Corte giust. UE, Sentenza del 27 ottobre 1971, causa 6/71

La prima questione deferita alla Corte dal Bundesfinanzhof verte sull'interpretazione degli artt. 19 e 20 del regolamento del Consiglio n. 19, in vigore nel periodo considerato e successivamente abrogato. Erano inoltre in vigore i regolamenti d'attuazione del regolamento n. 19.

Il regolamento n. 19 autorizzava gli Stati membri a concedere, fino a concorrenza di un determinato importo, restituzioni all'esportazione «verso uno Stato membro» (art. 19, n. 2) o «verso i paesi terzi» (art. 20, n. 2); queste nozioni non erano definite né nel regolamento n. 19, né nelle disposizioni d'attuazione. Per determinati prodotti, come la semola di grano duro, di cui all'art. 1, lettera c), del regolamento n. 19, questo fissava direttamente le modalità della restituzione. Per i «prodotti trasformati» di cui all'art. 1, lettera b), che figuravano nell'allegato dello stesso regolamento, e fra i quali va annoverato l'orzo mondato, l'art. 19, n. 2, lettera d), e l'art. 20, n. 2, del regolamento n. 19 rimandavano invece a successive disposizioni d'attuazione. Per quanto riguarda i prelievi da riscuotere all'importazione da Stati membri e da paesi terzi — oggetto principale del regolamento n. 19 — l'art. 14 di quest'ultimo stabiliva ch'essi erano costituiti, per i prodotti trasformati, da un elemento mobile e da un elemento fisso (che serviva a proteggere l'industria di trasformazione). I regolamenti nn. 90, 91 e 92, adottati dalla Commissione il 25 giugno 1962 (GU 1962, pag. 1902 e segg.), disciplinavano ulteriormente le modalità delle restituzioni, distinguendo fra l'altro le «esportazioni verso gli Stati membri» dalle «esportazioni verso i paesi terzi» (cfr. ad esempio gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 91). Secondo queste disposizioni, gli Stati membri erano tenuti a comunicare regolarmente alla Commissione l'importo delle restituzioni concesse, come pure a fornirle altri dati; dette informazioni dovevano essere trasmesse «a seconda della destinazione delle esportazioni», separatamente per ciascuno Stato membro e globalmente per le esportazioni verso i paesi terzi (cfr. ad esempio art. 6 del regolamento n. 91). Le restituzioni per i prodotti costituivano oggetto del regolamento del Consiglio CEE 21 ottobre 1964, n. 141 (GU 1964, pag. 2666 e segg.), il quale disciplinava anche talune questioni riguardanti i prelievi, come pure dei regolamenti della Commissione CEE adottati il 29 ottobre 1964 in attuazione del suddetto regolamento del Consiglio (GU 1964, pag. 2739 e segg.) e recanti norme sulle restituzioni (regolamento n. 162/64/CEE, relativo all'esportazione verso gli Stati membri, e regolamento n. 164/64/CEE, relativo all'esportazione verso i paesi terzi). Il regolamento n. 141/64 stabiliva all'art. 5, n. 1, che l'elemento mobile è uguale al prelievo medio da applicarsi a determinati quantitativi di prodotto di base; per 100 kg di orzo mondato il «tasso di trasformazione» veniva fissato in 160 kg di orzo allo stato naturale (art. 5, n. 1, C, b). Dall'art. 14, n. 1, dello stesso regolamento risulta che, negli scambi intracomunitari, potevano essere concesse restituzioni soltanto qualora il prezzo d'entrata del prodotto di base nello Stato membro esportatore fosse superiore a quello vigente nello Stato membro importatore; la differenza fra i due prezzi d'entrata costituiva l'importo massimo nei cui limiti era ammessa la restituzione. Per gli scambi con i paesi terzi, l'art. 15 stabiliva che la restituzione doveva essere fissata dalla Commissione «tenendo conto, in particolare, delle condizioni del mercato mondiale e dei prezzi dei prodotti di base».

Il regolamento n. 162/64, la cui validità costituisce oggetto della seconda questione deferita alla Corte dal Bundesfinanzhof, limitava, all'art. 1, n. 1, l'importo massimo della restituzione a determinate percentuali, fissate forfettariamente, dell'importo della restituzione che. sarebbe risultato dall'applicazione dell'art. 14 del regolamento n. 141/64; per l'orzo mondato la percentuale ammontava al 55 % (art. 1, n. 1, lettera e). Questo regime era motivato, fra l'altro, nel senso che «dati i diversi tassi di trasformazione esistenti nei vari Stati membri, avrebbero potuto derivarne, per alcuni prodotti trasformati, delle distorsioni di prezzo sia negli scambi tra Stati membri che sul mercato dello Stato membro importatore».

A norma dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 164/64, sulla cui interpretazione verte la terza questione del Bundesfinanzhof, «negli scambi con i paesi terzi, la restituzione … nel corso di un mese determinato non deve superare la restituzione media che avrebbe potuto venir accordata, nel corso dei primi 25 giorni del mese precedente, all'esportazione della quantità di prodotto di base utilizzata per il calcolo dell'elemento mobile».

La decisione della Commissione 17 luglio 1962 (GU 24 agosto 1962, pag. 2140 e segg.) aveva istituito «ai fini dell'applicazione, nello Stato membro d'importazione, del regime dei prelievi agricoli comunitari, … nell'ambito dei metodi di cooperazione amministrativa previsti dall'art. 10, paragrafo 2, 1o comma, del trattato, un certificato per la circolazione delle merci di cui al modello DD4». Questo certificato, a norma dell'art. 2 della stessa decisione, «poteva essere utilizzato in tutti i casi in cui le merci cui esso è vincolato siano trasportate direttamente dallo Stato membro d'esportazione nello Stato membro d'importazione».

A norma del § 1, 1o comma, della «Erstattungsverordnung Getreide und Reis»24 novembre 1964 (decreto relativo alla restituzione sui cereali e sul riso; BGB1 I, pag. 917 e segg.) sono concesse restituzioni all'esportazione dei prodotti ivi menzionati; tuttavia per alcuni — ad esempio, semola di grano duro — la restituzione è ammessa soltanto all'esportazione verso paesi terzi, mentre per altri — ad esempio, orzo mondato — essa è prevista anche quando l'esportazione avviene verso gli Stati membri (§ 1, 1o comma, nn. 2 e 4).

Il § 1, 2o comma, recita:

«Si ha un'esportazione verso gli Stati membri qualora il paese consumatore sia uno Stato membro della Comunità economica europea. Si ha un'esportazione verso paesi terzi qualora il paese consumatore sia un paese terzo. La nozione di paese consumatore si definisce in base alle disposizioni relative alla statistica del commercio internazionale».

Le disposizioni da applicare secondo la norma sopra citata sono contenute nel decreto per l'attuazione della legge relativa alla statistica del commercio internazionale (AHStatDV), nella versione del 13 gennaio 1964 (BGB1 I, pag. 9 e segg.). Al § 10, 6o e 7o comma, questo decreto stabilisce quanto segue:

«6. Paese consumatore e quello in cui le merci saranno usate o consumate, lavorate o trasformate. 7. Si considera paese consumatore, 1. … 2. per le merci di cui non è noto il paese consumatore, il paese destinatario …»

Il § 11, 2o comma, recita:

«Paese destinatario è quello in cui le merci vengono trasferite …, in modo che nei paesi di transito esse siano sottoposte esclusivamente alle soste e ai negozi giuridici connessi col trasporto. Se questo paese non è noto, si considera paese destinatario l'ultimo paese in cui risulta che le merci sono state spedite».

A — Secondo quanto riferito dal Bundesfinanzhof e dal Finanzgericht dell'Assia, la causa principale trae origine dai seguenti fatti: Nel periodo 30 dicembre 1964 — 16 dicembre 1965, la ditta Rheinmühlen, ricorrente dinanzi al giudice a quo, vendeva orzo mondato e semola di grano duro a varie imprese nel Belgio, in Italia e in Svizzera. Le condizioni di consegna erano, ad esempio, «cif Anversa», «franco Chiasso», «franco Bolzano», «franco Basilea», «franco Trieste», «franco Mestre», «franco Genova». In tutti i casi gl'interessati avevano rinunciato al rilascio del modulo DD4. Per queste esportazioni la ditta otteneva la restituzione sotto forma di autorizzazione ad importare in franchigia da prelievo. Il 7 dicembre 1966, la «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel», resistente nella causa principale, revocava le relative decisioni in quanto, contrariamente a quanto dichiarato dalla ditta, le esportazioni non erano state effettuate verso paesi terzi, ma verso Stati membri. B — Dopo aver fatto inutilmente opposizione a questo provvedimento di revoca, la ditta Rheinmühlen adiva il Finanzgericht dell'Assia. Con sentenza 12 agosto 1968, questo respingeva la domanda, considerando fra l'altro che: La ditta non aveva alcun diritto alla restituzione litigiosa, poiché per tutte le esportazioni di cui trattasi il «paese consumatore», ai sensi del decreto tedesco sulle restituzioni e della «AHStatDV», era uno Stato membro. Le suddette norme non erano in contrasto col diritto comunitario. Benché i regolamenti CEE non facessero riferimento alla nozione di «paese consumatore», ma si limitassero a distinguere fra esportazioni verso paesi terzi ed esportazioni verso gli Stati membri, il legislatore tedesco, introducendo la nozione di «paese consumatore», aveva semplicemente fissato i criteri necessari per distinguere le due operazioni. Questa disciplina era conforme al regolamento n. 19, il quale non attribuiva all'esportatore alcun diritto alla restituzione, ma autorizzava semplicemente gli Stati membri a concederla. È vero che nel fissare la relativa disciplina gli Stati membri erano tenuti a rispettare i principi fissati dalla Comunità, ma per il resto essi potevano agire liberamente. La nozione di «paese consumatore» corrispondeva a quella di «paese destinatario», che si trovava nei regolamenti 90 e 91 e che si fondava sulla destinazione delle merci. L'identificazione dello Stato che nei singoli casi andava considerato come «paese consumatore» dipendeva dalla conoscenza che, al momento dell'esportazione, l'operatore aveva della destinazione della merce. Ulteriori modifiche di tale destinazione non influivano sul diritto alla restituzione, in quanto l'esportatore doveva poter prevedere le conseguenze economiche dell'operazione. Era giuridicamente irrilevante il fatto che le esportazioni in parola fossero state effettuate senza che venisse redatto il modulo DD4; la decisione della Commissione 17 luglio 1962 si limitava a disciplinare la prova ai fini della riscossione del prelievo intracomunitario e non influiva affatto sulla natura oggettiva dell'operazione. Contro la sentenza del Finanzgericht la ditta Rheinmühlen ricorreva al Bundesfinanzhof.

Il 15 dicembre 1970 il Bundesfinanzhof ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se nell'interpretare la nozione di «esportazione verso paesi terzi» di cui all'art. 20, n. 2, prima frase, del regolamento CEE 4 aprile 1962, n. 19 (GU delle CCEE 1962, pag. 933) e nel definirla in relazione alla nozione di «esportazione in uno Stato membro» di cui all'art. 19, n. 2 dello stesso regolamento, si debba tener conto in particolare delle seguenti circostanze: a) possibilità di documentare l'arrivo della merce in paesi terzi; b) arrivo della merce in un paese terzo predeterminato; c) arrivo della merce direttamente in un paese terzo, nel senso che la spedizione sia avvenuta in base ad un solo documento di trasporto e che durante il transito (attraverso Stati membri e paesi terzi) la merce sia stata sottoposta esclusivamente alle soste e ai negozi giuridici connessi al trasporto; d) immissione della merce in libera pratica nel paese terzo; e) «nazionalizzazione» della merce, nel senso ch'essa venga usata o consumata, lavorata o trasformata nel paese terzo considerato; ovvero sia sufficiente, per. avere un' e sportazione verso paesi terzi: a) che una merce venga esportata — anche in uno Stato membro — senza il titolo di circolazione DD4; b) ch'essa venga trasferita direttamente da uno Stato membro ad un altro; oppure esistano altri criteri per la definizione di questa nozione. 2. Se il regolamento CEE 29 ottobre 1964, n. 162 (GU delle CCEE 1964, pag. 2739) sia invalido, in quanto limita la restituzione che può essere corrisposta negli scambi intracomunitari a una percentuale (determinata forfettariamente) dell'ammontare della restituzione che risulterebbe dall'applicazione del regolamento CEE 21 ottobre 1964, n. 141 (GU delle CCEE 1964, pag. 2666), mentre negli scambi con paesi terzi possono essere corrisposte restituzioni di ammontare pari all'elemento mobile del prelievo che si applica all'importazione. 3. Qualora la seconda questione venga risolta negativamente; se, in considerazione del fatto che il regolamento 162/64/CEE limita l'ammontare della restituzione intracomunitaria, e dello scopo in tal modo perseguito (proteggere gli scambi intracomunitari e i mercati degli Stati membri importatori da eventuali distorsioni di prezzo), la nozione di «esportazione verso paesi terzi» ai sensi del regolamento CEE 29 ottobre 1964, n. 164 (GU delle CCEE 1964, pag. 2743) vada interpretata e definita, in relazione alla nozione di «esportazione in uno Stato membro», in modo diverso, e precisamente in senso meno ampio che nelle ipotesi di cui al punto 1.

Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il Bundesfinanzhof osserva che la nozione di «esportazione verso paesi terzi» non è mai stata precisata nei regolamenti comunitari vigenti nel periodo in questione, cosicché sussistono dubbi sulla conformità della legislazione nazionale al diritto comunitario.

La seconda e la terza questione sono rilevanti, in quanto le merci sono state trasferite in Stati membri. La loro soluzione è inoltre necessaria al fine di stabilire se, in considerazione del principio della preferenza comunitaria, il decreto tedesco relativo alle restituzioni potesse legittimamente prevedere la corresponsione della restituzione per il grano duro solo in caso di esportazione verso paesi terzi.

La domanda di pronunzia pregiudiziale è pervenuta nella cancelleria della Corte il 3 marzo 1971.

La ditta Rheinmühlen, la «Eintuhr- und Vorratsstelle» e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria.

Le parti nella causa principale e la Commissione hanno svolto le loro osservazioni orali nell'udienza del 30 giugno 1971. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 22 settembre 1971.

La aura Rheinmühlen era rappresentata dall'avvocato dott. Modest del foro di Amburgo; la «Einfuhr- und Vorratsstelle» dal sig. Schaller e dall'avvocato Stockburger, del foro di Francoforte sul Meno; la Commissione dal suo consigliere giuridico dott. Gilsdorf.

La ditta Rheinmühlen osserva quanto segue:

a) Le nozioni di «esportazione verso uno Stato membro» ed «esportazione verso paesi terzi» devono avere la stessa portata in tutti gli Stati membri. È incompatibile con l'idea di una organizzazione comune dei mercati agricoli, ed inoltre illogico, che la stessa operazione commerciale venga considerata dallo Stato membro esportatore come una esportazione intracomunitaria e dallo Stato membro importatore come un'importazione da un paese terzo. Il legislatore nazionale non era quindi autorizzato a definire autonomamente queste nozioni. Le nozioni di «esportazione verso uno Stato membro» ed «importazione da uno Stato membro» vanno interpretate restrittivamente, mentre quelle di «esportazione verso paesi terzi» ed «importazione da paesi terzi» vanno interpretate estenpotuto evitare che i vantaggi connessi sivamente; solo in questo modo si è agli scambi intracomunitari (prelievi meno elevati) venissero concessi abusivamente. Nel definire le nozioni di «esportazione verso uno Stato membro» ed «esportazione verso paesi terzi» ci si deve basare su criteri obiettivi, e soltanto con mezzi di carattere obiettivo si può provare che si tratta di questo o quel tino di esportazione. b) Un mezzo del genere è la redazione del certificato DD4 previsto dalla decisione 17 luglio 1962. Perciò l'amministrazione tedesca — come risulta da un «certificato d'esportazione» prodotto in causa dalla ditta Rheinmühlen — ha sempre preteso dalle imprese che aspiravano alla restituzione ch'esse indicassero se era stato rilasciato il certificato DD4. In caso negativo è stata sen'altro concessa la restituzione vigente per i paesi terzi, che altrimenti non poteva assolutamente esser presa in considerazione. Veniva così esclusa qualsiasi possibilità di frode. La decisione 17 luglio 1962 non aveva lo scopo di definire le nozioni di «importazione» o «esportazione» — né per gli scambi intracomunitari, né per il commercio con paesi terzi. Tuttavia, come risulta dall'art. 2 della decisione, la Commissione si era basata su una determinata interpretazione di tali nozioni, e precisamente su quella sostenuta dalla ditta Rheinmühlen. Di conseguenza, le imprese erano persuase, nel periodo considerato, che si avesse una «esportazione verso uno Stato membro» soltanto qualora l'esportatore avesse richiesto ed ottenuto un certificato DD4. La loro convinzione si basava sul fatto che, a loro avviso, nessun acquirente poteva essere obbligato a rivendicare la preferenza comunitaria nelle operazioni d'importazione: le parti erano libere di conferire al negozio il carattere giuridico di esportazione verso i paesi terzi, rinunciando al certificato DD4. Questa interpretazione è conforme allo spirito e agli obiettivi del regolamento n. 19 e non ha mai procurato ad alcuno illeciti vantaggi. Essa esclude tutti gli aspetti soggettivi e in particolare prescinde dalla conoscenza o dalle intenzioni dell'esportatore circa l'ulteriore sorte della merce. c) La Rheinmühlen contesta le conseguenze che il Finanzgericht dell'Assia ha tratto dall'inclusione di determinate clausole, relative alle spese e agli oneri, in alcuni dei contratti di vendita in questione. È vero, ad esempio, che una clausola del tipo «cif Anversa» sembra indicare uno Stato membro, ma ciò non consente di trarre sicure conclusioni circa il paese di destinazione, essendo Anversa un porto di esportazione. d) Di conseguenza, la prima questione deferita dal Bundesfinanzhof va risolta come segue: «Si ha un esportazione verso uno staro membro qualora la merce venga trasferita direttamente dallo Stato membro esportatore in un altro Stato membro, senza passare per il territorio di uno Stato non membro oppure in base ad un solo documento di trasporto rilasciato nello Stato membro esportatore, senza alcuna sosta in un paese terzo; è inoltre necessario che l'esportatore abbia chiesto ed ottenuto un certificato per la circolazione delle merci secondo il modello DD4, da mettere a disposizione dell'importatore affinché questi possa fruire, nello Stato membro importatore, della preferenza comunitaria. Qualora l'esportazione da uno Stato membro non soddisfi le suddette condizioni, si ha un'esportazione verso paesi terzi». Anche qualora non si accetti pienamente la tesi sopra esposta, per distinguere le esportazioni intracomunitarie da quelle verso paesi terzi è comunque necessario tener conto di quanto segue: Nel commercio dei cereali non è d'uso, né sarebbe utile, chiedere all'acquirente quale sia l'impiego ch'egli intende fare della merce. Spesso l'acquirente vuole conservare libertà d'azione. Di conseguenza, si può parlare di esportazione verso uno Stato membro soltanto qualora sia accertato che la merce non solo si trova sul territorio dello Stato membro di cui trattasi, ma è stata ivi messa in libera pratica. Ciò può essere provato solo mediante un documento ufficiale, e a tal fine possono esser presi in considerazione soltanto i documenti doganali rilasciati dallo Stato membro importatore. È irrilevante che l'esportatore sia stato a conoscenza del fatto che la merce è in definitiva pervenuta in uno Stato membro, tanto più se questa conoscenza non può esser provata con mezzi obiettivi. Del resto, qualora il compratore abbia rinunziato al certificato DD4 e quindi alla preferenza comunitaria, per il venditore è logico dedurne che la merce non sarà messa in libera pratica in uno Stato membro. In ogni caso, si può considerare che si ha un'esportazione verso uno Stato membro soltanto qualora la merce sia stata trasferita «direttamente» da uno Stato membro in un altro, ai sensi dell'art. 2 della decisione 17 luglio 1962; ed è quanto ritenevano gli operatori. Inoltre, poiché qualsiasi terzo residente fuori del territorio della Comunità può trasferire merci da uno Stato membro ad un altro, esportando dall'uno e importando nell'altro al prezzo del mercato mondiale, si sarebbe avuta una discriminazione nei confronti degli esportatori degli Stati membri, se si fosse loro impedito di fare altrettanto. Di conseguenza, se la controparte è un terzo nel senso testé precisato, si ha una «esportazione verso paesi terzi» anche qualora all'esportatore sia noto che il terzo ha rivenduto o rivenderà la merce in uno Stato membro. In caso contrario, la natura giuridica dell'operazione dipenderebbe dalla circostanza — di cui talvolta è difficile fornire la prova — che l'iniziativa sia stata presa da colui che per primo ha esportato la merce oppure dal terzo. e) Il regime delle restituzioni istituito col regolamento n. 19 ha lo scopo di rendere possibili le esportazioni di cereali anche da Stati membri in cui il prezzo è elevato verso Stati membri in cui il prezzo è inferiore, e verso paesi terzi. Non rientrava quindi nel potere discrezionale dei primi la facoltà di negare le restituzioni o di fissarne l'importo ad un livello troppo basso, tanto più che tali Stati potevano riscuotere prelievi più elevati e dovevano quindi avere la possibilità di destinare somme corrispondenti al pagamento delle restituzioni. Una legislazione nazionale relativa alle restituzioni che sancisca una discriminazione nei confronti delle esportazioni da uno Stato membro verso un altro Stato membro, per favorire le esportazioni da paesi terzi verso quest'ultimo Stato membro, è inconciliabile col regolamento n. 19. La «Einfuhr- und Vorratsstelle» osserva che il regolamento n. 19 ha semplicemente introdotto la prima fase dell'organizzazione comune dei mercati dei cereali ed ha perciò disciplinato in modo uniforme solo alcuni settori particolarmente importanti — prelievi e intervento —, attribuendo invece minore importanza all'aspetto dell'esportazione e quindi alle restituzioni. Il regolamento n. 19 si è perciò limitato, fissando l'importo massimo delle. restituzioni, a stabilire una cornice entro la quale gli Stati membri avevano libertà d'azione. Dal momento che potevano decidere liberamente in merito alla concessione delle restituzioni, gli Stati avevano anche la facoltà di stabilirne i necessari presupposti. secondo la concezione del legislatore comunitario, le restituzioni avevano soprattutto lo scopo di ovviare ad inconvenienti legati al prezzo e alla concorrenza, i quali avrebbero potuto ostacolare le esportazioni verso gli Stati membri o verso i paesi terzi. Era stato quindi necessario fare una netta distinzione, secondo criteri obiettivi, fra questi due tipi di esportazione. Il rendere competitivi i prodotti interni sui vari mercati implica l'effettivo arrivo dei prodotti sul mercato considerato. Non è quindi sufficiente che la merce venga trasferita oltre frontiera e ch'essa sia «obiettivamente destinata ad uno Stato membro o ad un paese terzo»; un criterio del genere darebbe adito a delle frodi. Per gli stessi motivi non può essere decisivo il fatto che la merce sia stata trasferita direttamente, o in base ad un solo documento di trasporto, da uno Stato membro ad un altro. La fissazione dell'importo massimo delle restituzioni doveva evitare perturbazioni del regime comunitario dei prelievi, perturbazioni che si sarebbero verificate qualora delle merci per le quali fosse stata concessa la più elevata restituzione «paesi terzi» fossero invece pervenute in uno Stato membro. Per questi motivi l'interpretazione estensiva della nozione di «esportazione verso paesi terzi», sostenuta dalla Rheinmühlen, è inesatta. Infine, è irrilevante anche il fatto che gl'interessati abbiano rinunciato al certificato DD4. La decisione 17 luglio 1962 si riferisce unicamente ai prelievi, non già alle restituzioni. Inoltre, il fatto materiale che costituisce importazione ai sensi delle norme sui prelievi non corrisponde necessariamente a quello che costituisce esportazione ai sensi delle norme sulle restituzioni; ciò risluta anche dalla circostanza che, nel periodo considerato, gli Stati membri erano tenuti a riscuotere i prelievi, ma non a concedere le restituzioni. La Commissione osserva: a) Benché la nozione di «esportazione verso paesi terzi» sia stata creata dal diritto comunitario, tuttavia la Comunità ne ha delineato solo la cornice, lasciando agli Stati membri il compito di precisarne discrezionalmente il contenuto. b) Per quanto riguarda la portata dei principi fondamentali sanciti in proposito dal diritto comunitario, la Commissione osserva fra l'atro quanto segue: Il fatto che una merce sia stata importata senza il certificato DD4, non è di per sé un criterio sufficiente per affermare che si tratta di una «esportazione verso paesi terzi». Infatti. la decisione 17 luglio 1962 è stata adottata in base agli artt. 10 e 38 del trattato CEE, per consentire l'applicazione del prelievo intracomunitario nello Stato membro importatore; le norme comunitarie relative alle restituzioni all'esportazione sono invece fondate sull'art. 43 del trattato; la restituzione non è semplicemente «l'opposto» del prelievo; la restituzione costituisce un mezzo di orientamento commerciale; l'esportatore non può quindi avere la facoltà di influire arbitrariamente sulla natura giuridica dell'esportazione, rinunziando a chiedere il certificato DD4; contrariamente alla tesi sostenuta dalla ditta Rheinmühlen, le conseguenze economiche non sono le stesse per gl'interessati, tanto se l'esportazione ha luogo verso uno Stato membro in base al certificato DD4, quanto se l'operatore, avendo rinunziato a tale certificato, la dichiara come esportazione verso un paese terzo. Dal diritto comunitario non risulta che si abbia una «esportazione verso paesi terzi» soltanto qualora sia possibile «documentare l'arrivo della merce in paesi terzi» (prima questione del Bundesfinanzhof, prima alternativa, lettera a). Questa condizione, la cui applicazione presenterebbe in pratica gravi difficoltà, non si può dedurre dal silenzio dei testi. Inoltre dall'art. 5, n. 3, del regolamento n. 90 — secondo cui, nell'ipotesi ivi prevista, gli Stati membri prendono tutte le disposizioni necessarie per garantire che i cereali siano «effettivamente esportati verso i paesi terzi» — sie deduce a contrario che la Comunità non ha voluto imporre questa condizione come regola generale. Infine, già in base alla lettera della versione tedesca del regolamento n. 19 («Ausfuhr nach dritten Ländern», «nach einem anderen Mitgliedstaat»), e ancor più in base alla lettera delle altre tre versioni («à destination de», «vers», «verso», «naar»), è lecito considerare sufficiente che l'esportazione sia stata diretta verso il paese di cui trattasi; lo stesso significato sembra avere anche l'espressione «secondo la destinazione», adoperata nei regolamenti 90 e 91. Di conseguenza, non si può assolutamente ammettere che il diritto comunitario richieda l'esistenza dei rigorosi presupposti elencati dal Bundesfinanzhof nella prima questione, alle lettere b)-e). D'altra parte, perche si abbia una «esportazione verso paesi terzi», non basta il fatto che la merce «venga trasferita direttamente da uno Stato membro ad un'altro» (lettera b), nell'ultima parte della prima questione del Bundesfinanzhof). Questa tesi favorirebbe le frodi. La nozione litigiosa va quindi intesa nel senso che «l'esportazione dev'essere diretta verso un paese terzo, che è il paese destinatario». La destinazione può risultare dal contratto di vendita, dai documenti di trasporto, ma anche da tutti gli altri documenti che possono essere forniti dall'esportatore o essere noti d'ufficio. Gli Stati membri erano liberi di non concedere restituzioni e, nel periodo considerato, dovevano sostenere in gran parte direttamente l'onere finanziario relativo a quelle che avessero concesso; essi avevano quindi la facoltà di stabilire in proposito condizioni materiali e formali più rigorose di quelle imposte dal diritto comunitario. Un'interpretazione estensiva delle nozione di «esportazione verso paesi terzi», che consenta agli interessati di attribuire tale carattere a qualsiasi operazione di esportazione, anche se non favorisse le speculazioni per ottenere la restituzione più elevata ed il prelievo più basso possibile, annullerebbe la differenza prevista dal diritto comunitario fra la restituzione per le esportazioni intracomunitarie e quella vigente per le esportazioni verso paesi terzi. c) In generale, si deve infine considerare che nel periodo in questione la Commissione non attribuiva grande importanza alle restituzioni. I paesi in cui a quell'epoca il prezzo dei cereali era elevato avevano in genere una produzione eccedentaria, cosicché le restituzioni all'esportazione dai suddetti paesi non erano, dal punto di vista della politica commerciale, una misura razionale. La Comunità le aveva tuttavia autorizzate unicamente al fine di creare una certa uguaglianza di prospettive e non ostacolare tradizionali correnti commerciali.

Secondo la ditta Rheinmühlen, il regolamento n. 162/64, che limita a determinate percentuali l'importo massimo della restituzione fissato nel regolamento 141/64, non è valido. Esso poteva applicarsi soltanto alle esportazioni da Stati membri in cui il prezzo dei cereali era più elevato, vesso Stati membri aventi prezzi inferiori; solo queste esportazioni davano luogo a restituzione. Il regolamento era particolarmente sfavorevole agli esportatori della Repubblica federale di Germania, in cui i prezzi dei cereali erano i più elevati della Comunità. Nella motivazione del regolamento 162/64 si constata che nei vari Stati membri esistono tassi di trasformazione diversi, da cui potrebbero derivare distorsioni di prezzo. Per «tasso di trasformazione» s'intende la quantità di materie prime necessaria ai produttori per ottenere un determinato quantitativo di prodotti trasformati. La Commissione è partita dal presupposto che la redditività delle industrie di trasformazione dei vari Stati membri fosse tanto più bassa, quanto minore era il prezzo dei cereali in ciascuno di tali Stati. Questa concezione è contraria alla logica. Il prezzo dei cereali e il tasso di trasformazione sono entità indipendenti. Le differenze di livello dei prezzi risultano dai costi di produzione in agricoltura, che variano da un paese all'altro, mentre il livello dei tassi di trasformazione dipende dalla qualità delle attrezzature tecniche e da altri fattori analoghi. Se tuttavia, contro ogni apparenza, la suddetta concezione rispondeva alla realtà, la Commissione avrebbe dovuto esporre i fatti e motivare in tal senso il regolamento; poiché questa motivazione manca, il regolamento 162/64 viola l'art. 190 del trattato CEE.

Inoltre, il regolamento fa una discriminazione nei confronti delle esportazioni intracomunitarie dai paesi a prezzo elevato verso quelli a prezzo inferiore, a vantaggio delle importazioni da paesi terzi. Qualora realmente — come suppone la Commissione — il tasso di trasformazione unitario previsto dal regolamento n. 141/64 non fosse stato abbastanza elevato per gli Stati membri aventi un basso prezzo dei cereali, sarebbe stato logico ammettere che questi Stati dovevano essere protetti anche dalle importazioni da paesi terzi, e che quindi si doveva aumentare l'importo del prelievo. Poiché ciò non è avvenuto, gli importatori degli Stati membri in questione hanno potuto acquistare da paesi terzi prodotti trasformati a base di cereali a prezzi relativamente convenienti, mentre il regolamento n. 162/64 aveva reso molto più onerose, e praticamente impossibili, analoghe importazioni dagli Stati membri della CEE aventi prezzo elevato. Infine, la tesi secondo cui le imprese dei paesi a prezzo basso avevano una redditività inferiore avrebbe dovuto logicamente portare ad una riduzione del prelievo intracomunitario a favore di queste imprese, al fine di consentire loro di esportare verso i paesi a prezzo elevato. Il fatto che ciò non sia avvenuto costituisce un'altra ingiustizia, questa volta a danno delle summenzionate imprese.

La «Einfuhr- und vorratsstelle» sostiene la validità del regolamento 162/64. La limitazione dell'importo massimo della restituzione è giustificata, né si può contestare l'applicazione del metodo forfettario, in quanto esso ha facilitato l'applicazione del regime delle restituzioni. Il principio della preferenza comunitaria, cui si riferisce il Bundesfinanzhof, esiste soltanto per quanto riguarda le importazioni e non si può applicare alle restituzioni. Per il resto, la «Einfuhr- und Vorratsstelle» rimanda alle considerazioni svolte dalla Commissione.

La Commissione sostiene anch'essa la validità del regolamento n. 162/64, il quale persegue lo scopo indicato nel regolamento 141/64, e cioè quello di evitare le distorsioni di prezzo. Queste avrebbero potuto effettivamente prodursi, dato che i tassi di trasformazione sono diversi da uno Stato membro all'altro, mentre il regolamento 141/64 aveva fissato tassi uniformi. Le obiezioni di carattere giuridico riguardano perciò in realtà il regolamento n. 141/64. Anche questo regolamento è però conforme al trattato, il quale non vieta di sottoporre la concessione delle restituzioni negli scambi intracomunitari a condizioni più rigorose di quelle vigenti per le restituzioni all'esportazione verso paesi terzi. Inoltre la riduzione delle percentuali massime delle restituzioni si inserisce logicamente nell'evoluzione del mercato comune, che doveva giungere alla totale abolizione delle restituzioni negli scambi intracomunitari.

Nell'emanare il regolamento n. 162/64 la Commissione non è partita dall'idea — certamente inesatta — che soltanto nei paesi a prezzo basso esistessero imprese non redditizie. Il regolamento intendeva invece proteggere tutte le imprese di scarsa redditività, durante il periodo transitorio, dalla pressione esercitata sui prezzi da imprese maggiormente competitive di altri Stati membri. Il mezzo prescelto a tal fine era legittimo. Altri provvedimenti con i quali si sarebbe potuto raggiungere lo stesso scopo, sarebbero stati meno favorevoli agli interessati. Ad esempio, un aumento dell'elemento fisso del prelievo avrebbe avuto una più profonda incidenza sul commercio interno della Comunità; la riduzione dei coefficienti di conversione, e quindi dell'importo massimo delle restituzioni, per l'intera Comunità avrebbe influito sulla competitività degli esportatori comunitari nei confronti dei paesi terzi; uno scaglionamento dei suddetti coefficienti a seconda degli Stati membri sarebbe stato inammissibile proprio per i motivi indicati dalla ditta Rheinmühlen.

Il regime litigioso non creava alcuna discriminazione a favore delle importazioni da paesi terzi: queste, infatti, erano colpite dallo specifico prelievo calcolato in base ai tassi di trasformazione di base, che non erano stati ridotti. Inoltre, l'elemento fisso del prelievo sulle importazioni da paesi terzi era rimasto assolutamente invariato, mentre era stato ridotto negli scambi intracomunitari, in seguito alla graduale attuazione dell'organizzazione di mercato.

Qualora si accetti la tesi sopra esposta, la critica di inadeguata motivazione formulata nei confronti del regolamento n. 162/64 si rivela infondata.

Le parti sono concordi nel ritenere che la nozione di «esportazione verso paesi terzi» ha lo stesso significato nel regolamento 164/64 e nel regolamento n. 19. La ditta Rheinmühlen osserva tuttavia che non è necessario risolvere la terza questione, poiché la seconda va risolta in senso affermativo. La «Einfuhr- und Vorratsstelle» e la Commissione sottolineano che, anche nell'ambito del regolamento n. 164/64, gli Stati membri erano autorizzati a precisare il contenuto della suddetta nozione.

Con ordinanza 15 dicembre 1970, pervenuta in cancelleria il 3 marzo 1971, il Bundesfinanzhof ha sottoposto a questa Corte varie questioni relative all'interpretazione dei regolamenti n. 19 del Consiglio e n. 164/64/CEE della Commissione, come pure alla validità del regolamento n. 162/64/CEE.

Con la prima questione si chiede alla Corte d'interpretare la nozione di «esportazione verso paesi terzi» di cui all'art. 20, n. 2, del regolamento n. 19, e in ispecie di definirla rispetto alla nozione di «esportazioni verso un altro Stato membro» di cui all'art. 19, n. 2, lettera a), dello stesso regolamento. Più precisamente si chiede alla Corte se, nell'interpretare la prima nozione, si debba tener conto di determinate circostanze enumerate dal giudice proponente, ovvero ci si debba basare su altri criteri da enunziarsi da questa Corte.

1. All'epoca in cui sono state effettuate le operazioni commerciali di cui è causa, le disposizioni sopra menzionate disciplinavano nelle grandi linee le restituzioni, le quali potevano essere concesse sia alle esportazioni in un altro Stato membro, sia alle esportazioni verso paesi terzi. La causa verte sulla questione del se determinate esportazioni della ricorrente nella causa principale vadano considerate come effettuate verso paesi terzi — e di conseguenza potessero fruire dell'apposita restituzione — ovvero, come sostiene la resistente nella causa principale, verso un altro Stato membro.

2. Il regolamento n. 19 e gli atti adottati per la sua attuazione hanno disciplinato in modo diverso la restituzione intracomunitaria e quella per i paesi terzi, sia per quanto riguarda i presupposti per la loro attribuzione, sia per quanto riguarda la rispettiva entità. Ciò si desume dal raffronto tra l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 19 e l'art. 20, n. 2, dello stesso regolamento, come pure dal confronto fra il regolamento n. 162/64 e il regolamento n. 164/64. La distinzione così effettuata tra i due regimi è sufficiente a dimostrare che la distinzione tra esportazione verso paesi terzi ed esportazione verso Stati membri è rilevante per il diritto comunitario, di guisa che gli Stati membri non disponevano di un potere meramente discrezionale in proposito.

Cionondimeno, a norma degli artt. 20 e 19 del regolamento n. 19, la restituzione «può» essere concessa in occasione di un'esportazione verso paesi terzi o verso un altro Stato membro. Ne consegue che gli Stati membri potevano rinunziare a corrispondere la restituzione e, a fortiori, potevano porre ulteriori condizioni per l'attribuzione della restituzione stessa.

I criteri distintivi dell'esportazione verso paesi terzi ai sensi del regolamento n. 19, qualunque essi fossero, enunziavano perciò soltanto la condizione necessaria, ma non la condizione sufficiente per l'attribuzione delle restituzioni. Gli Stati membri non potevano, in altre parole, essere costretti a valersi della facoltà loro concessa da detto regolamento.

Come si desume tanto dalle disposizioni quanto dalla motivazione del regolamento n. 19, le restituzioni erano destinate a compensare le differenze di prezzo esistenti fra i mercati di cui trattasi. L'esportazione verso paesi terzi, ai sensi di detto regolamento, presupponeva perciò che la merce fosse posta in commercio sul mercato di uno Stato terzo, cioè vi fosse per lo meno posta in libera pratica. Senza violare il regolamento n. 19, uno Stato membro poteva tuttavia aggiungere a questa condizione minima, posta dal diritto comunitario, l'obbligo di provare che la merce venisse «usata o consumata, lavorata o trasformata» nel paese di destinazione.

Per quanto riguarda le prove dell'esportazione verso paesi terzi, spettava agli Stati membri determinarle in modo autonomo, purché non si trattasse di indizi inadeguati.

È impossibile enumerare in modo esauriente gl'indizi da ritenersi adeguati, posto che la loro adeguatezza dipende in larga misura dalle circostanze concrete e soprattutto dalla loro concomitanza. Va tuttavia rilevato che le autorità nazionali, se volevano evitare abusi flagranti, in caso di «esportazione verso paesi terzi» non potevano considerare sufficiente il solo fatto che la merce non fosse accompagnata da un certificato DD4, o non fosse stata trasferita direttamente da uno Stato membro ad un altro (seconda alternativa, lettere a) e b) della questione).

Per quanto riguarda il certificato DD4 — del resto destinato, a norma della decisione 17 luglio 1962 della Commissione, a comprovare la provenienza del prodotto importato, non già la destinazione del prodotto esportato — è stato sostenuto che gl'importatori degli Stati membri avrebbero avuto interesse a farsi applicare il prelievo comunitario (meno elevato del prelievo per paesi terzi) ed avrebbero quindi rinunziato al rilascio di detto certificato solo nel caso in cui intendevano limitarsi al ruolo d'intermediari, giacché la merce era destinata ad un paese terzo. Questo argomento non è pertinente poiché non si può escludere che, in determinati casi, la perdita subita dall'importatore in seguito all'applicazione del prelievo per paesi terzi potesse essere ampiamente compensata dalla possibilità, offerta all'esportatore, di praticare — grazie alla restituzione per paesi terzi — dei prezzi più convenienti di quelli che avrebbe potuto offrire se questa restituzione non gli fosse stata corrisposta

Per quanto riguarda il criterio del trasferimento indiretto, è sufficiente citare l'esempio dei prodotti esportati dalla Germania in Italia (o viceversa) i quali passano spesso attraverso l'Austria o la Svizzera: è chiaro che questa circostanza, che dipende dalla situazione geografica degli Stati interessati, non conferisce affatto a dette operazioni il carattere di esportazioni verso paesi terzi.

La seconda questione sottoposta alla Corte è intesa ad accertare se il regolamento n. 162/64 della Commissione sia invalido per il fatto di aver limitato le restituzioni che potevano essere corrisposte negli scambi intracomunitari a determinate percentuali (fissate forfettariamente) delle restituzioni che si desumono dal regolamento n. 141/64, mentre il regolamento n. 164/64 non conteneva limitazioni analoghe per le restituzioni corrisposte negli scambi coi paesi terzi.

Dalla formulazione della questione e dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio si desume che l'invalidità del regolamento n. 162/64 potrebbe derivare, sia dal fatto ch'esso conterrebbe una discriminazione a danno del commercio tra Stati membri, sia da una presunta violazione del principio della preferenza comunitaria.

1. Il principio della parità di trattamento si dovrebbe considerare violato soltanto se fosse dimostrato che il legislatore comunitario ha riservato un trattamento diverso a situazioni analoghe. L'analogia o meno fra restituzioni intracomunitarie e restituzioni per paesi terzi va stabilita alla luce degli obiettivi del regime agricolo della Comunità.

A norma dell'art. 3, lettera d), del trattato, l'azione della Comunità implica «l'instaurazione di una politica comune nel settore dell'agricoltura», politica che gli Stati membri dovevano sviluppare gradatamente durante il periodo transitorio ed instaurare al più tardi alla fine di tale periodo, a norma dell'art. 40 del trattato; articolo il quale, a tale scopo, prevede una «organizzazione comune dei mercati». In armonia con questi scopi, il regolamento n. 19 recava nel titolo la menzione: «relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali».

La riduzione progressiva delle restituzioni intracomunitarie si accordava perfettamente con la «graduale attuazione» di detta organizzazione; lo stesso non può dirsi a proposito dell'esportazione verso paesi terzi. Posto che i due tipi di restituzione non erano di conseguenza analoghi tra loro, la riduzione dell'entità delle restituzioni intracomunitarie, effettuata col regolamento n. 162/64, non ha carattere discriminatorio.

2. Quanto al principio della preferenza comunitaria, è vero che, secondo il nono considerando del regolamento n. 19, «mediante il regime da istituire dev'essere possibile conservare la preferenza che deriva a favore degli Stati membri dall'applicazione del trattato». Dal contesto si desume tuttavia che questa finalità, data la situazione del mercato a quell'epoca, riguardava in sostanza le importazioni. Il citato considerando non ostava a che, in tale situazione, l'esportazione verso altri Stati membri fosse sottoposta a condizioni uguali, o anche meno vantaggiose, di quelle relative all'esportazione verso i paesi terzi.

Dall'esame della questione sottoposta dal Bundesfinanzhof non emerge quindi alcunché atto ad inficiare la validità del regolamento n. 162/64.

Con la terza questione, il Bundesfinanzhof chiede a questa Corte se «in considerazione del fatto che il regolamento n. 162/64/CEE limita l'ammontare della restituzione intracomunitaria, e dello scopo in tal modo perseguito (proteggere gli scambi intracomunitari e i mercati degli Stati membri importatori da eventuali distorsioni di prezzo), la nozione di ,“esportazione verso paesi terzi”, ai sensi del regolamento CEE 29 ottobre 1964 n. 164, vada interpretata e definita, in relazione alla nozione di “esportazione in uno Stato membro”, in modo diverso, e precisamente in senso meno ampio che nelle ipotesi di cui al punto 1» (cioè in modo diverso che nel regolamento n. 19).

L'art. 1o, n. 1, del regolamento n. 164/64 parla di «scambi coi paesi terzi», nello stabilire delle norme relative alla restituzione che, per questi scambi, «può essere accordata all'esportazione dei prodotti … di cui al regolamento n. 141/64/CEE». L'espressione «scambi con i paesi terzi» è quindi usata qui come sinonimo dell'espressione «esportazione verso i paesi terzi», che figura del resto nel titolo del regolamento n. 164/64.

Questo regolamento, che sia applica alle sole «restituzioni per paesi terzi», va interpretato alla luce dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 19, che ne costituisce il principale fondamento ed ha valore superiore ad esso.

Detta disposizione, benché contempli provvedimenti d'attuazione relativi alle condizioni per la corresponsione delle restituzioni ed alla determinazione del loro ammontare, non contiene tuttavia alcunché atto a far ritenere che gli autori di detti provvedimenti avrebbero avuto facoltà di attribuire all'espressione «esportazione verso i paesi terzi» — sia pure solo per un determinato settore — un significato diverso da quello attribuitole da detto art. 20. Inoltre, anche volendo ritenere che una facoltà del genere sussistesse, è assolutamente certo che non se n'è mai fatto uso.

Questa conclusione è corroborata dal fatto che, in nessuno dei provvedimenti per l'attuazione del regolamento n. 19, l'espressione «esportazione a destinazione di un altro Stato membro» ha costituito oggetto di definizione.

Si deve quindi ammettere che l'espressione di cui trattasi ha, nel regolamento n. 164/64, lo stesso significato che nel regolamento n. 19.

Le spese esposte dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Il presente procedimento, nei confronti delle parti nella causa principale, ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.