Corte giust. UE, Sentenza del 2 marzo 1977, causa 44/76

I fatti che hanno dato origine alla controversia e gli argomenti svolti dalle parti nel corso della fase scritta si possono riassumere come segue:

Nel 1968, la costituzione di notevoli eccedenze sul mercato del burro induceva le autorità comunitarie ad adottare provvedimenti onde agevolare il loro smaltimento. All'uopo la Commissione adottava il regolamento 28 agosto 1968, n. 1308 (GU 1968, n. L 214, pag. 10), che consente a qualsiasi interessato, a determinate condizioni, di acquistare burro dall'ente nazionale d'intervento, fruendo di un'ulteriore riduzione di 5,5 unità di conto il quintale nel caso in cui l'interessato s'impegni ad esportare la merce.

Nei mesi di agosto-settembre 1970, la ricorrente, organizzazione per il collocamento dei latticini prodotti dalle imprese tedesche del settore, stipulava un accordo di cooperazione (il «pool del burro») per l'esportazione di burro giacente presso l'Einfuhr- und Vorratsstelle, ente d'intervento tedesco.

Ai sensi di tale accordo, i membri del pool, due imprese tedesche e due imprese belghe, restavano giuridicamente ed economicamente indipendenti. L'associazione si prefiggeva l'unico scopo di cumulare le capacita di finanziamento e di distribuzione delle quattro imprese e — con una suddivisione degli utili e delle perdite — di ripartire il rischio. I membri del pool s'impegnavano ad esportare complessivamente circa 41000 tonnellate di burro.

In data 2 settembre 1970, per proprio conto o per conto del pool, la ricorrente otteneva delle licenze, con restituzioni prefissate, per l'esportazione in Marocco, in Algeria e in Tunisia di determinati quantitativi di burro (10000 tonnellate a suo avviso, 21500 tonnellate secondo la Commissione).

In forza di queste licenze, il 12 gennaio 1971 la ricorrente vendeva alla ditta N. Corman & Fils S.A. (in prosieguo: «Corman»), membro belga del pool, 3000 tonnellate di burro, di cui venivano consegnate solo 2000 tonnellate, alle seguenti condizioni: «destinazione: Africa del Nord (Marocco)» e «la consegna è effettiva solo sulla banchina di Tangeri». Lo stesso giorno il contratto veniva modificato sostituendo la clausola «fob» con quella «cif merce caricata sulla banchina».

La restituzione veniva chiesta con la presentazione della dichiarazione ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento della Commissione 21 dicembre 1967, n. 1041 (GU 1967, n. 314, pag. 9).

Avendole l'ufficio principale delle dogane di Amburgo-Jonas (in prosieguo: «l'ufficio doganale»), competente per il versamento della restituzione, richiesto di provare che la merce era stata posta in vendita nel Marocco, la ricorrente non era in grado di fornire tale prova. Poiché, a suo parere, la partita di burro di cui è causa aveva in realtà lasciato il Marocco per paesi dell'Est europeo (essendo convinto del fatto che delle 2000 tonnellate solo 1102 erano state scaricate, mentre 898 tonnellate erano state trasportate con la medesima nave a Gdynia, in Polonia, dove esse sarebbero state consegnate ad un acquirente cecoslovacco), l'ufficio doganale riteneva che non potesse venir applicato il tasso prefissato per l'Africa del Nord (137 u.c. il quintale, ossia 501,42 DM) e calcolava la restituzione al tasso minore (347,70 DM) vigente, il giorno dell'esportazione, per tutti i paesi terzi.

La restituzione veniva pertanto rifiutata nella misura di 1335900 DM, poi versata nella misura di 823417,75 DM, somma della quale, però, l'ufficio doganale pretendeva in definitiva il rimborso.

La ricorrente intentava allora varie azioni avanti il Finanzgericht di Amburgo, che inducevano la Corte di giustizia, in seguito a rinvio pregiudiziale di detto tribunale, a pronunciare la sentenza 2 giugno 1976 (causa 125/75, Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Racc. 1976, pag. 771) nella quale si afferma che «in caso di restituzione differenziata … la merce dev'essere stata sdoganata e messa in libera pratica nel paese di destinazione».

Tuttavia, «per precauzione e onde rispettare il termine» stabilito dall'art. 43 del protocollo sullo statuto CEE della Corte di giustizia, la ricorrente, che in data 16 gennaio 1976 aveva presentato una domanda preliminare alla Commissione, in mancanza di risposta da parte di quest'ultima, il 12 maggio 1976 ha proposto il presente ricorso.

L'azione di risarcimento è imperniata sulla tesi della ricorrente secondo cui la Commissione l'avrebbe illecitamente indotta in errore, con le sue comunicazioni del periodo 1967-1970 (ed ancora nel 1971), quanto alle condizioni di fatto necessarie per aver diritto alla restituzione all'esportazione. La Commissione avrebbe violato la norma giuridica superiore della certezza del diritto ed illecitamente misconosciuto il principio della tutela dell'affidamento.

Il ricorso è altresì diretto contro il Consiglio, per non aver esso disciplinato in maniera univoca la situazione giuridica relativa alle restituzioni all'esportazione, e per avere omesso, in contrasto con l'art. 152 del trattato CEE, di invitare la Commissione a sottoporgli una disciplina adeguata.

La domanda introduttiva è stata registrata nella cancelleria della Corte di giustizia il 17 maggio 1976.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1. a) condannare i convenuti a versarle la somma di 1355900 DM, più gli interessi a partire dall'1. 5. 1971, nella misura e per i periodi specificati nell'allegato 2; b) condannare i convenuti a versare allo Hauptzollamt (Ufficio centrale doganale) Hamburg-Jonas la somma di DM 823417,75 più gli interessi in misura superiore del 2 % al tasso di sconto della Deutsche Bundesbank a partire dal 5. 2. 1971, somma richiesta alla ricorrente dal suddetto ufficio a titolo di ripetizione dell'indebito; c) aa) condannare i convenuti a versare alla ricorrente la somma di DM 72922,96 più gli interessi del 4 % a decorrere dalla data di presentazione del ricorso; bb) condannare i convenuti a pagare alla cancelleria del Finanzgericht di Amburgo la somma di DM 28145,60, chiesta alla ricorrente dal suddetto tribunale a titolo di spese giudiziarie; cc) condannare i convenuti a versare allo Hauptzollamt Hamburg-Jonas la somma di DM 551,50, richiesta alla ricorrente da tale ufficio a titolo di spese di procedimento amministrativo. 2. a) Dichiarare che i convenuti sono tenuti a risarcire per intero alla ricorrente i danni da questa già subiti o che subirà ancora in conseguenza del fatto di aver ritenuto in buona fede, per tutto il periodo agosto 1970 - marzo 1971, che il versamento integrale delle restituzioni fissate per le esportazioni in Marocco in conformità al n. II a) dell'allegato al regolamento della Commissione n. 1420/70 fosse subordinato semplicemente all'arrivo del burro in territorio marocchino, da comprovarsi mediante un esemplare di controllo (attestante l'esportazione), nonché la copia di un documento di trasporto (polizza di carico) o di un documento attestante lo scarico della merce (entrambi comprovanti l'«arrivo» in Marocco); b) in subordine, condannare i convenuti a risarcire per intero alla ricorrente i danni da questa subiti in conseguenza del fatto di aver ritenuto in buona fede che il versamento integrale delle restituzioni fissate per le esportazioni in Marocco conformemente al n. II a) del l'allegato al regolamento della Commissione n. 1420/70 fosse subordinato semplicemente all'arrivo del burro in territorio marocchino, da comprovarsi mediante un esemplare di controllo (attestante l'esportazione), nonché la copia di un documento di trasporto (polizza di carico) o di un documento attestante lo scarico della merce (entrambi comprovanti l'«arrivo» in Marocco); c) porre le spese del presente giudizio a carico dei convenuti.

Il Consiglio delle Comunità europee conclude che la Corte voglia:

1. respingere il ricorso; 2. porre le spese a carico della ricorrente.

La Commissione delle Comunità europee conclude che la Corte voglia:

1. respingere il ricorso; 2. porre le spese a carico della ricorrente.

La Commissione sostiene che, nella fattispecie, non è soddisfatta alcuna delle condizioni poste dalla giurisprudenza della Corte (ad esempio, dalla sentenza nella causa 153/73, Holtz, Racc. 1974, pag. 671) per impegnare la reponsabilità della Comunità.

La ricorrente ricorda che, nel periodo di cui trattasi, essa era la Centrale federale dell'industria lattiera tedesca ed il suo capitale sociale era interamente in mano a due enti pubblici. Essa operava in stretta collaborazione con le autorità federali competenti per il settore alimentare, le quali, nell'estate del 1970, l'avevano pregata di fare ulteriori sforzi per smaltire la «montagna» di burro tedesco. Poiché questo compito era eccessivo rispetto alle sue possibilità, essa aveva chiesto la collaborazione di imprese private del settore commerciale, il che dava origine al «pool del burro».

La decisione d'esportare 10000 tonnellate di burro nell'Africa del Nord non era stata adottata in relazione al fatto che la restituzione concessa per tale esportazione era, a quanto pareva, la più cospicua, bensì in considerazione delle reali prospettive di vendita, confermate dalla risposta della Commissione 18 marzo 1970 alla interrogazione scritta n. 311/69 del sig. H. Vredeling (GU 1970, n. C 38, pag. 1). Del resto, il regolamento della Commissione 5 agosto 1970, n. 1593 (GU 1970, n. L 173, pag. 18) aveva fissato la restituzione a 140 u.c. per la Bulgaria e Cuba, ed il pool, stando così le cose, avrebbe optato per queste due destinazioni nel caso in cui si fosse trattato soltanto di ottenere la prefissazione dell'aliquota più elevata possibile.

Nel frattempo, però, essendosi verificato un mutamento di situazione dei mercati, solo una parte dei quantitativi di burro spediti in Marocco era rimasta in tale paese. Il fabbisogno marocchino di burro, che si aggira sulle 11000 tonnellate annue, veniva quindi soddisfatto altrimenti.

La Commissione contesta l'affermazione della ricorrente secondo cui i compiti di questa coincidevano in gran parte con quelli dell'ente d'intervento. La ricorrente non ha mai avuto altra veste che quella di un'organizzazione puramente privata, avente scopo di lucro.

Le esportazioni di cui è causa non costituiscono affatto singoli casi eccezionali. La ricorrente ha riconosciuto essa stessa che, delle 18000 tonnellate spedite in Marocco nel febbraio 1971, solo 88 sono restate in tale paese.

La Commissione fa menzione di altre deviazioni di traffico poste in atto dalla ricorrente e, in particolare, di vendite alla Koospol, impresa cecoslovacca per il commercio estero, avvenute attraverso altri paesi di destinazione, come il Marocco, nonché alla ditta di Berlino-Est «Nahrung Export-Import», via Libano. La ditta Koospol non avrebbe accettato l'offerta, ma, essendo stati prodotti documenti falsi, l'ufficio doganale avrebbe versato «automaticamente» alla ricorrente più di 28 milioni di marchi di restituzioni all'esportazione per burro mai pervenuto nel Libano ed immediatamente diretto senza deviazioni a Rostock.

Il Consiglio osserva che l'ufficio doganale aveva chiesto alla ricorrente di provare che le merci esportate avevano non solo effettivamente raggiunto il paese di destinazione, ma vi erano state messe in libera pratica.

La ricorrente contesta questa affermazione e replica che il suddetto ufficio, nel corso dei procedimenti avanti il Finanzgericht, ha sempre dichiarato, e ciò fino a poco prima della summenzionata causa 125/75, che l'immissione in libera pratica è irrilevante.

L'allegato 2 al controricorso della Commissione, avente ad oggetto le relazioni commerciali con la Koospol, sembra essere un progetto personale del direttore commerciale della ricorrente piuttosto che una vera e propria offerta di quest'ultima. La Koospol, impresa di grandi dimensioni, ha comunque sovente venduto burro nei paesi dell'Africa del Nord, ove essa dispone di una clientela ben consolidata ed avrebbe potuto intervenire come intermediaria, cosicché il burro sarebbe stato cionondimeno consumato in questa regione. D'altro canto la ricorrente non avrebbe fatto niente perché la merce da essa venduta a destinazione di Beirut venisse trasportata a Rostock, una volta che l'acquirente libanese aveva acquisito la facoltà di disporne.

La Commissione replica di non sapere nemmeno se essa sia tenuta ad un risarcimento per il fatto che la ricorrente non riesce a dimostrare all'ufficio doganale che il burro da essa venduto sia effettivamente giunto in Marocco, in quanto, in base alle esperienze fatte, il suddetto ufficio non riconosce i documenti comprovanti l'arrivo, prodotti dalla ricorrente, ovvero in quanto il semplice arrivo nel paese di destinazione non è ritenuto comunque sufficiente per l'acquisto del diritto a restituzioni differenziate. Orbene, le due ipotesi alternative si escludono a vicenda.

La Commissione sottolinea in primo luogo che il ricorso non può essere diretto contro «le Comunità europee». Se ed in quanto esso fosse diretto contro la Comunità economica europea, l'azione di accertamento sarebbe irricevibile per mancanza di precisione (art. 38, n. 1, del regolamento di procedura) nell'ipotesi in cui le conclusioni sub 2 a) e b) dovessero riferirsi ad esportazioni diverse da quelle relative alle 2000 tonnellate di cui è causa.

Al più tardi alla fine del 1975, i diritti al risarcimento che trovassero la loro fonte in un qualsiasi atto della Commissione «degli anni 1967-1970» si sarebbero prescritti. Dato che la ricorrente formulava per la prima volta le sue domande con telex 16 gennaio 1976, solo gli atti della Commissione successivi al 16 gennaio 1971 potrebbero attribuire diritti al risarcimento.

Il Consiglio osserva che l'azione è diretta in via principale contro la Commissione, e che esso stesso viene menzionato solo in tre brevi incisi. Esso eccepisce la prescrizione: il telex 16 gennaio 1976, con cui la ricorrente faceva valere i suoi diritti e cercava di ottenere dalla Commissione la rinuncia ad eccepire la prescrizione, non è stato indirizzato al Consiglio. Orbene, il testo dell'art. 43 del protocollo sullo statuto CEE della Corte di giustizia e l'autonomia delle istituzioni ostano a che una domanda ad una di queste interrompa la prescrizione nei confronti dell'altra. D'altronde non esiste, nel periodo 1967-1970 (o 1971), eccezion fatta per il regolamento 28 giugno 1968, n. 876, del Consiglio, alcuna «comunicazione» di quest'ultimo che possa venir interpretata nel senso di una cooperazione.

Non è soltanto il «fatto che dà luogo» all'azione che, il 1o maggio 1976 (data a partire dalla quale la ricorrente pretende il pagamento di interessi), risaliva ad oltre cinque anni prima, ma tutto lo «svolgimento normale» della questione. Il Consiglio eccepisce quindi la prescrizione.

Si può prescindere, per quanto concerne l'eccezione relativa alla prescrizione, dalla questione del se, nel diritto comunitario, essa sia necessariamente collegata con la ricevibilità o con la fondatezza d'una domanda. Qualora l'eccezione venga accolta, la domanda andrebbe comunque respinta.

La ricorrente replica essere esatto che il Consiglio è stato menzionato per semplice misura prudenziale. Il telex 16 gennaio 1976 non gli è stato indirizzato. Il che tuttavia non ha alcuna rilevanza, in quanto il Consiglio e la Commissione costituiscono due organi della medesima persona giuridica, la Comunità economica europea (ovvero, in seguito alla fusione, «le Comunità europee»), cosicché, per agire validamente in giudizio contro quest ultima, è sufficiente esperire l'azione avverso uno dei suddetti organi.

Comunque, richiedere la duplice trasmissione del medesimo telex vorrebbe dire dar prova di eccessivo formalismo, mentre sarebbe stato naturale che la Commissione informasse in proposito il Consiglio.

L'unica intenzione della ricorrente era quella di esperire la sua azione contro la CEE. Del resto, la mancanza di un bilancio del Consiglio distinto da quello della Commissione (art. 20 del trattato di fusione 28 aprile 1965) priva essa pure di fondamento l'obiezione tratta dal fatto che il telex 16 gennaio 1976 non era stato indirizzato anche al Consiglio.

D'altronde, una siffatta comunicazione avrebbe soddisfatto solo una esigenza di particolare precauzione. La ricorrente avrebbe potuto subire un danno solo a partire dal momento in cui l'ufficio doganale ha respinto la domanda di restituzione per le 2000 tonnellate di cui è causa, ossia il 15 giugno 1972. Gli avvisi con cui si pretendono i rimborsi risalgono solo al 17 luglio ed al 10 ottobre 1972 (quanto alle varie comunicazioni della Commissione, esse costituiscono i primi atti parziali del fatto produttivo del danno). Prima delle date di cui sopra, la ricorrente non era a conoscenza del danno subito. Quindi, non si può assolutamente parlare di prescrizione. La data a partire dalla quale possono essere pretesi interessi dipende da criteri diversi: trattasi di accertare da quale data la ricorrente avrebbe potuto mettere a frutto l'importo della restituzione.

Nella misura in cui poteva essere in grado di valutare in cifre le sue pretese, la ricorrente lo ha fatto. Prima della conclusione dei procedimenti avanti il Finanzgericht non si può sapere se interverranno ulteriori spese relative ai mezzi di prova e non si possono valutare fin d'ora le altre spese (patrocinio …). Le conclusioni sub 2 a) e b) si riferiscono solo alle 2000 tonnellate di cui trattasi.

Il Consiglio oppone che, nell'art. 43, seconda frase, del protocollo sullo statuto CEE della Corte di giustizia, si parla dell' «istituzione competente della Comunità». Orbene, sussistono più istituzioni, indipendenti le une dalle altre, dotate di diverse attribuzioni ad esse specificamente conferite. Le entrate e le spese del Consiglio e della Commissione sono state sempre iscritte nel bilancio comune «CEE», alla stessa stregua di quelle del Parlamento e della Corte.

Non è esatto parlare di una «persona giuridica» denominata «Comunità europea». La ricorrente non menziona alcuna disposizione in forza della quale la Commissione sarebbe stata, ad esempio, tenuta ad informare il Consiglio della ricezione del telex di cui trattasi. D'altronde, se è vero che in caso di «cooperazione tra più istituzioni» basta far valere i propri diritti presso una di esse, non si è avuta cooperazione nella fattispecie. Di conseguenza, per quanto riguarda il Consiglio, il 16 gennaio 1976 non si è avuta interruzione della prescrizione. La ricorrente ha proposto la sua domanda in funzione della scadenza del termine assegnato per la formazione di un ricorso per carenza contro la Commissione, per mancata risposta al suo telex. L'ammettere detta procedura anche nei confronti del Consiglio, benché il telex non gli sia stato indirizzato, sarebbe incompatibile con l'art. 175, 2o comma, prima frase, del trattato CEE.

Il telex 16 gennaio 1976 indica tre date di cui nessuna risaliva, a quell'epoca, a più di cinque anni addietro. La ricorrente ha fatto perciò valere i suoi diritti a titolo precauzionale. Il ricorso da essa proposto il 17 maggio 1976 è dunque una vera e propria azione di risarcimento e non un «vero e proprio ricorso per carenza», fondato sulla mancanza di risposta da parte della Commissione. Avendo il Consiglio osservato che, nei suoi confronti, si doveva tener conto solo della data del 17 maggio 1976, la ricorrente ha sostenuto che va presa in considerazione quella del 15 giugno 1972. Tuttavia essa ha insistito nel pretendere interessi a far tempo dal 1o maggio 1971, pur riconoscendo di aver subito il danno un anno più tardi. Se il verificarsi del fatto che dà luogo all'azione differisce dal verificarsi del danno, è solo il primo che va preso in considerazione. Può quindi restare in sospeso la questione di accertare se i fatti che danno luogo all'azione vadano considerati come conseguenza dell'atteggiamento assunto dal Consiglio prima del 16 gennaio 1971, ovvero si siano svolti tra il 16 gennaio 1971 ed il (1o, 16 o) 17 maggio 1971. Non si tratta qui della restituzione all'esportazione in sé e per sé, bensì del risarcimento il cui ammontare è identico a quello della restituzione all'esportazione sperata dalla ricorrente. Tuttavia, tale «risarcimento» segue in ordine di tempo la «restituzione all'esportazione».

Comunque, la ricorrente avrebbe dovuto precisare al Consiglio quali erano gli addebiti ch'essa gli muoveva, e ciò unicamente in relazione al periodo successivo al 17 maggio 1971.

La ricorrente asserisce che la Commissione, con le comunicazioni da essa fatte dal 1967 fino alla esecuzione delle esportazioni, ha creato una situazione su cui essa riteneva di poter fare affidamento in quanto esportatrice di merci che rientrano nell'organizzazione dei mercati. Si poteva quindi legittimamente ritenere sufficiente che il burro avesse materialmente raggiunto il territorio marocchino.

La Commissione avrebbe altresì omesso di rendere note agli esportatori quali fossero le ditte riconosciute come «società specializzate sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza», ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67, e di vigilare, qualora in proposito siano competenti gli Stati, acché questi pubblicassero questo elenco.

Il regolamento del Consiglio n. 876/68 fa dipendere il pagamento della restituzione differenziata dalla prova che il prodotto ha «raggiunto la destinazione» stabilita. E, all'epoca in cui la ricorrente chiedeva le prefissazioni, i regolamenti della Commissione nn. 1201/70, 1420/70 e 1593/70 stabilivano, come unica condizione di fatto, per il pagamento delle restituzioni, che fosse provato l'«arrivo» nel paese di destinazione. Esclusivamente per la Romania era necessario che il burro fosse stato definitivamente importato.

Questa situazione giuridica, già di per sé univoca, veniva resa ancora più chiara dall'interpretazione che la Commissione stessa forniva dell'art. 8 del regolamento n. 1041/67 nella summenzionata risposta al sig. Vredeling, in cui era detto che bastava, nel caso di esportazioni in Marocco, che venisse «fornita la prova che il prodotto ha effettivamente raggiunto il paese di destinazione. Più in là la Commissione non può seguire la sorte della merce esportata». In proposito, la ricorrente non aveva alcun interesse a che le sue vendite su altri mercati venissero rese più difficili dal fatto che qualcuno le facesse ivi concorrenza con la merce ch'essa credeva di aver venduto nel Maghreb.

Dopo aver comunicato per telefono alla ricorrente, il 6 ottobre 1971, ch'era sufficiente il fatto che la merce avesse effettivamente raggiunto il Marocco, la Commissione non rispondeva alle sue richieste di conferma.

La situazione giuridica sulla quale la ricorrente aveva fatto affidamento è anche derivata dalla prassi costante seguita fino a quel momento dall'amministrazione tedesca competente. La ricorrente offre di provarlo.

L'identica prassi seguita in materia dagli altri Stati membri veniva anzi osservata fino all'entrata in vigore del regolamento n. 2110/74 (GU n. L 220, pag. 1), che modifica il regolamento n. 1041/67. La ricorrente offre del pari di provarlo.

Tollerando fino all'inizio del 1971, da parte di tutti gli Stati membri, una prassi illegittima secondo la tesi da essa adottata a partire dal 1976, e che essi continuavano a seguire dall'inizio del 1971 all'entrata in vigore del regolamento n. 2110/74 (mentre la Repubblica federale di Germania stabiliva condizioni più rigorose), la Commissione avrebbe violato gli artt. 155 e 40, nn. 2 e 3, del trattato CEE. In conformità alla giurisprudenza della Corte, si dovrebbe concludere che la rettifica d'un regolamento del 1967, effettuata nove anni più tardi, è tardiva.

Nelle osservazioni relative alla causa 125/75 la Commissione, in contrasto con le sue comunicazioni precedenti e basandosi sulla finalità economica, ha improvvisamente interpretato la nozione di «paese di destinazione» cui si riferisce il regolamento n. 1041/67, come il «mercato determinato» dal territorio nazionale di tale paese, esigendo che «la merce che fruisce della restituzione raggiunga effettivamente tale mercato». Così facendo, essa va anche al di là delle previsioni del regolamento n. 2110/74.

Se le nuove esigenze poste dalla Commissione fossero state note alla ricorrente prima della richiesta di prefissazione delle restituzioni, essa non avrebbe subito alcun danno. Essa avrebbe in tal caso imposto alla Corman di effettuare lo sdoganamento in Marocco e di fornirne la prova, condizioni di cui la Corman avrebbe preteso l'osservanza da parte del proprio acquirente.

La ricorrente avrebbe anche potuto e dovuto valutare ben diversamente le possibilità di smercio e prevedere i quantitativi che potevano effettivamente venir importati in via definitiva e venduti in Africa del Nord. Se tali nuove esigenze fossero state rese note dopo le prefissazioni, ma prima della stipulazione del contratto con la Corman, il danno sarebbe stato di gran lunga minore (cfr. sentenza nella causa 74/74, Racc. 1975, pag. 533).

Per quanto riguarda il capo 1 a) della domanda, l'importo del danno risulta dalla somma degli importi cui si riferiscono i provvedimenti negativi adottati in merito alle richieste della ricorrente. La domanda di interessi per il periodo che va fino al 19 maggio 1973 risulta dal fatto che la ricorrente aveva dovuto chiedere un credito bancario per un importo di 1335900 DM, per il quale aveva essa stessa pagato interessi; per il periodo che va dall'11 maggio 1973, il danno risulta dal fatto ch'essa depositava ad interesse il denaro di cui non aveva bisogno, il che essa avrebbe fatto coi suindicati importi. Per quanto riguarda il capo 1 b), la ricorrente dovrebbe versare gli 823417,75 DM all'ufficio doganale qualora la sentenza nella causa 125/75 fosse sfavorevole nei suoi confronti. In attesa della definizione della controversia, la ricorrente trasmette un elenco dei saggi di sconto della Deutsche Bundesbank. Quanto alle rimanenti spese (onorari di avvocati, spese processuali, …) esse non sono ancora tutte note. E i tassi d'interesse potrebbero nel frattempo aumentare. Poiché ciò potrebbe determinare un ulteriore danno, si rendeva necessaria una domanda di accertamento del diritto al risarcimento; tale accertamento sarebbe altresì necessario per l'eventualità che intervengano altre conseguenze dannose del fatto descritto nel capo 2) della domanda.

La Corte non ha ancora avuto occasione di pronunciarsi sulla ricevibilità d'una siffatta domanda di accertamento. Nelle cause riunite 56-60/74, l'avvocato generale non ha preso in considerazione un aspetto che risulta rilevante nel presente caso: la necessità d'interrompere la prescrizione. La domanda sarebbe ricevibile qualora la causa del danno sussista già al momento dell'introduzione del ricorso. La conclusione formulata in subordine, sub 2 b), persegue del resto il medesimo obiettivo (interruzione della prescrizione) della conclusione sub 2 a).

A norma dell'art. 4 del regolamento n. 1041/67, come pure in forza dell'art. 8, gli Stati membri possono esigere, per il pagamento delle restituzioni, altri documenti giustificativi oltre quelli attestanti l'arrivo della merce. La linea di condotta seguita dall'ufficio doganale, nel chiedere la prova di un'operazione commerciale o l'indicazione di un acquirente che risiedesse nel paese di destinazione, è stata pienamente conforme al suddetto regolamento. Gli enti incaricati del pagamento delle restituzioni si sono in generale dimostrati, in altri Stati membri, molto riservati quanto all'applicazione dell'art. 4. È questa la ragione per cui la Commissione si associa alla richiesta di prova avanzata in proposito dalla ricorrente. Tuttavia, essa contesta formalmente che uno qualsiasi dei membri del suo personale abbia assicurato alla ricorrente che l'ufficio doganale non può valersi delle facoltà ammesse dagli artt. 8 e 4 del regolamento n. 1041/67. Il sostenere in giudizio una determinata tesi giuridica (confermata del resto dalla sentenza della Corte nella causa 125/75) non è illegittimo e non può costituire il fondamento di domande di risarcimento.

Infine, per quanto riguarda l'elenco delle società incaricate del controllo e della sorveglianza, le autorità tedesche hanno naturalmente agito sotto la propria responsabilità, nel controllare se le condizioni d'attribuzione delle restituzioni fossero soddisfatte.

Il comportamento della Commissione, successivo in ordine di tempo alle esportazioni di cui è causa, non poteva indurre la ricorrente a fare affidamento sul fatto che essa potesse ottenere, per forniture in Cecoslovacchia, le restituzioni vigenti per il Marocco.

Quanto al comportamento precedente della Commissione, esso non ha pregiudicato i diritti della ricorrente. Se quest'ultima non ha ottenuto le restituzioni cui riteneva di aver diritto, ne è essa stessa responsabile. La ricorrente non avrebbe acquisito alcun diritto, nemmeno nel caso in cui la Commissione avesse suscitato speranze infondate. Quanto agli onorari d'avvocato ed alle spese processuali, la ricorrente è stata costretta a sostenere determinate spese per il fatto che l'ufficio doganale si è comportato come prescritto dal regolamento n. 1041/67.

Comunque sia, la Commissione non ritiene che la ricorrente fosse in buona fede, com'essa afferma. La prassi costante seguita dall'ufficio doganale era nota almeno al suo consulente legale, ed essa ha potuto far affidamento unicamente sul fatto che l'ufficio doganale non si sarebbe reso conto di ciò che accadeva in realtà ed avrebbe concesso automaticamente le restituzioni.

La ricorrente non si pronuncia relativamente a questo punto. La concezione giuridica della Commissione coincide col punto di vista ufficiale della Corte. Un comportamento conforme alla legge non è illegittimo.

Per quanto riguarda il capo 1 a) della domanda, la responsabilità del fatto che il burro non abbia raggiunto il mercato marocchino può imputarsi unicamente ai co-contraenti della ricorrente. Le perdite che si verifichino nelle operazioni del pool sono, a norma degli accordi di quest'ultimo, ripartite fra tutti i membri e la Corman si è resa garante, in occasione del colloquio che ha avuto luogo il 3 novembre 1970 presso la Commissione, del versamento della restituzione; la ricorrente non ha perciò subito alcun danno.

Quanto al capo 1 b) della domanda, giacché la ricorrente non aveva diritto alla restituzione, è indebitamente ch'essa ha percepito gli importi versati. Tra essa ed i suoi creditori, tra cui l'ufficio doganale, è intervenuto un concordato. Il rimborso della somma globale di 823417,75 DM è garantito fino a concorrenza di 164617,65 DM. Il rimanente, ossia 658800 DM, sarebbe stato ridotto, nell'ambito del concordato, del 50 %. Per l'importo di 329400 DM che ne risulta è stata prestata cauzione, e la ricorrente non subisce quindi ulteriori danni fino a concorrenza di detto importo.

Per quanto riguarda i diritti ad interessi, essi seguono la sorte del credito principale, che nel caso di specie non è mai nato. Per contro, gli interessi di cui la ricorrente ha fruito sulla somma di 823417,75 DM indebitamente percepita dovrebbero compensare il credito da essa fatto valere.

Quanto alle spese di patrocinio, la Commissione contesta che quelle afferenti alla rappresentanza extragiudiziale degli interessi della ricorrente ammontino a 24354,10 DM relativamente alle sole esportazioni di cui trattasi.

Il Consiglio sottolinea che l'«atto illecito» da esso commesso consisterebbe nell'aver stabilito, nel regolamento n. 876/68, art. 6, n. 2, prima frase, che «… la restituzione è pagata … purché venga fornita la prova che il prodotto ha raggiunto la destinazione per la quale è stata fissata la restituzione». Dalla sentenza della Corte nella causa 125/75 risulta che l'accusa della ricorrente, secondo cui «il Consiglio si è reso complice» è infondata. Dato che il regolamento n. 876/68 non è illegittimo, il Consiglio non vede la ragione per cui esso avrebbe dovuto invitare la Commissione a sottoporgli una nuova disciplina.

La ricorrente replica che la Commissione cerca di discreditarla e di distogliere l'attenzione della Corte da un elemento assolutamente essenziale: quando, nell'agosto-settembre 1970, essa chiedeva la prefissazione delle restituzioni, le aliquote vigenti per i paesi terzi extraeuropei e per i paesi terzi europei erano, in linea di principio, identici (133 u.c.). Il supplemento di restituzione pari a 4 u.c., previsto per i paesi del Maghreb, non era nemmeno sufficiente a compensare le maggiori spese di trasporto.

Come avrebbe la ricorrente potuto prevedere, prima del marzo 1971 incluso, che la Corte di giustizia avrebbe deciso, nel giugno 1976, che il solo fatto dell'arrivo del burro in Marocco non bastava, e che la merce doveva inoltre esservi stata messa in libera pratica? L'importanza decisiva attribuita dalla Corte al 4o punto del preambolo del regolamento n. 876/68 non poteva apparire evidente ad un commerciante privo di formazione giuridica, e nella cui prospettiva la sola disposizione del suddetto regolamento da prendere in considerazione era l'art. 6, il quale prescrive di provare che la merce ha raggiunto il territorio di destinazione per il quale sia stata fissata la restituzione. La Commissione non nega del resto di aver ancora sostenuto, nella causa 6/71, che non si poteva applicare il criterio dell'immissione in libera pratica, né che tale criterio è stato da essa stabilito per la prima volta ed in maniera generale nel regolamento 30 settembre 1974, n. 2110, mentre anteriormente l'immissione in libera pratica veniva richiesta solo in alcuni regolamenti relativi a casi particolari, diversi da quelli di specie. È incontestabilmente falso che la Commissione abbia sempre fondato la sua azione su concezioni giuridiche che la Corte di giustizia ha dichiarato esatte nella causa 125/75. Del pari è falsa l'asserzione secondo cui la prassi costante (essa non risale che al febbraio-marzo 1971) dell'ufficio doganale sia stata nota alla Commissione, nonché alla ricorrente o al suo consulente legale.

Durante il periodo anteriore al 30 settembre 1974, le autorità competenti degli altri Stati membri non si sono in alcun modo valsi dell'art. 4 del regolamento n. 1041/67.

La ricorrente non ha mai sostenuto che la Corman avesse ottenuto restituzioni «per operazioni di deviazione» né ha saputo in partenza che la merce di cui è causa avrebbe proseguito fino in Cecoslovacchia. Essa lo ha appreso solo al momento in cui aveva già da tempo perso la facoltà di disporre della merce stessa, come pure qualsiasi possibilità d'agire ancora sullo svolgimento dell'operazione.

Ammesso che l'affermazione della Commissione sia esatta, l'eventuale operazione in Cecoslovacchia (di cui la ricorrente non ha finora avuto alcuna prova) si spiegherebbe col fatto che, dopo l'acquisto di 41000 tonnellate di burro da parte del pool, non sarebbero in pratica più esistite eccedenze nella CEE e che, desiderando importare del burro, la Cecoslovacchia avrebbe potuto trovarne solo in Marocco. Poiché il pool aveva fatto scomparire la «montagna di burro» della CEE, i prezzi avevano subito un rialzo sul mercato mondiale; le restituzioni, che il 2 settembre 1970 ammontavano ancora a 133 u.c., venivano quindi ridotte a zero a partire dal 12 marzo 1971.

Il danno subito dalla ricorrente ammonta a circa 2,3 milioni di marchi, più gli interessi, le spese processuali e gli onorari di avvocato. La perdita complessiva supera quindi di molto i 3 milioni di marchi.

Non è esatto che la ricorrente disponga di mezzi di rivalsa contro la Corman, poiché la «venditrice» del pool, che garantiva nei confronti di quest'ultimo il pagamento della restituzione, era stata nella fattispecie la ricorrente medesima. La Corman, nella veste di acquirente di 2000 tonnellate di burro vendute dalla ricorrente, non avrebbe agito in tale occasione in quanto membro del pool; la ricorrente avrebbe potuto benissimo vendere a qualsiasi altra impresa.

Ciò che viene addebitato alla Commissione non è la tesi giuridica da essa sostenuta nella causa 125/75, bensì le sue comunicazioni dal 1967 in poi, che sarebbero la causa delle spese giudiziarie, di procedimento amministrativo e di patrocinio.

Né si può far carico all'esportatore di essersi rivolto, in Marocco, ad una ditta ch'egli era legittimato a considerare una società di controllo e di sorveglianza, anche se poi non riconosciuta come tale dall'autorità nazionale competente in materia di restituzioni.

Il concordato preventivo che la ricorrente ha dovuto chiedere onde evitare il fallimento, comprende una clausola di risanamento della situazione finanziaria. Qualora la ricorrente risultasse vincitrice nella presente causa, il risultato, sotto il profilo pecuniario, andrebbe in realtà a vantaggio dell'ufficio doganale fino a concorrenza dell'importo di 329400 DM.

Qualsiasi compensazione, come quella proposta dalla Commissione, sarebbe impossibile, non essendovi identità fra creditori e debitori. Creditore di 823417,75 DM (indebitamente riscossi dalla ricorrente, secondo la sentenza 125/75) è l'ufficio doganale, mentre debitore degli interessi pretesi nell'attuale procedimento è la convenuta. La conclusione formulata sub 1 b), relativamente agli interessi, dipende dal fatto che, a termini della sentenza 125/75, l'ufficio doganale vanta un credito di interessi nei confronti della ricorrente.

La Commissione oppone che la conclusione della ricorrente secondo cui la merce non andrebbe obbligatoriamente consumata nel paese di destinazione non ha niente a che vedere col fatto ch'essa deve prima essere arrivata sul mercato del paese di destinazione, perché possa sorgere un diritto a restituzioni differenziate. Se la ricorrente ha promosso vari procedimenti, è fra l'altro perché i funzionari competenti della Commissione non condividevano il suo punto di vista. D'altro canto, il paese che nessuno degli uffici competenti ha versato la restituzione differenziata quando sospettava che le esportazioni di cui trattasi avessero natura di «operazione di deviazione» prova che né tali uffici né la Commissione (tollerando questa prassi) avrebbero potuto indurre in errore la ricorrente.

L'asserzione di quest'ultima, secondo cui in completa buona fede essa credeva di ricevere in tutti i casi la restituzione previa semplice produzione del documento attestante l'arrivo in Marocco, è in contrasto col suo precedente comportamento. Si potrebbe credere che la Koospol, impresa di Stato cecoslovacca che aveva urgente fabbisogno di burro per il proprio mercato, andasse a vendere burro tedesco proprio sul mercato marocchino, e ad acquistare dalla ricorrente il prodotto ch'essa non poteva collocarvi?

La Commissione propone che sia chiesto alla controparte di produrre la relazione conclusiva dell'inchiesta ufficiale effettuata nella Repubblica federale di Germania in seguito alla scoperta delle operazioni della ricorrente ora in esame.

Quanto ai danni, la ricorrente dimentica che non vi era allora sul mercato marocchino né spazio né acquirenti per il suo burro, visto che, a quanto afferma essa stessa, il fabbisogno annuo del Marocco «era stato soddisfatto altrimenti». A quale scopo i suoi clienti avrebbero quindi importato in Marocco del burro destinato alla Cecoslovacchia? Come potrebbe esistere il diritto alla restituzione, per la cui perdita la ricorrente intende ottenere riparazione, quando essa afferma che, se fosse stata informata in tempo, avrebbe rinunciato completamente alle licenze ed alle esportazioni? La ricorrente non può ora pretendere, a titolo di risarcimento, una somma ch'essa non avrebbe comunque potuto conseguire. E su quali elementi sarebbe fondato l'addebito di danni provocati da un illecito, se la Commissione ha commesso il medesimo errore della ricorrente, errore rilevato dalla Corte solo nella causa 125/75?

La ricorrente, con l'avv. Wendt, del foro di Amburgo, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal suo consigliere giuridico sig. Schloh, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Kalbe, in qualità di agente, hanno svolto le proprie difese orali nell'udienza del 12 gennaio 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza dell'8 febbraio 1977.

A norma dell'art. 91, § 1, del regolamento di procedura, la ricorrente aveva chiesto che, con sentenza interlocutoria, la Corte disponesse la soppressione di una frase dal controricorso della Commissione. Avendo la Commissione modificato detta frase, la ricorrente può ritenersi soddisfatta, e la sua domanda è quindi divenuta priva di oggetto.

2/3 In data 2 settembre 1970, la ricorrente otteneva delle licenze, con restituzioni prefissate, per l'esportazione in Marocco, in Algeria e in Tunisia di determinati quantitativi di burro giacenti presso l'ente d'intervento tedesco, merce per il cui smaltimento essa aveva stipulato un accordo di cooperazione (il «pool del burro»). In forza di queste licenze la ricorrente vendeva ad una ditta belga, membro del pool, 2000 tonnellate di burro destinate ad essere consegnate in Marocco.

4/5 Il competente ufficio doganale tedesco versava dapprima l'importo prefissato della restituzione per una parte della suddetta esportazione, ma successivamente respingeva le domande relative al versamento delle restituzioni per l'eccedenza e chiedeva all'interessata di provare che la merce era stata posta in vendita nel Marocco. Tale prova non avendo potuto essergli fornita, il predetto ufficio pretendeva dalla ricorrente il rimborso dell'importo già versatole. Questi fatti erano all'origine dei vari procedimenti avanti il Finanzgericht di Amburgo, uno dei quali dava luogo a rinvio pregiudiziale a questa Corte (sentenza 2 giugno 1976, causa 125/75; Racc. 1976, pag. 771). In pendenza del relativo procedimento, la ricorrente, che in data 16 gennaio 1976 aveva presentato alla Commissione una domanda preliminare sotto forma di telex, ha proposto il presente ricorso. Con esso la ricorrente chiede il risarcimento del danno subito a motivo del comportamento della Commissione che, con varie «comunicazioni» emesse a partire dal 1967, le avrebbe fatto ritenere che il versamento delle restituzioni prefissate non fosse subordinato ad alcun'altra condizione se non al fatto che la merce fosse materialmente pervenuta nel territorio marocchino. Il ricorso è altresì diretto contro il Consiglio, per non aver questo disciplinato in maniera univoca la situazione giuridica relativa alle restituzioni all'esportazione, ed aver omesso, in contrasto con l'art. 152 del trattato CEE, di invitare la Commissione a sottoporgli una disciplina adeguata.

La presente azione di danni, intentata il 12 maggio 1976, va intesa come diretta contro la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione, a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE.

L'azione verte, in via principale, sul versamento da parte dei convenuti della somma di 1355900 DM, pari alla restituzione rifiutata alla ricorrente dall'ufficio doganale, più gli interessi a partire dall'1. 5. 1971, in quanto la restituzione avrebbe dovuto essere versata al più tardi alla vigilia di tale data; sul versamento da parte dei convenuti all'ufficio doganale della somma di 823417,75 DM, somma richiesta alla ricorrente dal suddetto ufficio a titolo di ripetizione dell'indebito, più gli interessi, a partire dal 5. 2. 1971. Essa mira, in subordine, al pagamento da parte dei convenuti delle spese di patrocinio già sostenute (72922,96 DM, più gli interessi a decorrere dalla data di presentazione del ricorso), delle spese processuali (28145,60 DM) e delle spese del procedimento amministrativo (551,60 DM), ed inoltre a far dichiarare che i convenuti sono tenuti a risarcire integralmente alla ricorrente i danni da questa già subiti o che ancora potrà subire per aver ritenuto in buona fede, nell'intero periodo agosto 1970-marzo 1971, che il versamento delle restituzioni fosse subordinato semplicemente all'arrivo del burro in territorio marocchino.

9/10 Il Consiglio e la Commissione fanno valere che, in forza dell'art. 43 del protocollo sullo statuto CEE della Corte di giustizia, i diritti al risarcimento che trovino origine in qualsiasi atto «degli anni 1967-1970» si sarebbero prescritti al più tardi alla fine del 1975. Prima di procedere alla eventuale disamina della fondatezza di questa eccezione, va accertato se sussista responsabilità della Comunità.

La Commissione contesta la ricevibilità delle azioni di accertamento, sostenendo che non vi è alcuna incertezza circa la natura dei danni assertivamente subiti, i quali verterebbero esclusivamente sulle 2000 tonnellate di burro di cui trattasi, e che, ove le domande si riferissero ad esportazioni diverse, l'azione mancherebbe di precisione. La ricorrente ribatte che le suddette domande fanno riferimento unicamente alle 2000 tonnellate di cui è causa, ma che i procedimenti pendenti avanti il giudice nazionale hanno dato luogo ad altre spese processuali e di patrocinio, che non si possono valutare fin d'ora.

L'art. 215 del trattato non vieta di adire la Corte per far dichiarare la responsabilità della Comunità per danni imminenti e prevedibili con una certa sicurezza, anche se l'entità del danno non è ancora esattamente determinabile. L'eccezione di irricevibilità è quindi infondata.

Il principale addebito mosso dalla ricorrente ai convenuti consiste nell'affermare che il regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 876, il quale stabilisce, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione e ai criteri per la fissazione del loro ammontare (GU 1968, n. L 155, pag. 1), ed il regolamento della Commissione 21 dicembre 1967, n. 1041, che fissa le modalità di applicazione delle restituzioni all'esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico (GU 1967, n. L 314, pag. 9) subordinano il versamento della restituzione «differenziata» alla sola condizione che venga fornita la prova dell'arrivo nel territorio dello Stato di destinazione.

La differenziazione della restituzione a seconda della destinazione dei prodotti trova fondamento, ai sensi del 4o considerando del regolamento n. 876/68, nella «lontananza dei mercati della Comunità dai paesi di destinazione e … nelle condizioni particolari d'importazione di taluni paesi di destinazione». Dall'art. 4 e dal preambolo del regolamento summenzionato risulta che l'importo della restituzione dipende dalle condizioni del mercato sul quale deve venir collocato il prodotto di cui trattasi, e quindi dalla effettiva importazione del prodotto nel paese di destinazione indicato.

Nella summenzionata sentenza 2 giugno 1976, la Corte ha affermato che «se si ammettesse che per riscuotere la restituzione maggiore fosse sufficiente scaricare la merce in un porto, verrebbe svisata l'essenza del sistema di differenziazione della restituzione, e si offrirebbe il destro a raggiri dannosi per gli interessi comunitari. È quindi necessario che la merce sia sdoganata e messa in libera pratica sul territorio di destinazione.

Non si può quindi muovere al Consiglio l'addebito di non aver disciplinato in maniera univoca la situazione giuridica delle restituzioni differenziate nel suo regolamento n. 876/68. Già per questo solo motivo, l'azione diretta contro il Consiglio è infondata.

L'art. 4 del regolamento della Commissione n. 1041/67 attribuisce agli Stati membri il diritto di «esigere come condizione di versamento della restituzione, oltre alla prova che il prodotto ha lasciato il territorio geografico della Comunità, la prova che il prodotto in questione è stato importato in un paese terzo». L'art. 8, n. 1, dello stesso regolamento stabilisce le modalità in base alle quali viene prodotta la prova dell'importazione in un paese terzo e dispone, in particolare, che gli uffici nazionali competenti possono «esigere mezzi di prova complementari».

Risulta dal fascicolo che l'ufficio doganale tedesco competente, già prima del 1971, di frequente aveva richiesto la prova d'una messa in vendita nel territorio di destinazione, richiesta giustificata fra l'altro dalla necessità di evitare frodi nelle restituzioni. La ricorrente ha, del resto, essa medesima ammesso che, in ogni caso, il fabbisogno marocchino essendo limitato, una parte soltanto del burro spedito in Marocco poteva esservi assorbita, e che si rendeva necessaria la rispedizione in altri paesi, per i quali l'aliquota della restituzione era meno favorevole. La ricorrente non ha fornito il minimo elemento di prova quanto alla propria asserzione secondo cui la Commissione, con le sue varie comunicazioni, l'avrebbe indotta a ritenere che non fosse necessario provare la messa in vendita nel territorio di destinazione.

Va quindi dato atto che né la Commissione, né le autorità nazionali competenti, hanno potuto indurre in errore la ricorrente su ciò che era necessario provare per ottenere il versamento delle restituzioni differenziate. Stando così le cose, l'azione diretta contro la Commissione è del pari infondata.

L'eccezione relativa alla prescrizione, sollevata dal Consiglio e dalla Commissione, non va quindi presa ulteriormente in esame.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La ricorrente è rimasta soccombente. Le spese vanno quindi poste a suo carico.