Regolamento (UE) 2017/852 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2017 sul mercurio, che abroga il regolamento (CE) n. 1102/2008 (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 192, paragrafo 1,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

previa consultazione del Comitato delle regioni,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria²,

Il mercurio è una sostanza molto tossica che rappresenta una minaccia grave e globale per la salute umana, anche sotto forma di metilmercurio contenuto nel pesce e nei frutti di mare, per gli ecosistemi e per la fauna selvatica. Vista la natura transfrontaliera dell'inquinamento da mercurio, tra il 40 % e l'80 % dei depositi complessivi di mercurio nell'Unione proviene da aree che si trovano al di fuori dei suoi confini. Un'azione è pertanto giustificata a livello locale, regionale, nazionale e internazionale.

La maggior parte delle emissioni di mercurio e dei rischi associati all'esposizione deriva da attività antropiche, quali l'estrazione primaria e la trasformazione di mercurio, l'uso di mercurio in prodotti e processi industriali, l'estrazione e la trasformazione dell'oro a livello artigianale e su piccola scala, la combustione del carbone e la gestione dei rifiuti di mercurio.

Il settimo programma di azione in materia di ambiente adottato con la decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio³ stabilisce l'obiettivo a lungo termine di un ambiente non tossico e, a tal fine, dichiara che è necessario agire per garantire la riduzione entro livelli minimi dei significativi effetti negativi delle sostanze chimiche sulla salute umana e l'ambiente entro il 2020.

La comunicazione della Commissione del 28 gennaio 2005 al Parlamento europeo e al Consiglio intitolata «Strategia comunitaria sul mercurio», riveduta il 7 dicembre 2010 («strategia»), mira a ridurre al minimo e, ove possibile, a eliminare definitivamente i rilasci globali di mercurio di origine antropica nell'aria, nell'acqua e nel suolo.

Negli ultimi dieci anni sono stati compiuti progressi significativi nell'Unione nell'ambito della gestione del mercurio in seguito all'adozione della strategia e di numerose misure riguardanti le emissioni di mercurio e l'approvvigionamento, la domanda, l'uso nonché la gestione delle eccedenze e delle scorte di mercurio.

La strategia raccomanda che la negoziazione e la conclusione di uno strumento internazionale giuridicamente vincolante relativo al mercurio debba essere una priorità, dato che l'azione dell'Unione non può, da sola, garantire una protezione efficace dei cittadini dell'Unione dagli effetti negativi del mercurio sulla salute.

L'Unione e 26 Stati membri hanno firmato la convenzione di Minamata sul mercurio del 2013 («convenzione»). Due Stati membri, Estonia e Portogallo, non hanno firmato la convenzione, ma hanno comunque espresso il loro impegno a ratificarla. L'Unione e tutti i suoi Stati membri si sono pertanto impegnati a concluderla, recepirla e attuarla.

La rapida approvazione della convenzione da parte dell'Unione e la sua ratifica da parte dei suoi Stati membri incoraggerà i principali utilizzatori e produttori di emissioni di mercurio a livello mondiale, che sono firmatari della convenzione, a ratificarla e ad attuarla.

Il presente regolamento dovrebbe integrare l'acquis dell'Unione e stabilire le disposizioni che sono necessarie a garantire il pieno allineamento dell'acquis dell'Unione con la convenzione in modo da consentire all'Unione e ai suoi Stati membri di rispettivamente approvarla o ratificarla e attuarla.

Un'ulteriore azione da parte dell'Unione, che vada oltre i requisiti della convenzione, fungerebbe da esempio, come accaduto nel caso del regolamento (CE) n. 1102/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴, per quanto concerne i processi e i prodotti privi di mercurio.

Conformemente all'articolo 193 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il presente regolamento non impedisce agli Stati membri di mantenere o adottare misure di protezione più severe, purché tali misure siano compatibili con i trattati e siano state notificate alla Commissione.

Il divieto di esportare mercurio stabilito dal regolamento (CE) n. 1102/2008 dovrebbe essere integrato da restrizioni all'importazione di mercurio che variano a seconda della fonte, della destinazione e del luogo di origine del mercurio. È opportuno che il regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio⁵ continui ad applicarsi alle importazioni di rifiuti di mercurio, in particolare per quanto riguarda i poteri delle autorità competenti in virtù di tale regolamento.

Le disposizioni del presente regolamento relative all'importazione di mercurio e di miscele di mercurio sono volte a garantire il rispetto, da parte dell'Unione e degli Stati membri, degli obblighi previsti dalla convenzione sul commercio del mercurio.

È opportuno vietare l'esportazione, l'importazione e la fabbricazione di una serie di prodotti con aggiunta di mercurio che rappresentano una quota significativa dell'uso del mercurio e dei suoi composti all'interno dell'Unione e nel mondo.

Il presente regolamento dovrebbe applicarsi fatte salve le disposizioni dell'acquis applicabile dell'Unione che stabiliscono obblighi più rigorosi per i prodotti con aggiunta di mercurio, anche in termini di contenuto massimo di mercurio.

L'uso del mercurio e dei suoi composti nei processi di fabbricazione dovrebbe essere gradualmente eliminato e, a tal fine, si dovrebbe incentivare la ricerca di sostanze alternative al mercurio con caratteristiche innocue o, in ogni caso, meno pericolose per l'ambiente e per la salute umana.

Il regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio⁶, vieta, a decorrere dal 10 ottobre 2017, la fabbricazione, l'immissione sul mercato e l'uso dei cinque composti del fenilmercurio notoriamente utilizzati, soprattutto come catalizzatori, nella produzione di poliuretano. L'uso di altri catalizzatori contenenti mercurio nell'ambito della produzione di poliuretano dovrebbe essere altresì vietato dal 1o gennaio 2018.

La produzione di alcolati che comporta l'uso di mercurio come elettrodo dovrebbe essere eliminata gradualmente e tali processi di fabbricazione dovrebbero essere sostituiti con processi di fabbricazione praticabili e privi di mercurio quanto prima possibile. In mancanza di pertinenti processi di fabbricazione privi di mercurio dovrebbero essere stabilite le condizioni operative per la produzione di metilato o di etilato di sodio o di potassio che comportano l'uso di mercurio. È opportuno adottare misure finalizzate a ridurre l'utilizzo del mercurio in modo tale da eliminare gradualmente il relativo uso nell'ambito di tale produzione il più rapidamente possibile e in ogni caso prima del 1o gennaio 2028.

La fabbricazione e l'immissione sul mercato di nuovi prodotti con aggiunta di mercurio e l'utilizzo di nuovi processi di fabbricazione che comportano l'utilizzo del mercurio o dei suoi composti aumenterebbero l'utilizzo del mercurio e dei suoi composti e le emissioni di mercurio nell'Unione. Queste nuove attività dovrebbero pertanto essere vietate, a meno che una valutazione dimostri che il nuovo prodotto con aggiunta di mercurio o il nuovo processo di fabbricazione comportino importanti benefici per la salute o l'ambiente e non presentino rischi significativi per l'ambiente o la salute umana, e che non esistono alternative tecnicamente praticabili senza mercurio che comportano gli stessi benefici.

L'uso del mercurio e dei suoi composti nell'estrazione e trasformazione dell'oro a livello artigianale e su piccola scala rappresenta una percentuale importante degli impieghi e delle emissioni di mercurio a livello mondiale, con effetti negativi sia per le comunità locali che a livello globale. Tale uso di mercurio e dei suoi composti dovrebbe quindi essere vietato a norma del presente regolamento e regolamentato a livello internazionale. Fatto salvo il divieto di tale uso e in aggiunta all'applicazione di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive da parte degli Stati membri in caso di violazioni del presente regolamento, è altresì opportuno prevedere un piano nazionale qualora si verifichino più che casi isolati di inosservanza di tale divieto, al fine di affrontare il problema delle attività di estrazione e trasformazione dell'oro a livello artigianale e su piccola scala che ricorrono all'amalgamazione del mercurio per l'estrazione dell'oro dal minerale.

L'uso del mercurio nell'amalgama dentale rappresenta il più importante uso del mercurio nell'Unione e costituisce una notevole fonte di inquinamento. L'uso dell'amalgama dentale dovrebbe pertanto essere eliminato gradualmente conformemente alla convenzione e con i piani nazionali basati, in particolare, sulle misure di cui all'allegato A, parte II, della convenzione. La Commissione dovrebbe valutare e redigere una relazione sulla fattibilità dell'eliminazione graduale dell'uso dell'amalgama dentale nel lungo termine, preferibilmente entro il 2030, tenendo conto dei piani nazionali previsti dal presente regolamento e nel pieno rispetto della competenza degli Stati membri in materia di organizzazione e fornitura di servizi sanitari e assistenza medica. Inoltre, è opportuno adottare particolari misure di protezione preventiva della salute per elementi della popolazione vulnerabili, quali bambini e donne in stato di gravidanza o in fase di allattamento.

Dovrebbe essere consentito l'utilizzo soltanto dell'amalgama dentale in forma pre-dosata e incapsulata e l'utilizzo dei separatori di amalgama all'interno di studi odontoiatrici che utilizzano l'amalgama dentale o rimuovono otturazioni contenenti amalgama dentale ovvero denti con tali otturazioni dovrebbero essere resi obbligatori per proteggere i dentisti e i pazienti dall'esposizione al mercurio e per garantire che i rifiuti che ne derivano siano raccolti e smaltiti conformemente a una corretta gestione dei rifiuti, e in nessun caso rilasciati nell'ambiente. A tale riguardo, l'uso del mercurio in forma sfusa da parte dei dentisti dovrebbe essere vietato. Le capsule di amalgama, quali quelle descritte nelle norme europee EN ISO 13897:2004 e EN ISO 24234:2015 sono ritenute idonee all'utilizzazione da parte dei dentisti. Inoltre, è opportuno stabilire un livello minimo di efficienza di trattenimento per i separatori di amalgama. La conformità dei separatori di amalgama dovrebbe essere basata sulle norme pertinenti, come la norma europea EN ISO 11143:2008. Data la dimensione degli operatori economici nel settore odontoiatrico interessato dall'introduzione di tali obblighi, è opportuno concedere un periodo di tempo sufficiente per l'adeguamento ai nuovi obblighi.

La formazione degli studenti di odontoiatria e dei dentisti in merito alle alternative prive di mercurio, segnatamente per elementi della popolazione vulnerabili quali bambini e donne in stato di gravidanza o in fase di allattamento e lo svolgimento di attività di ricerca e innovazione in materia di igiene orale volto a migliorare le conoscenze sui materiali esistenti e sulle tecniche di ricostruzione nonché sviluppare nuovi materiali, possono contribuire a ridurre l'uso del mercurio.

Entro la fine del 2017 nell'Unione saranno prodotte più di 6000 tonnellate metriche di rifiuti di mercurio liquido, principalmente per effetto dello smantellamento obbligatorio delle celle a mercurio nel settore dei cloro-alcali in conformità della decisione di esecuzione 2013/732/UE della Commissione⁷. Dato che la capacità disponibile per trasformare i rifiuti di mercurio liquido è limitata, il presente regolamento dovrebbe continuare a consentire lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti di mercurio liquido per un periodo di tempo sufficiente a garantire la trasformazione e, se del caso, la solidificazione di tutti i rifiuti di questo tipo prodotti. Tale stoccaggio dovrebbe avvenire in conformità dei requisiti di cui alla direttiva 1999/31/CE8.

Trattandosi di una sostanza molto pericolosa allo stato liquido, è opportuno vietare lo stoccaggio permanente senza un trattamento precedente dei rifiuti di mercurio in ragione dei rischi insiti a tale smaltimento. Pertanto, i rifiuti di mercurio dovrebbero essere sottoposti ad appropriate operazioni di trasformazione, e, se del caso, di solidificazione prima dello stoccaggio permanente. A tal fine, e nell'ottica di ridurre tali rischi, gli Stati membri dovrebbero tenere in considerazione gli orientamenti tecnici in materia di mercurio della convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento.

Al fine di assicurare la corretta applicazione delle disposizioni del presente regolamento in materia di rifiuti, è opportuno adottare misure volte a garantire un efficace sistema di tracciabilità lungo tutta la catena di gestione di rifiuti di mercurio, in base al quale i produttori dei rifiuti di mercurio e gli operatori degli impianti di smaltimento dei rifiuti che immagazzinano e trattano tali rifiuti siano tenuti a istituire un registro delle informazioni, nell'ambito dell'obbligo relativo alla tenuta di registri di cui alla direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio⁹.

La convenzione impone alle parti di adoperarsi per mettere a punto strategie appropriate volte a identificare e valutare i siti contaminati da mercurio o composti del mercurio. La direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁰ impone ai gestori di impianti industriali di affrontare la questione relativa alla contaminazione del suolo. Inoltre, la direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio¹¹ impone agli Stati membri di affrontare la questione della contaminazione del suolo qualora incida negativamente sullo stato di un corpo idrico. Pertanto, è opportuno che avvenga uno scambio di informazioni tra la Commissione e gli Stati membri per condividere esperienze sulle iniziative e sulle misure adottate a livello nazionale.

Al fine di riflettere le attuali conoscenze scientifiche circa i rischi posti dal metilmercurio, nella valutazione del riesame del presente regolamento la Commissione dovrebbe valutare l'attuale assunzione per ragioni di natura sanitaria e dovrebbe stabilire nuovi valori di riferimento per la salute relativi al mercurio.

Al fine di allineare la normativa dell'Unione alle decisioni della conferenza delle parti della convenzione sostenuta dall'Unione mediante una decisione del Consiglio adottata conformemente all'articolo 218, paragrafo 9, TFUE, è opportuno delegare alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all'articolo 290 TFUE riguardo alla modifica degli allegati del presente regolamento e alla proroga del periodo consentito per lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti di mercurio. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, e che tali consultazioni siano svolte nel rispetto dei principi stabiliti nell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016¹². In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento per quanto riguarda la creazione di moduli per l'importazione e l'esportazione, la definizione dei requisiti tecnici per lo stoccaggio provvisorio ecologicamente corretto del mercurio, dei composti e delle miscele di mercurio, il divieto o l'autorizzazione di nuovi prodotti con aggiunta di mercurio e nuovi processi di fabbricazione che utilizzano mercurio o composti del mercurio e la definizione degli obblighi di trasmissione delle informazioni. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio¹³.

Gli Stati membri dovrebbero stabilire norme relative alle sanzioni applicabili in caso di violazione del presente regolamento e ne dovrebbero assicurare l'applicazione. Tali sanzioni dovrebbero essere efficaci, proporzionate e dissuasive.

Data la natura e la portata delle modifiche necessarie al regolamento (CE) n. 1102/2008 e per migliorare la certezza giuridica, la chiarezza, la trasparenza e la semplificazione legislativa, è opportuno abrogare tale regolamento.

Per consentire alle autorità competenti degli Stati membri e agli operatori economici interessati dal presente regolamento un tempo sufficiente per adeguarsi al nuovo regime stabilito dal presente regolamento, quest'ultimo dovrebbe applicarsi a decorrere dal 1o gennaio 2018.

Poiché l'obiettivo del presente regolamento, vale a dire quello di assicurare un elevato livello di protezione della salute umana e dell'ambiente dalle emissioni e dai rilasci antropogenici di mercurio e composti del mercurio per mezzo, tra l'altro, di un divieto all'esportazione e all'importazione di mercurio e prodotti con aggiunta di mercurio, di restrizioni all'uso del mercurio nei processi di fabbricazione, nei prodotti, nell'estrazione e trasformazione dell'oro a livello artigianale e su piccola scala e nell'amalgama dentale e di obblighi applicabili ai rifiuti di mercurio, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della natura transfrontaliera dell'inquinamento da mercurio e della natura delle misure da adottare, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo,