Regolamento (UE) n. 514/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014 recante disposizioni generali sul Fondo asilo, migrazione e integrazione e sullo strumento di sostegno finanziario per la cooperazione di polizia, la prevenzione e la lotta alla criminalità e la gestione delle crisi

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 78, paragrafo 2, l’articolo 79, paragrafi 2 e 4, l’articolo 82, paragrafo 1, l’articolo 84 e l’articolo 87, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

visto il parere del Comitato delle regioni²,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria³,

La politica dell’Unione nel settore degli affari interni mira a creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, uno spazio senza frontiere interne in cui le persone possano entrare, circolare, vivere e lavorare liberamente, certe che i loro diritti saranno pienamente rispettati e la loro sicurezza garantita, tenuto conto delle sfide comuni quali lo sviluppo di una politica generale dell’Unione in materia d’immigrazione che rafforzi la competitività e la coesione sociale dell’Unione, la creazione di un sistema europeo comune di asilo, la prevenzione delle minacce di reati gravi e di criminalità organizzata e la lotta all’immigrazione clandestina, alla tratta degli esseri umani, alla criminalità informatica e al terrorismo.

È necessario adottare un approccio integrato alle questioni che derivano dalle pressioni migratorie e dalle domande di asilo e riguardano la gestione delle frontiere esterne dell’Unione, e ciò nel pieno rispetto del diritto internazionale e in materia di diritti umani, anche per quanto riguarda le azioni eseguite nei paesi terzi, in uno spirito di solidarietà tra tutti gli Stati membri e nella consapevolezza della necessità di rispettare le competenze nazionali garantendo una chiara definizione dei compiti.

Il finanziamento dell’Unione a sostegno dello sviluppo dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dovrebbe apportare valore aggiunto all’Unione e costituire un segno tangibile della solidarietà e della ripartizione delle responsabilità indispensabili per raccogliere le sfide comuni.

L’esistenza di un quadro comune dovrebbe garantire la necessaria coerenza, semplificazione e attuazione uniforme di tale finanziamento in tutti i settori d’intervento interessati.

È opportuno coordinare l’utilizzo dei fondi in tale settore, al fine di garantire complementarità, efficienza e visibilità e di ottenere sinergie di bilancio.

È opportuno che un quadro comune stabilisca i principi d’intervento e individui le responsabilità degli Stati membri e della Commissione nel garantirne l’applicazione, anche con riguardo alla prevenzione e al rilevamento di irregolarità e frodi.

Tale finanziamento dell’Unione sarebbe più efficiente e più mirato se il cofinanziamento delle azioni ammissibili fosse basato su una programmazione strategica pluriennale, elaborata da ogni Stato membro in dialogo con la Commissione.

È opportuno che le azioni nei paesi terzi e in relazione a tali paesi sostenute dai regolamenti specifici quali definiti nel presente regolamento («regolamenti specifici») siano decise in sinergia e coerentemente con altre azioni esterne all’Unione sostenute dagli strumenti di assistenza esterna dell’Unione, sia geografici che tematici. In particolare, l’esecuzione di tali azioni dovrebbe improntarsi alla piena coerenza con i principi e gli obiettivi generali fissati per l’azione esterna e la politica estera dell’Unione nei confronti del paese o della regione in questione. Tali azioni non dovrebbero essere intese a sostenere interventi direttamente orientati allo sviluppo e dovrebbero integrare, ove opportuno, l’aiuto finanziario prestato tramite gli strumenti di assistenza esterna. È opportuno che sia rispettato il principio della coerenza delle politiche per lo sviluppo enunciato al punto 35 del consenso europeo in materia di sviluppo. È altresì importante far sì che l’attuazione dell’assistenza emergenziale sia coerente e, se del caso, complementare con la politica umanitaria dell’Unione e rispetti i principi umanitari stabiliti dal consenso europeo sull’aiuto umanitario.

L’azione esterna dovrebbe essere coerente, in conformità all’articolo 18, paragrafo 4, del trattato sull’Unione europea (TUE).

Prima della predisposizione dei programmi pluriennali come strumento per la realizzazione degli obiettivi di tale intervento finanziario dell’Unione, è opportuno che gli Stati membri e la Commissione instaurino tra loro un dialogo politico per definire una strategia coerente per ogni singolo Stato membro. Una volta concluso il dialogo politico, ciascuno Stato membro dovrebbe sottoporre alla Commissione un programma nazionale che descriva come si intendono realizzare gli obiettivi del pertinente regolamento specifico per il periodo 2014-2020. La Commissione dovrebbe esaminare se il programma nazionale sia coerente con detti obiettivi e con l’esito del dialogo politico. Dovrebbe altresì esaminare se la ripartizione dei fondi dell’Unione tra gli obiettivi sia conforme alla percentuale minima stabilita per obiettivo nel pertinente regolamento specifico. Gli Stati membri dovrebbero poter discostarsi da tali percentuali minime, adducendo in tal caso le ragioni dello scostamento nel rispettivo programma nazionale. Qualora le ragioni addotte dallo Stato membro interessato non fossero ritenute adeguate, la Commissione potrebbe non approvare il programma nazionale. La Commissione dovrebbe informare il Parlamento europeo a intervalli regolari sull’esito dei dialoghi strategici, sull’intero processo di programmazione comprendente la predisposizione dei programmi nazionali, prevedendo altresì il rispetto della percentuale minima stabilita per obiettivo nei pertinenti regolamenti specifici quali definiti nel presente regolamento, e sull’esecuzione dei programmi nazionali.

È opportuno che la strategia sia soggetta a revisione intermedia, per garantire un finanziamento appropriato nel periodo 2018-2020.

È auspicabile che gli Stati membri istituiscano, coerentemente con il principio di proporzionalità e la necessità di ridurre al minimo gli oneri amministrativi, partenariati con le autorità ed organismi interessati al fine di elaborare e attuare i rispettivi programmi nazionali durante l’intero periodo pluriennale. Gli Stati membri dovrebbero garantire l’assenza di conflitti d’interesse tra i partner nelle varie fasi del ciclo di programmazione. È auspicabile altresì che ciascuno Stato membro istituisca un comitato che monitori il programma nazionale e lo assista nella fase di revisione dell’attuazione e dei progressi compiuti verso la realizzazione degli obiettivi del programma. Ciascuno Stato membro dovrebbe essere responsabile della definizione delle modalità pratiche per l’istituzione del comitato di sorveglianza.

È opportuno che, fatti salvi i principi comuni fissati nel presente regolamento, l’ammissibilità delle spese nel quadro dei programmi nazionali sia determinata in base al diritto nazionale. Le date iniziali e finali di ammissibilità delle spese dovrebbero essere definite in modo che ai programmi nazionali si applichino regole eque e uniformi.

L’assistenza tecnica dovrebbe consentire agli Stati membri di sostenere l’esecuzione dei programmi nazionali e aiutare i beneficiari a rispettare i loro obblighi e il diritto dell’Unione. Detta assistenza dovrebbe coprire, se del caso, i costi sostenuti dalle autorità competenti nei paesi terzi.

Al fine di garantire un quadro appropriato che permetta di apportare rapidamente l’assistenza emergenziale, è opportuno che il presente regolamento autorizzi il finanziamento di azioni per le quali le spese sono state sostenute prima dell’introduzione della domanda di finanziamento, ma non prima del 1o gennaio 2014, conformemente alla disposizione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴ che consente la necessaria flessibilità in casi eccezionali debitamente giustificati. Il finanziamento può costituire il 100 % delle spese ammissibili in casi debitamente giustificati, se ciò è essenziale per l’azione da svolgere, specie qualora il beneficiario sia un’organizzazione internazionale o non governativa. Le azioni finanziate mediante l’assistenza emergenziale dovrebbero derivare direttamente da situazioni di emergenza e non sostituire investimenti a lungo termine degli Stati membri.

È opportuno che le decisioni adottate rilevanti ai fini del contributo a carico del bilancio dell’Unione siano opportunamente documentate per mantenere un’adeguata traccia di audit.

Gli interessi finanziari dell’Unione dovrebbero essere tutelati durante l’intero ciclo di spesa attraverso misure proporzionate, comprese la prevenzione, l’individuazione e l’investigazione delle irregolarità, il recupero dei fondi perduti, indebitamente versati o non correttamente utilizzati e, se del caso, sanzioni amministrative e finanziarie in conformità del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012.

Ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, gli audit e i controlli sul posto svolti dagli Stati membri, dalla Commissione, dalla Corte dei conti e dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode, istituito dalla decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione⁵ («OLAF»)possono essere effettuati con o senza preavviso presso gli operatori economici, in conformità della normativa applicabile.

La nuova struttura del finanziamento nel settore degli affari interni mira a semplificare le norme applicabili e a ridurre gli oneri amministrativi a carico dei beneficiari. È nondimeno opportuno mantenere modalità di controllo efficaci, ragion per cui è importante ricordare le norme applicabili in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione che prevedono audit e controlli sul posto che possono essere effettuati con o senza preavviso.

È opportuno che gli Stati membri adottino misure adeguate per garantire il corretto funzionamento del sistema di gestione e di controllo e la qualità dell’attuazione dei loro programmi nazionali. A tal fine, occorre stabilire i principi generali e le funzioni necessarie cui devono attenersi i sistemi in questione.

È opportuno che siano specificati gli obblighi degli Stati membri relativamente ai sistemi di gestione e di controllo, alla prevenzione, individuazione e rettifica delle irregolarità e delle violazioni del diritto dell’Unione, per garantire l’esecuzione efficiente e corretta dei programmi nazionali.

Conformemente ai principi di sussidiarietà e proporzionalità, gli Stati membri dovrebbero avere la responsabilità primaria, attraverso i rispettivi sistemi di gestione e di controllo, dell’esecuzione e del controllo dei programmi nazionali. Il sostegno nel quadro dei regolamenti specifici dovrebbe essere attuato in stretta cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, in conformità del principio di sussidiarietà.

Gli Stati membri dovrebbero avvalersi appieno delle conoscenze, della competenza e dell’esperienza acquisite da organismi pubblici e/o privati nell’attuazione di precedenti fondi nel settore degli affari interni.

Solo le autorità responsabili designate dagli Stati membri offrono garanzie sufficienti riguardo all’effettiva esecuzione dei controlli necessari prima della concessione ai beneficiari di un finanziamento a carico del bilancio dell’Unione. Dovrebbe pertanto essere esplicitamente previsto che siano rimborsabili solo le spese effettuate dalle autorità responsabili designate.

È opportuno definire i poteri e le responsabilità della Commissione nel verificare il buon funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo e nell’esigere dagli Stati membri l’adozione di provvedimenti.

Gli impegni di bilancio dell’Unione dovrebbero essere effettuati annualmente. Per garantire l’efficace gestione del programma, è necessario stabilire norme comuni per il pagamento del saldo annuale e del saldo finale.

Il pagamento del prefinanziamento all’avvio dei programmi fa sì che gli Stati membri abbiano i mezzi per fornire ai beneficiari il sostegno per l’esecuzione del programma a decorrere dalla sua adozione. Pertanto, è opportuno prevedere prefinanziamenti iniziali. La liquidazione contabile del prefinanziamento iniziale dovrebbe essere effettuata integralmente al momento della chiusura del programma. Le autorità responsabili dovrebbero assicurare che i beneficiari ricevano l’importo totale dovuto tempestivamente.

Dovrebbe essere previsto altresì un prefinanziamento annuale per assicurare che gli Stati membri dispongano di mezzi sufficienti per l’esecuzione dei relativi programmi nazionali. Il prefinanziamento annuale dovrebbe essere liquidato ogni anno con il pagamento del saldo annuale.

La revisione triennale del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 introduce modifiche al metodo della gestione concorrente di cui occorre tener conto.

È opportuno istituire un quadro appropriato per la procedura di liquidazione annuale dei conti al fine di rafforzare la responsabilità per le spese cofinanziate dal bilancio dell’Unione in ogni esercizio finanziario. In detto quadro, l’autorità responsabile dovrebbe sottoporre alla Commissione, relativamente a un dato programma nazionale, la documentazione di cui alle disposizioni sulla gestione congiunta con gli Stati membri del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012.

Per suffragare l’affidabilità della liquidazione annuale dei conti in tutta l’Unione è opportuno che siano stabilite norme comuni sulla natura e sul livello dei controlli che gli Stati membri devono effettuare.

Al fine di garantire una sana gestione finanziaria delle risorse dell’Unione, può rivelarsi necessario che la Commissione apporti rettifiche finanziarie. Per garantire la certezza del diritto per gli Stati membri, è importante definire le circostanze in cui le violazioni della normativa applicabile dell’Unione o nazionale possono portare a rettifiche finanziarie da parte della Commissione. Per assicurare che le rettifiche finanziarie che la Commissione può imporre agli Stati membri siano connesse alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione, esse dovrebbero limitarsi ai casi in cui la violazione della normativa applicabile dell’Unione o nazionale riguarda direttamente o indirettamente l’ammissibilità, la regolarità, la gestione o il controllo degli interventi e delle spese corrispondenti. Per garantire la proporzionalità, è importante che la Commissione valuti la natura e la gravità della violazione nel decidere l’importo della rettifica finanziaria. A questo riguardo, è opportuno definire i criteri per l’applicazione delle rettifiche finanziarie da parte della Commissione e la procedura che può portare a una decisione sulla rettifica finanziaria.

Al fine di definire la relazione finanziaria tra le autorità responsabili e il bilancio dell’Unione, la Commissione dovrebbe liquidare i conti di dette autorità a cadenza annuale. È opportuno che la decisione sulla liquidazione dei conti riguardi la completezza, l’esattezza e la veridicità dei conti ma non la conformità della spesa con il diritto dell’Unione.

Poiché la Commissione è responsabile della corretta applicazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 17 TUE, essa dovrebbe decidere se le spese sostenute dagli Stati membri rispettano il diritto dell’Unione. Gli Stati membri dovrebbero avere il diritto di giustificare le loro decisioni di effettuare pagamenti. Per dare agli Stati membri garanzie di ordine giuridico e finanziario sulle spese sostenute in passato, è opportuno fissare un periodo massimo entro il quale la Commissione decide in merito alle conseguenze finanziarie della mancata osservanza.

È importante assicurare una sana gestione finanziaria e un’efficace attuazione, oltre che, nel contempo, la trasparenza, la certezza del diritto, l’accessibilità dei finanziamenti e la parità di trattamento dei beneficiari.

Al fine di semplificare l’utilizzo dei fondi e ridurre il rischio di errore, prevedendo al tempo stesso la differenziazione necessaria, se del caso, per rispecchiare le specificità programmatiche, è opportuno definire le forme di sostegno e le condizioni armonizzate di ammissibilità delle spese, comprese opzioni di costo semplificate. In base al principio di sussidiarietà, gli Stati membri dovrebbero adottare norme nazionali sull’ammissibilità delle spese.

Al fine di incoraggiare la disciplina finanziaria, è opportuno definire le modalità di disimpegno delle parti dell’impegno di bilancio in un programma nazionale, in particolare se un importo può essere escluso dal disimpegno, segnatamente quando i ritardi di attuazione derivano da un procedimento giudiziario o ricorso amministrativo con effetti sospensivi o da cause di forza maggiore.

Per garantire l’applicazione corretta delle norme generali sul disimpegno, le norme stabilite dovrebbero specificare come si determinano le scadenze del disimpegno e come si calcolano i rispettivi importi.

È importante portare all’attenzione del grande pubblico i risultati del finanziamento dell’Unione. I cittadini hanno il diritto di sapere come sono spese le risorse finanziarie dell’Unione. La responsabilità di garantire un’adeguata informazione del pubblico dovrebbe spettare alla Commissione, alle autorità responsabili e ai beneficiari. Per garantire una maggiore efficacia della comunicazione al grande pubblico e accrescere le sinergie tra le attività di comunicazione svolte su iniziativa della Commissione, il bilancio destinato alle attività di comunicazione ai fini del finanziamento dell’Unione in questione dovrebbe anche contribuire a coprire la comunicazione istituzionale delle priorità politiche dell’Unione, a condizione che siano connesse agli obiettivi generali del finanziamento dell’Unione nel settore degli affari interni.

Al fine di garantire un’ampia divulgazione delle informazioni in merito al finanziamento dell’Unione nel settore degli affari interni e di informare i potenziali beneficiari circa le opportunità di finanziamento, è opportuno stabilire, sulla base del presente regolamento, disposizioni dettagliate relativamente a misure di informazione e comunicazione oltre a talune caratteristiche tecniche di tali misure, e che ciascuno Stato membro crei almeno un sito o un portale web contenente le necessarie informazioni. È opportuno che gli Stati membri mettano in atto campagne di comunicazione in forme più dirette, allo scopo di informare adeguatamente i potenziali beneficiari organizzando, tra l’altro, eventi pubblici periodici, cosiddette giornate d’informazione e sessioni di formazione.

L’efficacia delle azioni finanziate dipende anche dalla valutazione e dalla divulgazione dei loro risultati. È opportuno che siano formalizzate le responsabilità degli Stati membri e della Commissione al riguardo e le modalità al fine di garantire l’affidabilità della valutazione e la qualità delle informazioni connesse.

Al fine di modificare le disposizioni del presente regolamento concernenti i principi comuni sull’ammissibilità della spesa, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). È di particolare importanza che, durante i lavori preparatori, la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti. Nella preparazione e nell’elaborazione degli atti delegati, la Commissione dovrebbe provvedere alla contestuale, tempestiva e appropriata trasmissione dei documenti pertinenti al Parlamento europeo e al Consiglio.

In sede di applicazione del presente regolamento, nonché di preparazione degli atti delegati, la Commissione dovrebbe consultare esperti di tutti gli Stati membri.

Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento, dovrebbero essere attribuite alla Commissione competenze di esecuzione. Tali competenze dovrebbero essere esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio⁶.

Nel caso di atti di esecuzione che prevedono obblighi comuni agli Stati membri, in particolare per quanto attiene alla trasmissione d’informazioni alla Commissione, è opportuno che si faccia ricorso alla procedura d’esame, mentre la procedura consultiva andrebbe applicata per l’adozione di atti di esecuzione relativi a modelli di formulari per la trasmissione delle informazioni alla Commissione, vista la loro natura puramente tecnica.

Poiché l’obiettivo del presente regolamento, vale a dire stabilire disposizioni generali, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della portata e degli effetti dell’azione in questione, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 TUE. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

Nella misura in cui il presente regolamento stabilisce norme generali necessarie a consentire l’attuazione dei regolamenti specifici che ne prevedono l’applicabilità agli stessi regolamenti specifici e costituiscono atti basati sull’acquis di Schengen in relazione ai paesi cui si applicano detti regolamenti specifici in virtù dei pertinenti protocolli allegati al TUE e al TFUE o in virtù dei pertinenti accordi, il presente regolamento dovrebbe essere applicato congiuntamente a tali regolamenti specifici. Sotto tale profilo, ne consegue che il presente regolamento può stabilire un nesso con le disposizioni dei regolamenti specifici che sviluppano l’acquis di Schengen e avere su di esse un impatto diretto, incidendo pertanto sul relativo quadro giuridico.

A norma dell’articolo 3 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia allegato al TUE e al TFUE, tali Stati membri hanno notificato l’intenzione di partecipare all’adozione e all’applicazione del presente regolamento.

A norma degli articoli 1 e 2 del protocollo n. 22 sulla posizione della Danimarca, allegato al TUE e al TFUE, la Danimarca non partecipa all’adozione del presente regolamento, non è da esso vincolata, né è soggetta alla sua applicazione.

È opportuno allineare il periodo di applicazione del presente regolamento a quello del regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 del Consiglio⁷. Pertanto, il presente regolamento dovrebbe applicarsi a decorrere dal 1o gennaio 2014,