal legislatore. Per i dazi doganali e tributi assimilati, l'esenzione per motivi d'equità va normalmente presa in considerazione solo previa liquidazione del debito fiscale. Si distinguono i motivi d'equità cosiddetti soggettivi, che riguardano le condizioni di vita personali del contribuente, dai motivi d'equità obiettivi, che possono essere invocati nel caso in cui dalla volontà dichiarata o presunta del legislatore fiscale si possa desumere che la questione da risolvere secondo equità sarebbe stata risolta, qualora fosse stata espressamente disciplinata dal legislatore, nel senso del previsto provvedimento di equità. La decisione di accogliere o respingere una domanda di esenzione per motivi d'equità rientra nel potere discrezionale dell autorità competente. L'esenzione per motivi di equità di cui al § 131 della «Abgabenordnung» è caratterizzata dagli elementi seguenti: trattasi di una disciplina giuridica che tende a garantire, con la presa in considerazione di motivi soggettivi od obiettivi, la giustizia del caso singolo; i provvedimenti sono sottoposti a controllo giurisdizionale, sia pure limitato; l'applicazione del § 131 presuppone l'esistenza di situazioni straordinarie, che non potevano essere previste dal legislatore; l'esenzione incide direttamente sull'esistenza del diritto alla riscossione di tributi e non costituisce una semplice modalità procedurale di accertamento o di liquidazione del debito fiscale. Nella causa principale, trattasi unicamente di motivi d'equità obiettivi; le questioni formulate dal giudice di rinvio hanno sostanzialmente lo scopo di far accertare se, nel settore considerato, gli Stati membri dispongano ancora di propri poteri normativi per l'esenzione di tributi basati sul diritto comunitario, ovvero, in caso negativo, se esista, nel diritto comunitario stesso, un principio d'equità analogo a quello del diritto tedesco, e il cui contenuto sarebbe da precisare, come pure quale sia l'autorità eventualmente competente ad applicarlo.

a) La questione della competenza, in materia di esenzione da taluni oneri compensativi, basati sul diritto comunitario e riscossi su merci importate nella Comunità da paesi terzi, riguarda il problema della ripartizione dei poteri legislativi tra la Comunità e gli Stati membri. Questa ripartizione, in mancanza di una «presunzione di competenza» generale, risulta dalle disposizioni del trattato relative agli obiettivi e ai compiti della Comunità, nonché ai poteri degli organi istituiti per la loro attuazione. Nella misura in cui, conformemente a dette disposizioni, la Comunità eserciti poteri sovrani, è esclusa l'esistenza di poteri propri di ciascuno Stato. La base giuridica per la riscossione d'importi compensativi monetari trovasi nel regolamento del Consiglio n. 974/71 e nel regolamento della Commissione n. 548/72. Nella sentenza 24 ottobre 1973 (causa 5/73) la Corte accertava che in questo settore gli organi della Comunità si sono legittimamente serviti dei loro poteri, onde raggiungere un obiettivo previsto dal diritto comunitario; è quindi vietato agli Stati membri emanare od applicare disposizioni interne atte ad incidere sulla portata dei regolamenti comunitari. Una modifica, a mezzo di disposizioni nazionali autonome, delle basi giuridiche comunitarie per la riscossione degli importi compensativi monetari influirebbe, in maniera inammissibile, sulla portata del diritto comunitario. L'esenzione, per motivi d'equità, ai sensi del diritto nazionale, da debiti fiscali già liquidati secondo una esatta applicazione delle disposizioni comunitarie vigenti, costituirebbe un intervento arbitrario ed inammissibile dello Stato membro nell'ambito d'applicazione delle norme comunitarie di cui trattasi. In considerazione di questi effetti rilevanti dell'esenzione per motivi d'equità, le disposizioni nazionali non possono essere giustificate nemmeno con l'argomentazione secondo cui esse colmerebbero una «lacuna» del diritto comunitario: è l'applicazione stessa del diritto comunitario che verrebbe compromessa. Questa concezione è confermata dalla giurisprudenza della Corte, fra l'altro dalle sentenze 30 novembre 1972 (causa 18/72), 15 dicembre 1970 (causa 31/70, Deutsche Getreide- und Futtermittelhandelsgesellschaft; Racc. 1970, pag. 1055) e 2 febbraio 1977 (causa 50/72, Amsterdam Bulb). Non è possibile fare alcun paragone con l'efficacia delle «istruzioni in materia di tariffa doganale, vincolanti per l'amministrazione nazionale», impartite in forza del § 23 della legge doganale tedesca: dette istruzioni costituiscono una forma di applicazione del diritto nei confronti di un determinato soggetto e per una determinata merce; esse sono sprovviste di qualsiasi carattere normativo e rientrano fra i normali metodi d'applicazione delle disposizioni tariffarie a casi singoli. L'esenzione concessa per motivi d'equità, in forza del § 131 della «Abgabenordnung» non costituisce invece un'applicazione del diritto comunitario ad un caso singolo, bensì una decisione, basata su norme autonome di diritto interno, diretta alla disapplicazione del diritto comunitario. Diversa conclusione vale per le forme e le procedure nazionali necessarie all'applicazione del diritto comunitario. Fintantoché non abbia proceduto all'armonizzazione delle norme di procedura, il legislatore comunitario deve rimettersi al contributo degli Stati membri, tanto per quanto riguarda i diritti che i singoli possono trarre dal diritto comunitario, a scapito dei provvedimenti nazionali, quanto per la determinazione e la riscossione, da parte delle autorità degli Stati membri, di contributi basati sul diritto comunitario. Un debito fiscale che risulti esclusivamente dalle disposizioni nazionali di procedura ammesse dal diritto comunitario può essere corretto da norme nazionali d'equità, a condizione che ciò non influisca sulla portata del diritto comunitario. Va quindi constatato che il § 131 della «Abgabenordnung» non può essere invocato come base giuridica per l'esenzione di tributi disciplinati dal diritto comunitario, qualora stabilisca, in quanto normativa nazionale autonoma, un'eccezione all'applicazione del diritto comunitario per motivi obiettivi d'equità. b) Riguardo alla formulazione della prima questione, va osservato che l'elemento determinante non può riscontrarsi nel fatto che i tributi siano «dovuti alle Comunità», ma che trattasi di tributi la cui riscossione è basata su una disposizione o su una autorizzazione che rientra nel diritto comunitario. La destinazione del tributo di cui è causa non interviene nella questione relativa all'accertamento della misura in cui, nel settore di cui trattasi, sussistano poteri nazionali per l'autonoma disciplina dell'esenzione per motivi d'equità.

a) Taluni testi normativi comunitari fanno espresso riferimento a «principi d'equità»; trattasi sempre, tuttavia, di testi specifici, destinati a tener conto di circostanze del tutto particolari, legate per lo più ad eventi monetari. b) La proposta di regolamento relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o dei diritti all'esportazione ha un ambito d'applicazione che va largamente al di là di ciò che, anche nella Repubblica federale di Germania, può considerarsi come rientrante nel regime dei provvedimenti d'equità e si distingue notevolmente, dal punto di vista strutturale, dalla disposizione potestativa costituita dal § 131 della «Abgabenordnung». La situazione che ha dato luogo alla controversia della causa principale non rientra, cionondimeno, in alcuno dei casi previsti da detta proposta. Nella misura in cui la proposta, che riprende principi, in gran parte analoghi, del diritto doganale degli Stati membri, va al di là di tale «diritto consuetudinario comunitario», essa crea un diritto comunitario nuovo, rendendo obbligatorio lo sgravio del debito fiscale. Disposizioni nazionali che prevedano, fin d'ora, lo sgravio od il rimborso di tributi in tale materia sarebbero, nella parte in cui riguardino il settore divenuto di competenza della Comunità, incompatibili col diritto comunitario e quindi inapplicabili. La Commissione ha riconosciuto, nella sua proposta, che possono sussistere, al di fuori dei casi espressamente previsti dal regolamento, altre situazioni le quali giustificano del pari uno sgravio o un rimborso di determinati oneri per motivi di equità. Lo spirito di questa disposizione, di cui non è certo che sarà adottata dal Consiglio nella forma proposta, mostra chiaramente che la Commissione non si è contentata di stabilire una semplice clausola generale d'equità, ma ha voluto fissare nei particolari le condizioni della sua applicazione, secondo una procedura specifica. Molto probabilmente, la disciplina che sarà adottata dal legislatore comunitario presenterà quindi caratteri fondamentalmente diversi da quelli delle norme d'equità esistenti sul piano nazionale, ed in particolare del § 131 della «Abgabenordnung». Non si può quindi sostenere che la mancanza d una clausola d'equità per lo sgravio o il rimborso di determinati oneri sia dovuta ad una «lacuna temporanea» tra il diritto interno anteriormente vigente ed il diritto comunitario che entrerà in vigore. c) Si pone la questione di accertare se esista, negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, un principio comune che consenta di riconoscere, nel diritto comunitario, un medesimo principio di diritto non scritto secondo cui, per motivi d'equità ed a determinate condizioni, sia possibile lo sgravio da un debito fiscale. Orbene, da una disamina della situazione giuridica degli Stati membri risulta che non è possibile provare l'esistenza di un siffatto principio generale di diritto, comune agli Stati membri e paragonabile all'istituto di cui al § 131 della «Abgabenordnung». La concreta applicazione d'un siffatto principio nell'ordinamento comunitario porrebbe, d'altro canto, problemi praticamente insolubili: le autorità nazionali incaricate della riscossione dei tributi dovrebbero di volta in volta prendere in esame, onde determinare se si debba o meno concedere l'esenzione, le relative disposizioni non soltanto del diritto comunitario, ma anche del diritto nazionale di ciascuno degli Stati membri. I fattori d'incertezza sarebbero talmente grandi che i limiti di un'interpretazione e di un'applicazione del diritto comunitario in armonia coi principi della certezza del diritto rischierebbero d'essere raggiunti e persino superati. Anche ammettendo che, in pratica, si fa sentire una certa esigenza d'un regime comunitario uniforme, dal punto di vista giuridico non appare assolutamente indispensabile che sia riconosciuto un principio comunitario d'equità. Nella maggior parte dei casi si potrebbe pervenire ad una soluzione soddisfacente mediante un'interpretazione teleologica delle disposizioni del diritto comunitario relative agli oneri da riscuotere. D'altro canto, sin d'ora, il singolo cui si riferisca una disposizione del diritto comunitario non è sprovvisto di tutela qualora l'applicazione della norma comunitaria, alla quale egli non possa d'altronde opporsi, produca nel suo caso effetti inadeguati ed eccessivi.

Anche se la Corte di giustizia dovesse, in via d'ipotesi, pervenire alla conclusione che il diritto comunitario autorizza l'esenzione per motivi obiettivi d'equità, vuoi perché in questo settore gli Stati membri dispongano d'un potere normativo proprio, vuoi in quanto un principio di diritto comunitario lo consenta, la controversia nella causa principale non potrebbe comunque dar luogo ad un provvedimento del genere: una siffatta esenzione non può essere prevista nei casi in cui, come nella fattispecie, il diritto comunitario abbia già ammesso taluni effetti giuridici dei quali venga lamentata l'iniquità. Per il regolamento n. 974/71 è scontato che in taluni casi, onde soddisfare le esigenze di rapidità e d'efficienza d'un provvedimento transitorio, l'incidenza ch'esso dovrebbe avere è annullata o ridotta.

Ad avviso della Commissione, le questioni formulate dal giudice di rinvio vanno risolte come segue:

1. È incompatibile col diritto comunitario il fatto che autorità doganali nazionali possano, in forza di norme di diritto interno, concedere discrezionalmente, per motivi obiettivi d'equità, lo sgravio o il rimborso di tributi disciplinati dal diritto comunitario. 2. Non esiste a tutt'oggi alcuna norma generale di diritto comunitario che possa giustificare l'esenzione, per motivi obiettivi d'equità, da tributi stabiliti conformemente alle disposizioni comunitarie vigenti in materia.

La società Balkan-Import-Export GmbH, attrice nella causa principale, con l'avv. Dietrich Ehle, del foro di Colonia, il governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel, Ministerialrat presso il ministero federale dell'economia, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Gilsdorf, hanno svolto le proprie osservazioni orali nell'udienza del 5 maggio 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 24 maggio 1977.

Con ordinanza 23 novembre 1976, pervenuta in cancelleria il 15 dicembre successivo, il Finanzgericht di Berlino ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, alcune questioni vertenti sull'interpretazione del sistema generale della normativa comunitaria in materia d'importi compensativi monetari, ed in particolare del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, «relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stati membri» (GU n. L 106, pag. 1) nonché dei regolamenti della Commissione che ne determinano le modalità d'attuazione, questioni che mirano ad accertare quali siano le norme o i principi giuridici eventualmente applicabili in materia di esenzione, per motivi di equità, dagli importi compensativi monetari riscossi su prodotti agricoli importati da paesi terzi.

Dette questioni si ricollegano ad una controversia, sottoposta al Finanzgericht, in merito alla riscossione di importi compensativi, su un'importazione di formaggio di pecora dalla Bulgaria. Con ordinanza 19 gennaio 1973, detto giudice aveva chiesto alla Corte di pronunziarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione e sulla validità di varie disposizioni dei regolamenti richiamati nello stesso provvedimento di rinvio. Nella sentenza 24 ottobre 1973 (Balkan/Hauptzollamt Berlin-Packhof, causa 5/73, Racc. 1973, pag. 1091), la Corte dichiarava che l'esame delle questioni sottopostele non aveva messo in luce alcunché atto ad inficiare la validità del regolamento del Consiglio n. 974/71, né dei regolamenti della Commissione vigenti, all'epoca considerata, per la sua attuazione. Successivamente alla sentenza della Corte, l'attrice nella causa principale chiedeva allo Hauptzollamt Berlin-Packhof, l'esenzione dagli importi compensativi monetari in questione, tenuto conto del fatto che il versamento di detti importi avrebbe avuto, nella fattispecie, conseguenze incompatibili con le finalità della normativa comunitaria e che avrebbero dovuto essere corrette in via equitativa, secondo i principi sanciti dal § 131, 1o comma, della «Abgabenordnung» (legge sui tributi dovuti allo Stato). Poiché la domanda veniva respinta, l'attrice impugnava il provvedimento negativo delle autorità doganali avanti il Finanzgericht di Berlino, che ha sottoposto alla Corte quattro questioni pregiudiziali.

Con la prima questione si chiede se un ufficio doganale nazionale sia autorizzate, od eventualmente obbligato, a prendere in considerazione le domande di esenzione da contributi dovuti in forza di disposizioni del diritto comunitario — nella fattispecie, dagli importi compensativi monetari —, domande fondate su motivi di equità ai sensi del diritto nazionale (nella fattispecie, ai sensi del § 131 della «Abgabenordnung».

La soluzione della questione di cui sopra dipende dalla ripartizione, all'epoca considerata, delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri circa l'istituzione, e la percezione del contributo di cui trattasi.

Gli importi compensativi monetari venivano istituiti dalla Comunità al fine di disciplinare i mercati comunitari di prodotti agricoli in seguito alla variazione dei tassi di cambio delle monete degli Stati membri. Pur se tutte le questioni relative all'imponibile, alle condizioni d'imposizione ed all'importo del contributo di cui è causa, sono state stabilite dalla normativa comunitaria, l'esazione del tributo stesso, con tutte le relative formalità, veniva affidata alle amministrazioni competenti degli Stati membri, come la Corte ha avuto occasione di affermare in altro contesto (sentenza 25 ottobre 1972, Haegeman, causa 96/71, Racc. 1971, pag. 1005; sentenza 4 aprile 1974, Stato belga e Granducato del Lussemburgo, cause riunite 178-179 e 180/73, Race. 1974, pag. 383; sentenza 5 maggio 1977, Pretore di Cento/Ignoti, causa 110/76). Benché detta ripartizione delle funzioni tra la Comunità e gli Stati membri possa eventualmente giustificare l'applicazione, da parte di un'amministrazione fiscale, d'una norma d'equità prevista dalla propria legislazione nazionale, sotto il profilo delle formalità relative alla percezione di un contributo istituito dal diritto comunitario, la possibilità di prendere in considerazione una siffatta norma è viceversa esclusa, se ed in quanto ciò produca l'effetto di modificare la portata delle disposizioni del diritto comunitario relative all'imponibile, alle condizioni d'imposizione o all'importo d'un contributo istituito da quest'ultimo. Ne risulta, in particolare, che le autorità nazionali non possono accogliere una domanda d'esenzione per motivi d'equità, nel caso in cui tale domanda sia imperniata su considerazioni tratte dalla giustificazione economica del contributo considerato.

La prima questione va quindi risolta nel senso che un ufficio doganale nazionale non è autorizzato a prendere in considerazione le domande di esenzione da contributi dovuti in forza del diritto comunitario — nella fattispecie, dall'importo compensativo monetario —, domande fondate su motivi di equità ai sensi del diritto nazionale, se ed in quanto l'applicazione di quest'ultimo incida sull'effetto delle norme comunitarie relative all'imponibile, alle condizioni d'imposizione ovvero all'importo del contributo di cui trattasi.

Con la seconda e la terza questione si chiede se eventualmente esista un principio giuridico di diritto comunitario che consenta l'esenzione dagli importi compensativi monetari per motivi d'equità e, in caso affermativo, quale sia eventualmente, con riferimento alla fattispecie in esame, la norma giuridica da applicare.

Nel diritto comunitario, al suo stato attuale, non si rinviene alcuna disposizione che consenta, così come previsto dalla legislazione tedesca, per i tributi interni, di concedere in via amministrativa l'esenzione da contributi istituiti da norme comunitarie. Una proposta in tal senso, presentata dalla Commissione al Consiglio il 30 dicembre 1975, data comunque successiva ai fatti considerati nella presente causa, non ha avuto fino ad oggi alcun seguito.

Va cionondimeno sottolineato, in merito alla fattispecie in esame, che le critiche mosse dall'attrice nella causa principale quanto all'incidenza economica dei regolamenti sui quali è basato il contributo di cui trattasi sono state già valutate nell'ambito della causa 5/73. Nella sentenza 24 ottobre 1973, questa Corte indicava i motivi atti a giustificare, tenuto conto dei contrapposti interessi in gioco, l'instaurazione del regime degli importi compensativi secondo il sistema stabilito dal Consiglio e successivamente attuato dalla Commissione.

La seconda e la terza questione vanno quindi risolte nel senso che non esiste alcun principio giuridico di diritto comunitario che consenta l'esenzione dagli importi compensativi monetari per motivi d'equità.

In considerazione di quanto precede, la quarta questione risulta priva d'oggetto.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al Finanzgericht di Berlino, cui spetta quindi statuire sulle spese.