Corte giust. UE, Sentenza del 29 ottobre 1980, causa 138/79

Con sentenza emessa in via pregiudiziale il 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103/77 e 145/77 (Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd. c/Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd. c/Intervention Board for Agricultural Produce, Racc. 1978, pag. 2037), la Corte di giustizia dichiarava invalido il regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1111, che stabilisce disposizioni comuni per l'isoglucosio (GU n. L 134, pag. 4), in quanto i suoi artt. 8 e 9 imponevano un contributo alla produzione dell'isoglucosio di 5 unità di conto il quintale di materia secca per il periodo corrispondente alla stagione saccarifera 1977/1978. La Corte riteneva, infatti, che il regime instaurato dai suddetti articoli ledeva il principio generale di uguaglianza (nella fattispecie, fra produttori di zucchero e produttori di isoglucosio). Essa precisava, tuttavia, che la sentenza lasciava al Consiglio la facoltà di adottare tutti gli opportuni provvedimenti, compatibili col diritto comunitario, onde garantire il buon funziona-, mento del mercato degli edulcoranti.

A seguito di tale sentenza, la Commissione presentava al Consiglio, il 7 marzo 1979, una proposta di regolamento recante modifica delle disposizioni del regolamento n. 1111/77 che erano state dichiarate invalide. Il 13 marzo 1979, il Consiglio decideva di procedere alla consultazione del Parlamento europeo in merito a detta proposta.

In base a tale decisione, il 19 marzo 1979 il Consiglio chiedeva la consultazione del Parlamento europeo ai sensi dell'art. 43 del Trattato CEE. Nella lettera di richiesta il Consiglio scriveva, in particolare, quanto segue:

«La proposta in oggetto tiene conto della situazione venutasi a creare a seguito della sentenza della Corte di giustizia del 25 ottobre 1978, in attesa del nuovo regime applicabile al mercato degli edulcoranti che deve entrare in vigore il 1o luglio 1980... Poiché il regolamento dovrebbe essere applicato a partire dal 1o luglio 1979, il Consiglio gradirebbe che il Parlamento europeo formulasse il suo parere su questa proposta durante la sessione di aprile».

Il presidente del Parlamento, a norma degli artt. 22 e 38 del regolamento di questa istituzione, deferiva la consultazione alla commissione «agricoltura» per l'esame di merito e alla commissione «bilanci» per parere.

Il 10 aprile 1979, la commissione «bilanci» faceva pervenire il suo parere alla commissione «agricoltura», la quale, avendo rinunciato al parere facoltativo della commissione giuridica, adottava la relazione del proprio relatore on. Tolman. Nella proposta di risoluzione contenuta in tale relazione, la commissione «agricoltura» approvava il progetto di regolamento, con riserva di due modifiche.

Nella seduta del 10 maggio 1979, il Parlamento procedeva all'esame della relazione Tolman, nonché della proposta di risoluzione approvata dalla commissione «agricoltura». Nel dibattito intervenivano l'on. Tolman e, per la Commissione, l'on. Gundelach, che esponeva il punto di vista di questa istituzione.

Nella seduta dell'11 maggio 1979, la proposta di risoluzione veniva messa in votazione. A questo punto l'on. Hughes, membro del Parlamento, sollevava un'obiezione di carattere procedurale, cui l'on, Giolitti, membro della Commissione, rispondeva che, da parte sua, egli non aveva alcunché da aggiungere alle precisazioni fornite il giorno precedente dall'on. Gundelach. Messa ai voti, la proposta di risoluzione veniva respinta e, in conformità all'art. 22 del regolamento del Parlamento, rinviata per riesame alla commissione «agricoltura».

Ora, la tornata di maggio doveva essere l'ultima prima dell'elezione del Parlamento a suffragio universale. Il Parlamento, infatti, non aveva previsto di riunirsi di nuovo prima del 17 luglio 1979, data prevista dall'atto relativo all'elezione dei rappresentanti nella Assemblea a suffragio universale diretto, per consentire ai propri membri di partecipare alla campagna elettorale in vista delle elezioni che dovevano tenersi il 7 ed il 10 giugno 1979. L'Ufficio di presidenza del Parlamento, nella sua riunione del 1o marzo 1979, aveva infatti deciso di non prevedere alcuna tornata supplementare fra quella di maggio e la seduta costitutiva del Parlamento eletto a suffragio universale diretto, aggiungendo tuttavia le seguenti considerazioni:

«L'Ufficio di presidenza ampliato... ritiene tuttavia che qualora il Consiglio e la Commissione ritenessero necessario prevedere una tornata supplementare, essi potranno, conformemente alle disposizioni dell'art. 1, paragrafo 4 del regolamento, chiedere una convocazione del Parlamento; resta fermo che una tale tornata verrebbe dedicata unicamente all'esame di relazioni elaborate a seguito di consultazioni urgenti;».

L'Ufficio di presidenza del Parlamento aveva confermato, nella riunione del 1o maggio 1979, la suddetta posizione nei seguenti termini:

«— conferma la sua posizione presa in occasione della succitata riunione e nel corso della quale si era deciso di non prevedere una tornata supplementare tra l'ultima tornata dell'attuale Parlamento e la seduta costitutiva del Parlamento eletto a suffragio universale diretto, ritenendo tuttavia che, qualora la maggioranza dei membri effettivi del Parlamento, il Consiglio o la Commissione auspicassero la convocazione di una tornata supplementare, essi potrebbero — conformemente alle disposizioni dell'art. 1, paragrafo 4, del regolamento — chiedere la convocazione del Parlamento; — decide inoltre, tenuto conto delle disposizioni dell'articolo 139 del Trattato CEE, che qualora al presidente venisse presentata una tale domanda, l'Ufficio di presidenza ampliato si riunirà per esaminare il seguito da riservarvi».

L'atto relativo alle elezioni dirette stabiliva infatti che il mandato dei membri del vecchio Parlamento sarebbe scaduto il giorno della prima convocazione del Parlamento eletto a suffragio universale, e cioè il 17 luglio 1979 (art. 10, n. 4).

Il 25 giugno 1979, il Consiglio adottava, senza aver ricevuto il parere formale del Parlamento, in base alla proposta di regolamento elaborata dalla Commissione e sottoposta al Parlamento, per consultazione, il 19 marzo 1979, il regolamento n. 1293/79 (GU n. L 162, pag. 10, con rettifica in GU n. L 176, pag. 37), che modifica il regolamento n. 1111/77. Nella parte introduttiva del regolamento n. 1293/79 si trova, tuttavia, la menzione «vista la consultazione del Parlamento europeo». Il regolamento entrava in vigore, a norma del suo art. 5, il 1o luglio 1979.

Questo regolamento modificava il regolamento n. 1111/77 per tener conto della sentenza della Corte 25 ottobre 1978. Considerando che il mezzo migliore per evitare la disparità di trattamento fra produttori di zucchero e produttori di isoglucosio consiste nel sottoporre la produzione di isoglucosio a norme analoghe a quelle che esistono per la produzione di zucchero fino al 30 giugno 1980, il regolamento n. 1293/79 instaurava, a titolo transitorio, fino a tale data, un sistema temporaneo di quote di produzione per l'isoglucosio (cfr. 6o punto del preambolo). Il 7o punto del preambolo riguarda le modalità di attribuzione e la determinazione delle quote. L'8o punto del preambolo sottolinea la necessità di fissare un importo specifico del contributo sulla produzione applicabile alla produzione di isoglucosio.

Queste varie considerazioni si concretano nel regime stabilito dall'art. 3 del regolamento, il quale inserisce nel regolamento n. 1111/77, dopo l'art. 7, il titolo seguente:

«TITOLO II Regime delle quote Articolo 8 1. L'articolo 9 si applica al periodo dal 1o luglio 1979 al 30 giugno 1980. 2. Anteriormente al 1o gennaio 1980, il Consiglio adotta, secondo la procedura prevista all'articolo 43, paragrafo 2, del trattato, il regime applicabile a decorrere dal 1o luglio 1980. Articolo 9 1. Una quota di base è assegnata ad ogni impresa stabilita nella Comunità che produce isoglucosio, per il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1. Fatta salva l'applicazione del paragrafo 3. la quota di base di ogni impresa in causa è pari al doppio della sua produzione constatata a norma del presente regolamento durante il periodo dal 1o novembre 1978 al 30 aprile 1979. 2. Ad ogni impresa che dispone di una quota di base viene assegnata ugualmente una quota massima pari alla sua quota di base, previa applicazione di un coefficiente. Tale coefficiente è quello fissato ai sensi dell'articolo 25, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3330/74 per il periodo dal 1o luglio 1979 al 30 giugno 1980. 3. La quota di base di cui al paragrafo 1 è eventualmente corretta in modo che la quota massima determinata conformemente al paragrafo 2 non sia superiore all'85 %, non sia inferiore al 65 % della capacità tecnica annua di produzione dell'impresa in questione. 4. Le quote di base definite in applicazione dei paragrafi 1 e 3 sono fissate per ciascuna impresa come indicato nell'allegato II 5. Alle imprese produttrici di ¡sogluco-sio che, per il periodo di cui al paragrafo 1, secondo comma, non ne hanno prodotto ma che, durante il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, riprendono la produzione in maniera continua e costatata, viene assegnata una quota di base pari al volume più elevato della loro produzione registrato in uno dei seguenti periodi: 1o agosto 1976 - 31 luglio 1977, 1o luglio 1977 - 30 giugno 1978. A queste stesse imprese viene attribuita una quota massima determinata conformemente al paragrafo 2. 6. Alle imprese che iniziano a produrre isoglucosio in maniera continua durante il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, viene assegnata una quota di base entro i limiti di un quantitativo di riserva comunitario pari al 5 % della somma delle quote di base fissate in applicazione del paragrafo 1. 7. Il quantitativo di isoglucosio prodotto nel periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, che: superi la quota massima dell impresa o sia stato fabbricato da un'impresa cui non è stata assegnata una quota di base, non può essere smerciato sul mercato interno della Comunità e deve essere esportato come tale verso i paesi terzi senza l'applicazione dell'articolo 4. 8. Per il quantitativo di isoglucosio prodotto che supera la quota di base senza eccedere la quota massima, gli Stati membri riscuotono dal fabbricante di isoglucosio interessato un contributo sulla produzione. Per il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, l'importo del contributo sulla produzione di isoglucosio è pari a quella parte del contributo sulla produzione di zucchero fissato, per la campagna saccarifera 1979/1980, a norma dell'articolo 28 del regolamento (CEE) n. 3330/74, che resta a carico dei fabbricanti di zucchero. 9. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, assegna le quote di cui ai paragrafi 5 e 6 e, se è necessario, adotta le norme generali per l'applicazione del presente articolo. 10. Le modalità di applicazione del presente articolo, che prevedono in particolare la riscossione di un importo sui quantitativi di isoglucosio menzionati al paragrafo 7 e non esportati come tali durante il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, nonché la riscossione del contributo sulla produzione citato al paragrafo 8, sono adottate secondo la procedura prevista all'articolo 12. Articolo 4 Il regolamento (CEE) n. 1111/77 è completato con il seguente allegato II: ALLEGATO II Impresa Indirizzo della sede sociale Quota di base in tonnellate espresse in materia secca Maizena GmbH 2000 Hamburg 1, Postfach 1000 28000 Amylum SA Rue de l'Intendant 49, 1020 Bruxelles 56667 Roquette frères SA 17, boulevard Vauban, 59000 Lille 15887 SPAD 15063 Cassano Spinola, Alessandria, Casella postale 1 5863 Fabbriche riunite amido glucosio destrina SpA Piazza Erculea 9, Milano 10706 Tunnel Refineries Ltd. Thames Bank House, Greenwich, London SE10 OPA 21696»

Con atto registrato in cancelleria il 31 agosto 1979, la società di diritto francese Roquette Frères, che, fra gli altri prodotti, nel suo stabilimento di Lestrem (Pas-de-Calais), fabbrica isoglucosio, ha chiesto a questa Corte di dichiarare invalida la fissazione, della quota di produzione risultante, per quanto la riguarda, dall'allegato II del regolamento (modificato) n. 1111/77.

Il 17 agosto 1979, il presidente del Parlamento eletto a suffragio diretto, inviava al presidente del Consiglio una lettera in cui si diceva fra l'altro :

«Nonostante il fatto che la consultazione del Parlamento europeo su tale argomento fosse obbligatoria, il Consiglio ha deliberato prima che il Parlamento europeo potesse esprimere il proprio parere. Sulla base delle suesposte considerazioni, Le sarò grata se vorrà farmi sapere che posizione intende assumere al riguardo l'istituzione da Lei presieduta. L'Ufficio di presidenza del Parlamento europeo si riserva ovviamente tutto il margine di manovra necessario ad intraprendere quelle azioni che garantiscano il rispetto delle disposizioni dei Trattati».

Il presidente del Consiglio rispondeva con lettera del 23 ottobre 1979, in cui giustificava il fatto che il regolamento n. 1293/79 fosse stato adottato senza attendere il parere del Parlamento, facendo riferimento, in particolare, alla «necessità giuridica di eseguire senza ritardo eccessivo la sentenza della Corte di giustizia 25 ottobre 1978» e alla «necessità di tener conto dell'impellente interesse pubblico a che il regime delľisoglu-cosio sia stabilito prima dell'inizio della campagna saccarifera che comincia il 1o luglio 1979, ā norma del regolamento di base relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero». Queste considerazioni venivano ripetute nel 4opunto del preambolo del regolamento.

Nella seduta del 14 dicembre 1979, il Parlamento adottava una proposta di risoluzione contenuta in una relazione elaborata dalla commissione giuridica, e precisamente dal presidente di questa on. Ferri. Secondo tale risoluzione, il Parlamento «decide... di intervenire davanti alla Corte di giustizia delle Comunità europee nelle cause 138/79 e 139/79, al fine di far sanzionare il fatto che il Consiglio ha adottato il regolamento n. 1293/79 senza aver ricevuto il parere obbligatorio del Parlamento europeo».

Con ordinanza 16 gennaio 1980, la Corte ammetteva l'intervento del Parlamento nella presente causa, a sostegno delle conclusioni della ricorrente basate sulla violazione di forme sostanziali.

Con ordinanza 13 febbraio 1980, la Corte ammetteva l'intervento della Commissione, a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato la ricorrente a depositare, eventualmente, osservazioni scritte in merito alla tabella comparativa dei costi allegata alla memoria della Commissione.

La ricorrente chiede che la Corte voglia:

dichiarare ricevibile il ricorso e accoglierlo; annullare la quota di produzione stabilita per la ricorrente dall'allegato II del regolamento (modificato) n. 1111/77.

Il Consiglio chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile e, in subordine, venga comunque respinto, e che la ricorrente sia condannata alle spese.

Il Parlamento europeo, interveniente, chiede che la Corte voglia accogliere il ricorso d'annullamento per violazione di forme sostanziali e per violazione del Trattato.

La Commissione, interveniente, sostiene le conclusioni del Consiglio, intese al rigetto del ricorso.

Nell'atto introduttivo, la ricorrente fa valere che la fissazione della sua quota di base, nell'allegato II inserito nel regolamento n. 1111/77 dal regolamento n. 1293/79, costituisce una decisione ai sensi degli am. 173 e 189 del Trattato CEE. Tale fissazione concerne, infatti, solo la ricorrente, ed è intervenuta in funzione della specifica situazione di questa, quale risultava dai dati specialmente richiesti all'interessata e da essa forniti agli uffici comunitari.

Secondo il nuovo art. 9, n. 2, del regolamento n. 1111/77, la quota di ciascuna impresa viene determinata in funzione della produzione della stessa impresa durante un determinato periodo passato. L'adeguamento della quota alla produzione dell'impresa costituisce oggetto di uno specifico esame, che porta ad una decisione individuale.

Il Consiglio non indica solo a titolo esemplificativo i sei produttori effettivi, ma fissa, invece, le rispettive quote in funzione di un separato esame per ciascuno di essi. Il n. 9 del nuovo art. 9

conferma, d'altronde, l'idea che la determinazione della quota non avvenga mediante una semplice operazione aritmetica, bensì risulti da un esame e da una decisione collegiale del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata.

Per la società ricorrente, la fissazione della sua quota costituisce, secondo i criteri definiti dalla Corte nella giurisprudenza in materia, una decisione emessa nei suoi confronti. Tale fissazione, infatti, la riguarda direttamente, poiché è il Consiglio stesso che ha stabilito la quota, e individualmente, in quanto il suo nome figura nel testo del regolamento ed essa fa parte del gruppo ristretto dei produttori effettivi per i quali le quote vengono fissate in modo particolare, diversamente, ad esempio, da quanto avviene per gli eventuali produttori futuri.

Nel controricorso, il Consiglio sostiene che la ricorrente mette in discussione il principio stesso della limitazione della produzione mediante qualsivoglia sistema di quote, principio che sarebbe in contrasto con varie norme fondamentali del sistema comunitario e, in particolare, con la concezione liberale del Trattato e col regime della concorrenza.

Il Consiglio ammette, tuttavia, che la questione è complicata dal fatto che il regolamento comprende, da un lato, delle disposizioni generali, che si applicano indistintamente e riguardano tutti i produttori di isoglucosio e, dall'altro, le disposizioni dell'allegato, che indicano la quota di ciascun produttore. La ricorrente, però, considera il regolamento, unitamente all'allegato, come un atto costituente in realtà una decisione particolare dissimulata, che la riguardi direttamente e individualmente, ed impugna tutte le suddette disposizioni, soprattutto quelle di carattere generale e impersonale.

Perciò il Consiglio, senza richiamarsi all'art. 91 del regolamento di procedura, eccepisce ľ irricevibilità del ricorso.

Quanto alla natura normativa del regolamento, il Consiglio sostiene che non ci si deve lasciar trarre in inganno dal contenuto dell'allegato, che elenca le imprese. attualmente produttrici di isoglucosio e fissa, per ciascuna di esse, la quota di base. Si deve invece tener conto della circostanza che, a norma del regolamento, l'entità della quota spettante a ciascuna impresa si desume, in modo generale e impersonale, dalla rispettiva produzione durante un periodo di riferimento valido per tutte le imprese e determinato astrattamente. L'allegato, nonostante le sue apparenze di decisione, va collocato nel contesto che è proprio di un regolamento, cioè nell'ambito dell'inserzione, effettuata dal regolamento n. 1293/79, di un art. 9 nel regolamento n. 1111/77. Questa norma istituisce un regime di quote quasi identico a quello delle quote di base instaurato, per lo zucchero, dall'art. 24, n. 2, del regolamento n. 3330/74, di cui nessuno ha mai contestato la natura di regolamento. L'unica differenza importante è che, mentre nel settore dello zucchero le quote vengono attribuite dagli Stati membri secondo i rigidi criteri stabiliti dal regolamento n. 3330/74, nel regolamento n. 1293/79 è il Consiglio che, in base ai criteri da esso fissati, ha indicato per ciascuna impresa la corrispondente quota di base.

Di conseguenza, l'allegato non riguarda né individualmente né direttamente la ricorrente. Non individualmente, poiché il provvedimento in questione concerne tutte le imprese produttrici di isoglucosio, ed anche altre imprese oltre quelle menzionate nell'allegato potrebbero qualificarsi tali (cfr. nn. 5 e 6 dell'art. 9). Non direttamente, in quanto il provvedimento in questione non è che uno strumento normativo per giungere ad una generale ed equa applicazione, con riguardo al settore dello zucchero, del regime del contributo sulla produzione cui sono soggetti tutti i produttori di isoglucosio.

La ricorrente replica che, in forza dell'art. 184 del Trattato, avendo impugnato la fissazione della quota stabilita nei suoi confronti dall'allegato del regolamento n. 1293/79, essa è legittimata a formulare obiezioni anche riguardo a disposizioni di tale regolamento che abbiano carattere normativo.

Nella controreplica, il Consiglio ammette che, a prima vista, taluni elementi possono indurre ad attribuire all'allegato II il carattere di decisione. Esso sostiene, tuttavia, che detto allegato deve essere valutato, in particolare, tenendo conto dell'art. 9, nn. 1-3; altrimenti, esso sarebbe incomprensibile. La tabella pubblicata come allegato II si limita, infatti, ad esporre ancora una volta quanto risulta già — riguardo ai dati quantitativi — dalla disciplina contemplata dall'art. 9, nn. 1 e 3, disciplina avente carattere generale ed astratto. In altri termini, detta tabella informa in modo particolarmente chiaro e comprensibile sul contenuto del regolamento, ed ha quindi la semplice funzione di un riferimento, di una comunicazione esclusivamente informale e puramente dichiarativa.

Il Consiglio ammette che il fatto di completare un regolamento comunitario aggiungendovi una comunicazione di carattere puramente informativo, come l'allegato II, non corrisponde ad una prassi corrente. Ma ciò non cambia nulla al fatto che l'allegato riflette soltanto il risultato di un calcolo puramente matematico, effettuato in base ai criteri enunciati all'art. 9, nn. 1-3. L'indicazione delle quote di base nell'allegato II non costituisce, quindi, un atto autonomo e non può essere considerata come una decisione dissimulata.

Né il Parlamento né la Commissione svolgono argomenti a proposito della ricevibilità del ricorso. Per contro, la Commissione considera di grande interesse il fatto che le questioni di merito vengano definitivamente risolte dalla Corte. Se non si pervenisse ad una sentenza nel merito, le questioni in discussione si ripresenterebbero, infatti, sotto forma di domande di pronunzia pregiudiziale da parte dei giudici nazionali.

La ricorrente sostiene che la fissazione della sua quota è intervenuta in condizioni particolarmente sfavorevoli. Quanto al principio stesso, essa lo critica tanto dal punto di vista dei dati di fatto, quanto in considerazione dei principi del Trattato e della giurisprudenza della Corte, in particolare della sentenza 25 ottobre 1978.

Tuttavia, prima di affrontare la discussione nel merito, la ricorrente si chiede, in limine, da un lato, se il nuovo regime istituito per l'isoglucosio sarà veramente «transitorio» e, dall'altro, se data la mancanza del parere del Parlamento — siano soddisfatte le condizioni poste dall'art. 43, n. 2, del Trattato, che parla di «consultazione dell'Assemblea».

Dopo aver ricordato l'origine dei sistemi di quote per l'industria saccarifera e l'istituzione, da parte del Consiglio, nel 1967, di un regime di quote di produzione per lo zucchero, regime di cui non si hanno altri esempi nella Comunità, la ricorrente contesta la motivazione addotta nel 6o punto del preambolo del regolamento n. 1293/79, secondo cui l'estensione del sistema delle quote sarebbe giustificata dalla necessità di eseguire la sentenza 25 ottobre 1978 della Corte di giustizia e di sottoporre la produzione di isoglucosio a norme analoghe a quelle esistenti per la produzione di zucchero fino al 30 giugno 1980. Per la ricorrente, infatti, l'estensione del regime delle quote all'isoglucosio non può essere presentata come una conseguenza necessaria o ineluttabile della sentenza summenzionata. Essa rileva che, in detta sentenza, la Corte ha espressamente lasciato al Consiglio il compito di adottare tutti gli opportuni provvedimenti onde garantire il buon funzionamento del mercato degli edulcoranti.

Per la ricorrente, è evidente che la situazione dello zucchero e quella dell'isoglucosio non presentano fra loro alcuna analogia dal punto di vista della produzione o del mercato.

Nel 1967, l'industria saccarifera esisteva già da oltre 150 anni. Le autorità comunitarie, trovandosi di fronte alle vecchie legislazioni nazionali, dovevano quindi provvedere alla disciplina di un settore di attività gravato da un lungo passato caratterizzato da vicende che avevano permesso agli industriali interessati di prendere le decisioni economiche a loro avviso più convenienti. Il mercato, d'altra parte rigidamente regolamentato, presentava carattere di stabilità.

L'industria dell'isoglucosio è ai suoi primi passi: Fin dalla nascita, essa ha subito costrizioni intese a impedirle di perturbare il mercato dello zucchero. Gli stabilimenti che fabbricano isoglucosio sono solo sei, mentre esistono circa 200 zuccherifici. La produzione è modesta e il mercato è in evoluzione.

Inoltre, nel settore dello zucchero, il sistema delle quote, dati i vari provvedimenti collaterali (elevato prezzo d'intervento, adeguamento del prezzo delle barbabietole), non ha il risultato di limitare la produzione, mentre tutti i provvedimenti adottati nel settore dell'isoglucosio hanno lo scopo e l'effetto di frenare la produzione.

Pur non contestando che il fabbricante di isoglucosio, prodotto nuovo, sostituibile allo zucchero liquido, possa tentare, in una fase di lancio, di ottenere un prezzo appena inferiore al prezzo garantito di quest'ultimo prodotto, la ricorrente fa valere che una politica del genere le sarebbe consentita soltanto qualora lo stesso prodotto nuovo non venisse fabbricato da altri o se, almeno, le quantità offerte non fossero troppo abbondanti.

Ora, per evitare che l'isoglucosio continui a beneficiare del prezzo, che si considera mantenuto artificialmente elevato, dello zucchero, il Consiglio istituisce delle quote che, limitando la produzione ad un livello modesto, nelle condizioni successivamente precisate dalla ricorrente, si risolvono nell'eliminazione di qualiasi concorrenza nel settore in questione e, conseguentemente, di qualsiasi possibilità di un ribasso dei prezzi.

Quanto alla quota «Roquette», la ricorrente rileva di aver iniziato la produzione di isoglucosio nel mese di febbraio 1975. Essa allega alla propria memoria una tabella relativa alla produzione, per campagna e per anno, tabella corrispondente a quella delle vendite effettive, in quanto l'impresa non disporrebbe — a differenza di altri produttori — di possibilità di magazzinaggio.

Contrariamente a quanto potrebbe sembrare, il periodo di riferimento scelto dal Consiglio per la fissazione delle quote, periodo di maggiore produzione e di maggiore vendita, non corrisponde ad un criterio equo, e ciò in particolare per le seguenti ragioni:

a) carattere relativamente stagionale degli sbocchi; b) rallentamento della produzione e dell'ampliamento delle capacità; e) impossibilità di soddisfare la domanda dei nuovi mercati.

Per quanto riguarda più precisamente quest'ultimo punto, la ricorrente rileva che, durante il periodo di riferimento, l'uso di isoglucosio era vietato in Francia. Ora, con decreto pubblicato nel Journal officiel del 9 agosto 1979, il Ministero dell'agricoltura ha autorizzato l'incorporazione, nelle derrate e nelle bevande destinate all'alimentazione umana, degli sciroppi ottenuti per idrolisi di soluzioni di glucosio mediante un enzima utilizzato dalla ricorrente. Perciò, nel momento stesso in cui la ricorrente vede riconosciuti e ricompensati i suoi sforzi dal governo francese, il Consiglio le vieta, di fatto, imponendole una quota fissata nelle condizioni suddette, di trarre vantaggio dal nuovo sbocco che in tal modo le si è offerto.

La quota corrisponde infatti — ricorda la ricorrente — a vendite effettive anteriori, mentre gli sbocchi attuali assorbono tutta la produzione consentita, cosicché, per rispettare il regolamento n. 1293/79, essa si vedrebbe costretta a respingere i nuovi ordinativi che potrebbe procurarle il decreto del Ministero francese dell'agricoltura.

La risposta data dal Consiglio, nel controricorso, ai vari argomenti della ricorrente si può riassumere come segue.

Alla tesi secondo cui, da una parte, il sistema delle quote, avente, per lo zucchero, una propria giustificazione storica, non s'imponeva affatto per l'isoglucosio e, dall'altra, dalla sentenza 25 ottobre 1978 non si desumeva che il Consiglio fosse tenuto a creare un siffatto sistema, dato che le rispettive situazioni dello zucchero e dell'isoglucosio non presentavano fra loro alcuna analogia, il Consiglio oppone che quest'ultima affermazione è inesatta, dal momento che si tratta di prodotti intercambiabili, i cui mercati sono strettamente collegati.

Interpretando la tesi della ricorrente come una critica nel senso che il Consiglio, istituendo il regime delle quote, avrebbe violato i principi fondamentali del Trattato ed emanato un provvedimento più restrittivo del necessario, il Consiglio osserva che, per il settore dello zucchero, la Corte ha ritenuto, nella sentenza 27 settembre 1979 (causa 230/78, Eridania, ancora inedita), che le quote non costituiscono un sistema di limitazione della produzione, bensì un sistema di garanzie di prezzo per determinati quantitativi di prodotti (quota A), mentre per un'ulteriore parte della produzione (quota B) esiste un sistema analogo, ma meno vantaggioso (in ragione della riscossione di un contributo).

Quanto al problema dell'istituzione — fondata sugli stessi principi — di quote per l'isoglucosio, il Consiglio insiste, da un lato, sull'irricevibilità di un ricorso inteso a rimettere in discussione la parte normativa del regolamento n. 1293/79 e, dall'altro, sulla necessità di riconoscere il potere discrezionale spettante al Consiglio allorché questo decide in merito all'instaurazione di una disciplina economica complessa nell'ambito della politica agricola comune.

Il Consiglio esamina poi l'argomento della ricorrente secondo cui il sistema delle quote rischia, con la limitazione della produzione, di divenire un fattore di ostacolo al ribasso dei prezzi e, quindi, di eliminare completamente la concorrenza. Secondo il Consiglio, ciò costituisce un processo alle intenzioni. Il sistema di cui trattasi è stato instaurato, a titolo transitorio, per un anno. Dire fin d'ora che esso blocca qualsiasi possibilità di sviluppo e di concorrenza significa criticarlo prima ancora che esso abbia potuto funzionare.

In merito alle censure formulate dalla ricorrente circa la scelta del periodo di riferimento per la determinazione delle quote, il Consiglio sostiene che la Corte non ha posto come condizione l'assoluta identità tra i due regimi in parola, ma ha solo indicato che, applicando ai due prodotti sistemi analoghi, si eviterebbero manifeste discriminazioni.

È chiaro che il complicato sistema di periodi di riferimento, adottato al fine di escludere ogni eventuale incidenza negativa del contributo dichiarato illegittimo, serve ad evitare in larga misura inconvenienti del genere nella fissazione della quota di base «isoglucosio». È altresì chiaro che la correzione risultante dal fatto che si tiene conto della capacità di produzione (il 65 % del n. 3) serve a cancellare ogni traccia di incidenza negativa del contributo.

Quanto al raffronto col settore dello zucchero, il Consiglio ricorda che questo settore è sempre stato sottoposto a quote intese a limitare la produzione, mentre ľisoglucosio, almeno dopo la sentenza della Corte, ha potuto svilupparsi senza costrizioni imposte dalla Comunità, circostanza da cui, del resto, taluni produttori hanno ben saputo trarre profitto.

Il Consiglio ritiene di aver trovato, in materia, una soluzione equa, che non può in alcun modo essere condannata dalla Corte, anche se questa decidesse di procedere ad un controllo molto approfondito del margine di discrezionalità spettante al Consiglio, il che è escluso dalla costante giurisprudenza della stessa Corte.

Nella replica, la ricorrente sottolinea che il potere discrezionale del Consiglio è soggetto al controllo della Corte, controllo relativo ai dati di fatto che sono alla base degli atti del Consiglio, e contesta varie affermazioni del convenuto relative, in particolare, ai fattori statistici di base, alla natura e allo scopo delle quote e al carattere transitorio del sistema delle quote. Essa aggiunge qualche breve osservazione su un certo numero di punti specifici del controricorso. Nella controreplica, il Consiglio risponde alle critiche e alle osservazioni della ricorrente.

La Commissione, interveniente, presenta osservazioni molto particolareggiate, per completare la difesa del Consiglio, quale risulta in particolare dalla controreplica, sul merito del ricorso dal punto di vista del diritto dell'economia.

Nell'atto introduttivo, la ricorrente osserva in via preliminare che ci si deve chiedere se, tenuto conto del fatto che il regolamento n. 1293/79 è stato adottato senza il parere del Parlamento, siano soddisfatte le condizioni poste dall'art. 43, n. 2, del Trattato, il quale parla di «consultazione dell'Assemblea».

Dopo aver ricordato le ragioni per cui non aveva ritenuto possibile attendere oltre l'inizio della campagna saccarifera — 1o luglio 1979 — per adottare il regolamento n. 1293/79 (necessità di eseguire la sentenza della Corte; impellente interesse pubblico ad una simultanea instaurazione del regime per lo zucchero e del regime per ľisoglucosio; carattere provvisorio del provvedimento), il Consiglio ammette, tuttavia, che la consultazione dell'Assemblea costituisce una «forma sostanziale» ai sensi dell'art. 173 del Trattato. La Corte, però, non è del tutto priva di poteri di valutazione al riguardo. Secondo la giurisprudenza di taluni Stati membri, infatti, poiché un atto di carattere consultivo non può paralizzare il procedimento di cui esso fa parte, la circostanza che la consultazione sia incompleta non implicherebbe necessariamente un vizio sostanziale. Benché gli articoli del Trattato CEE contemplino la consultazione dell'Assemblea, non vi si fa menzione della necessità che questa emetta effettivamente un parere. Beninteso, l'Assemblea deve esser posta nelle condizioni (di tempo, in particolare) di poter dar seguito alla consultazione, problema che è però irrilevante nella fattispecie.

Gli argomenti svolti, sulle questioni di diritto, dal Parlamento europeo, intemeniente, sono i seguenti.

Dopo aver osservato che il regolamento n. 1293/79 è fondato sull'art. 43 del Trattato, articolo secondo cui il Consiglio può statuire su una proposta della Commissione, previa consultazione della Assemblea, il Parlamento sostiene che il caso di specie rientra tra quelli per cui il Trattato impone al Consiglio l'obbligo di attendere il parere del Parlamento prima di decidere sulla proposta della Commissione. Inoltre, nella fattispecie, al Parlamento non s'imponeva alcun termine stabilito dal Trattato.

Il Parlamento sostiene, comunque, di aver fatto tutto il possibile per emettere il suo parere entro termini ragionevoli. Esso aggiunge che, né durante la sessione di maggio, in cui veniva respinta la proposta di risoluzione, né in seguito, la Commissione o il Consiglio gli avevano comunicato di considerare indispensabile l'adozione del regolamento in questione entro il 30 giugno. Il Parlamento non aveva previsto di tenere altre sessioni prima del 17 luglio 1979, ma aveva lasciato al Consiglio e alla Commissione la facoltà di convocarlo in caso di necessità.

La consultazione del Parlamento costituisce la forma, specifica del Trattato CEE, della partecipazione di questa istituzione al processo legislativo comunitario. Essa occupa gran parte dei lavori parlamentari ed è — almeno qualora il Trattato lo preveda espressamente — condizione necessaria (teoria dell'atto complesso) per la validità degli atti giuridici della Comunità. Perciò, l'applicazione del procedimento di consultazione non è affatto lasciata alla discrezionalità delle istituzioni. Ne consegue che qualsiasi deroga costituisce una violazione di «forme sostanziali» ai sensi dell'art. 173 del Trattato.

Il rispetto assoluto delle competenze dei vari organi costituisce uno dei principi fondamentali di diritto costituzionale degli Stati membri. Qualsiasi deroga a tali principi va considerata come una questione di carattere sostanziale.

Il procedimento di consultazione del Parlamento comprende varie fasi, nessuna delle quali deve mancare se si vuole che il procedimento sia completo in senso giuridico. Nella fattispecie in esame, nel momento in cui il Consiglio adottava la propria decisione, la consultazione del Parlamento non era giunta a termine, ed era quindi giuridicamente incompleta, per difetto della parte essenziale del procedimento, cioè della manifestazione della volontà dell'Assemblea in seduta plenaria.

Se il Trattato impone l'obbligo di consultare l'Assemblea prima di adottare un determinato provvedimento, ciò significa che il Consiglio, prima di statuire, deve effettivamente prendere conoscenza del parere dell'Assemblea.

Respingendo la proposta di risoluzione contenuta nella relazione Tolman, il Parlamento non ha emesso alcun parere sulla proposta di regolamento che costituiva oggetto della relazione. Finché non esista una risoluzione, la volontà del Parlamento non può essere determinata con certezza.

Nell'ambito dell'obbligo — incombente a tutte le istituzioni — di assolvere i compiti definiti dai Trattati, il Parlamento deve poter determinare esso stesso le modalità, e quindi anche la durata, dell'esame dei progettati atti legislativi.

Nell'ammettere che esistono problemi di coordinamento con il Consiglio, il Parlamento ricorda di aver istituito uno speciale procedimento consistente nelľinvi-tare il Consiglio a partecipare ai lavori dell'Ufficio di presidenza del Parlamento e delle commissioni parlamentari. Ora, nella fattispecie, il Consiglio non si è avvalso di tale procedimento per ottenere in tempo utile il parere del Parlamento.

Adottando il regolamento n. 1293/79 prima che il Parlamento avesse emesso un parere in proposito, il Consiglio ha quindi trascurato le forme sostanziali stabilite dall'art. 43 del Trattato, che prescrive la consultazione dell'Assemblea.

Riferendosi alla posizione assunta dal Consiglio nel controricorso, il Parlamento osserva che il Consiglio dispone, nell'art. 139 del Trattato, che gli attribuisce la facoltà di chiedere la riunione del Parlamento in sessione straordinaria, di un mezzo di azione per poter far fronte ai casi d'urgenza. Se non fa uso di questo mezzo, esso non può far valere alcuna giustificazione a sostegno di un comportamento contrastante col Trattato.

È perciò solo in via subordinata che il Parlamento si oppone ai vari argomenti svolti dal Consiglio.

In primo luogo, esso osserva che il Consiglio, dopo che era stata respinta la proposta di risoluzione della commissione «agricoltura», non ha fatto ricorso al procedimento di cui all'art. 139, 2o comma, cosicché non può eccepire pretese lungaggini del Parlamento nell'emissione del parere.

Né si può, a suo avviso, considerare fondato l'altro argomento addotto dal Consiglio, e cioè che si doveva dare esecuzione alla sentenza della Corte di giustizia. Il provvedimento adottato dal Consiglio nella forma del regolamento n. 1293/79 non era infatti l'unica possibilità concepibile per risolvere gli ipotetici problemi del mercato degli edulcoranti. Se, dal punto di vista «tempo» fosse stato assolutamente indispensabile provvedere e se fossero falliti tutti i tentativi di ottenere tempestivamente il parere del Parlamento, il Consiglio avrebbe potuto limitarsi ad adottare provvedimenti aventi inequivocabilmente carattere transitorio.

Quanto all'impellente interesse «pubblico» assertivamente connesso all'adozione di una normativa entro il 1o luglio 1979, motivo che fa pensare ad uno «stato di necessità e di urgenza», il Parlaménto sostiene che non spetta al Consiglio determinare unilateralmente il procedimento atto a soddisfare l'interesse pubblico. Poiché, ai sensi dell'art. 137 del Trattato, il compito di rappresentare i popoli della Comunità spetta al Parlamento, è questo l'organo competente, secondo i Trattati, a definire l'«interesse pubblico» europeo. Finché l'istituzione a tal uopo designata non si sia pronunziata, non si può presumere l'esistenza di un interesse pubblico, se non si vogliono misconoscere le funzioni attribuite alle varie istituzioni.

Il Parlamento conclude affermando che il Consiglio, con l'adozione del regolamento n. 1293/79, ha commesso una violazione di forme sostanziali in quanto ha impedito al Parlamento di esprimersi su un atto emanato in forza dell'art. 43 del Trattato CEE, ed ha quindi violato il Trattato. Esso sottolinea che detto regoamento avrebbe potuto avere un contenuto diverso, se il Consiglio avesse avuto conoscenza del parere del Parlamento.

Il Consiglio, rispondendo nella controreplica agli argomenti del Parlamento, sottolinea che la partecipazione dell'Assemblea al procedimento comunitario di elaborazione degli atti normativi si concreta in una funzione consultiva. Da un punto di vista sistematico, si possono distinguere la consultazione facoltativa, quella obbligatoria senza che il parere sia vincolante e quella obbligatoria con necessità di parere conforme. Solo quest'ultima dà luogo ad una vera e propria ripartizione del potere di decisione fra l'organo cui spetta formalmente il suo esercizio e quello di cui si richiede il parere conforme.

Nei tre Trattati, la funzione consultiva dell'Assemblea si configura unicamente come consultazione obbligatoria, secondo il tipo, cioè, che all'autorità avente il potere di decisione impone l'obbligo di interpellare l'organo competente per parere. Ciò è quanto viene espresso con la formula «previa consultazione della Assemblea». Ora,

— mentre, da un lato, nel diritto pubblico dei vari Stati membri si ammette che l'autorità avente il potere di decisione possa, in determinate circostanze, essere dispensata dall'obbligo di procedere alla consultazione,

— dall'altro, si considera che l'atto emanato senza procedere alla consultazione sia viziato per violazione di forme sostanziali, e non per incompetenza, come sarebbe qualora la consultazione rappresentasse una vera e propria ripartizione del potere di decisione.

Ne consegue che, avendo adempiuto l'obbligo di procedere alla consultazione, in condizioni — d'informazione e di tempo — tali da consentire all'organo consultivo di esprimere il suo parere, l'autorità avente il potere di decisione non solo non è tenuta a seguire tale parere, ma, inoltre, non ha normalmente la facoltà di ritenersi giuridicamente vincolata dal parere stesso, poiché un atteggiamento del genere equivarrebbe, sul piano giuridico, alla rinuncia ad un potere di cui le spetta l'esercizio, ma di cui non può liberamente disporre.

Da parte sua, l'organo consultato è tenuto a deliberare e ad emettere il proprio parere. Quest'obbligo deriva dalla competenza attribuitagli; esso costituisce una condizione per l'efficace esercizio dei suoi poteri.

Mentre l'art. 198 del Trattato prevede, per quanto riguarda la consultazione del Comitato economico e sociale, la possibilità di non tener conto dell'assenza di parere, nel caso del Parlamento non esiste una disposizione identica. Tuttavia, basandosi tanto sulla logica del sistema istituito dal Trattato, quanto sugli spunti forniti dalla giurisprudenza degli Stati membri, il Consiglio sostiene che, in determinate circostanze, esso ha il diritto e addirittura l'obbligo di fare a meno del parere del Parlamento.

Partendo da queste considerazioni, il Consiglio esamina poi la questione dell'e- sistenza dell'asserita violazione di forme sostanziali, questione che, a suo avviso, si riduce — nella fattispecie — a quella del se la mancanza di un parere fonnale possa di per sé dar luogo ad una siffatta violazione. Il Consiglio esamina il problema sotto i tre aspetti seguenti:

a) Nel caso di specie si configura effettivamente, e non solo formalmente, la mancanza di parere? Rispondendo a tale quesito, il Consiglio rileva che il procedimento è praticamente giunto all'ultima fase, la deliberazione — essendosi concluso il dibattito generale — era stata portata a termine, il contenuto essenziale di ciò che avrebbe potuto divenire il parere (e cioè la proposta di risoluzione elaborata dalla commissione «agricoltura») era stato definito, in quanto non erano più ammissibili emendamenti al progetto, e l'unico motivo per cui questo era stato respinto consisteva in uno scrupolo giuridico manifestato all'ultimo momento da un parlamentare. In realtà, quindi, la.consultazione aveva avuto luogo. b) La situazione non era tale da far pensare ad un «atto dovuto»? In altri termini, si tratta di stabilire se il Consiglio non rischiasse di lasciar sussistere un «vacuum juris» costituente una discriminazione a danno dello zucchero, se non avesse emanato senza indugio il regolamento impugnato. Secondo il Consiglio, tale questione va rivolta in senso affermativo. Il Consiglio conclude che, facendo a meno di un formale parere dell'Assemblea, in un caso in cui il suo potere di decisione era condizionato dall'obbligo di tener conto della situazione creata dalla sentenza 25 ottobre 1978, e dato che era trascorso un termine ragionevole dal momento in cui era stato consultato il Parlamento, esso non ha emanato un atto viziato per violazione di forme sostanziali. e) Infine, il Consiglio si chiede se — anche potendo, per le ragioni esposte ai precedenti punti a) e b), prescindere dalla mancanza di un formale parere dell'Assemblea — esso avesse la possibilità di indurre il Parlamento ad emettere tale parere.

i) In proposito, il Consiglio osserva fra l'altro che, mentre nella fattispecie esso ha potuto effettivamente ricorrere, nei confronti del Comitato economico e sociale, nell'ambito di una consultazione d'altronde facoltativa, all'art. 198 del Trattato, paradossalmente, nei confronti dell'Assemblea, la cui consultazione era obbligatoria, nessuna norma gli offriva espressamente un analogo strumento. ii) Quanto alla possibilità di ricorrere, in mancanza di una norma del caso, alle stesse procedure parlamentari, il Consiglio si riferisce in primo luogo alla procedura d'urgenza (regolamento interno, art. 14). Ora, la decisione sull'urgenza dipende unicamente dall'Assemblea, e questa, benché perfettamente informata del carattere urgente della questione, ha nondimeno respinto la proposta di risoluzione della commissione «agricoltura» nelle circostanze sopra descritte. Quanto all'ipotesi di una sessione straordinaria, che la relazione Ferri fa carico al Consiglio di non aver richiesto, il convenuto sostiene che, contrariamente a quanto da esso auspicato, una siffatta sessione non era ritenuta opportuna dall'Assemblea. Poiché era stata richiamata l'attenzione del Parlamento sull'urgenza e sulla discriminazione risultante da un «vuoto giuridico», il voto del 12 maggio costituiva un rifiuto di riconoscere lo stato di urgenza, o quanto meno il rifiuto, da parte del Parlamento, di esaminare nei termini stabiliti la proposta sottopostagli per parere, il che, per il Consiglio, significava l'esaurimento dei propri sforzi per ottenere il richiesto parere entro un congruo termine.

Infine, il Consiglio contesta l'affermazione del Parlamento secondo cui questo «deve poter determinare esso stesso le modalità, e quindi anche la durata, dell'esame dei progettati atti legislativi». A meno di ammettere, infatti, che l'Assemblea abbia un vero e proprio potere di «bloccare» l'organo legislativo costituito dal Consiglio che agisce su proposta della Commissione — il che sarebbe in contrasto coi Trattati e col loro «quadri-partitismo» istituzionale —, deve ritenersi che, trascorso un termine ragionevole, il Consiglio abbia la facoltà, in eccezionali circostanze d'urgenza come quelle della fattispecie, di non tener conto della mancanza di un parere formale.

Il Consiglio si chiede, infine, se lo stesso intervento del Parlamento nella presente causa e nella causa 139/79 (Maizena GmbH c/Consiglio) fosse ammissibile, e conclude che, in realtà, non si tratta di un intervento adesivo, e neppure principale, ma di una vera e propria azione con la quale, mediante una distorsione dell'istituto dell'intervento, l'organo parlamentare s'inserisce abusivamente fra i soggetti legittimati, ai sensi dell'art. 173, all'azione di annullamento.

La Commissione sostiene che il Consiglio aveva, nella fattispecie, la facoltà di non tener conto della mancanza del parere del Parlamento, poiché questo aveva avuto un termine ragionevole per un esauriente esame del problema.

Essa sottolinea fra l'altro che tanto il Consiglio, nella lettera 19 marzo 1979, quanto la Commissione, in un telex inviato I'11 aprile 1979 dalľon. Gundelach al presidente del Parlamento e al presidente della commissione «agricoltura», avevano richiamato l'attenzione del Parlamento sul nesso esistente fra la proposta di regolamento «isoglucosio» e il complesso delle proposte relative ai prezzi agricoli per il 1979/80 e, di conseguenza, sull'imperativa necessità che venisse emesso un parere nel corso della sessione di maggio.

Tuttavia, per il caso che la Corte dovesse annullare il regolamento n. 1293/79. per violazione di forme sostanziali imposte dal Trattato, la Commissione suggerisce che le disposizioni dello stesso regolamento vengano considerate provvisoriamente applicabili fino a che, previo parere del Parlamento, sia stato validamente adottato un nuovo atto del Consiglio. La Corte dovrebbe disporre di tale possibilità, in forza dell'art. 174, 2o comma, del Trattato, a norma del quale «per quanto concerne i regolamenti, la Corte di giustizia, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi».

La possibilità di dichiarare l'efficacia provvisoria di un atto illegittimo esiste, del resto, in taluni ordinamenti giuridici nazionali, come nella Repubblica federale di Germania, in cui la Corte costituzionale se ne è avvalsa in materia fiscale.

All'udienza del 9 luglio 1980, hanno svolto le loro osservazioni orali la ricorrente (rappresentata dall'aw. D. Veroone, del foro di Lille), il Consiglio (rappresentato dal direttore del suo servizio giuridico sig. Daniel Vignes, assistito dai sigg. Arthur Bräutigam e Hans-Joachim Glaesner, in qualità di coagenti, nonché dal prof. Jean Boulouis e dal-l'avv. Hans-Jürgen Rabe, del foro di Amburgo), il Parlamento europeo (rappresentato dal suo direttore generale sig. Francesco Pasetti Lombardella, assistito dal sig. Roland Bieber, amministratore principale presso il servizio giuridico dell'istituzione, e dal prof. Pierre Henri Teitgen) e la Commissione (rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Gilsdorf, in qualità di agente, assistito dal sig. Jacques Delmoly, membro del servizio giuridico della istituzione).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nella udienza del 18 settembre 1980.

Con atto registrato in cancelleria il 31 agosto 1979, la ricorrente, una società di diritto francese, la quale, fra gli altri prodotti, fabbrica isoglucosio, ha chiesto a questa Corte di dichiarare invalida la fissazione della quota di produzione risultante, per quanto la riguarda, dall'allegato II del regolamento del Consiglio 25 giugno 1979, n. 1293, «che modifica il regolamento (CEE) n. 1111/77, che stabilisce disposizioni comuni per l'isoglucosio» (GU n. L 162, pag. 10, con una rettifica nella GU n. L 176, pag. 37). Dall'esame del ricorso risulta trattarsi, in pratica, di una domanda di annullamento del regolamento n. 1293/79 per la parte in cui questo fissa una quota di produzione dell'isoglucosio nei confronti della ricorrente.

A sostegno della domanda, la ricorrente deduce, oltre a vari motivi di merito, un motivo di carattere formale: la sua quota di produzione, fissata dal suddetto regolamento, dovrebbe essere annullata, in quanto il Consiglio avrebbe adottato tale regolamento senza aver sentito il parere del Parlamento europeo, come prescritto dall'art. 43, n. 2, del Trattato CEE, il che costituirebbe una violazione di forme sostanziali, ai sensi dell'art. 173 dello stesso Trattato.

Con ordinanza 16 gennaio 1980, la Corte ha ammesso l'intervento del Parlamento a sostegno delle conclusioni della ricorrente fondate sulla violazione di forme sostanziali. Con ordinanza 13 febbraio 1980, essa ha inoltre ammesso l'intervento della Commissione a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

Il Consiglio ha eccepito ľirricevibilità del ricorso, nonché dell'istanza d'intervento del Parlamento a favore della ricorrente. In via subordinata, esso ha chiesto che il ricorso venisse comunque respinto.

Prima di esaminare le questioni di ricevibilità sollevate dal Consiglio ed i mezzi dedotti dalla ricorrente, è opportuno ricordare brevemente i fatti relativi all'adozione del regolamento controverso e il contenuto di quest'ultimo.

Con sentenza emessa il 25 ottobre 1978 nelle cause riunite 103 e 145/77 (Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd. c/Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd, c/ Intervention Board for Agricultural Produce, Race. 1978, pag. 2037), la Corte dichiarava invalido il regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1111, «che stabilisce disposizioni comuni per l'iso-glucosio» (GU n. L 134, pag. 4), in quanto i suoi artt. 8 e 9 imponevano un contributo alla produzione dell'isoglucosio di 5 unità di conto il quintale di materia secca per il periodo corrispondente alla stagione saccarifera 1977/1978. La Corte riteneva, infatti, che il regime instaurato dai suddetti articoli ledeva il principio generale di uguaglianza (nella fattispecie, fra produttori di zucchero e produttori di isoglucosio), di cui il divieto di discriminazione enunciato all'art. 40, n. 3, del Trattato costituisce una specifica espressione. La Corte precisava, tuttavia, che la sentenza lasciava al Consiglio la facoltà di adottare tutti gli opportuni provvedimenti, compatibili col diritto comunitario, onde garantire il buon funzionamento del mercato degli edulcoranti.

A seguito di tale sentenza, la Commissione presentava al Consiglio, il 7 marzo 1979, una proposta di modifica del regolamento n. 1111/77. Con lettera 19 marzo 1979, pervenuta al Parlamento il 22 marzo successivo, il Consiglio chiedeva il parere di detta istituzione in conformità all'art. 43, n. 2, 3o comma, del Trattato. In detta lettera, il Consiglio scriveva, in particolare, quanto segue: «La proposta in oggetto tiene conto della situazione venutasi a creare a seguito della sentenza della Corte di giustizia del 25 ottobre 1978, in attesa del nuovo regime applicabile al mercato degli edulcoranti che deve entrare in vigore il 1o luglio 1980... Poiché il regolamento dovrebbe essere applicato a partire dal 1o luglio 1979, il Consiglio gradirebbe che il Parlamento europeo formulasse il suo parere su questa proposta durante la sessione di aprile».

L'urgenza della consultazione chiesta nella lettera del Consiglio dipendeva dal fatto che la proposta di regolamento aveva essenzialmente lo scopo, onde evitare una disparità di trattamento fra produttori di zucchero e produttori di isoglucosio, di sottoporre la produzione di isoglucosio a norme analoghe a quelle esistenti per la produzione di zucchero, fino al 30 giugno 1980, nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero istituita col regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330 (GU n. L 369, pag. 1). In particolare, si trattava di instaurare a titolo transitorio, fino alla suddetta data, per l'isoglucosio, un regime di quote che doveva applicarsi a decorrere dal 1o luglio 1979, data d'inizio della nuova stagione saccarifera.

II presidente del Parlamento deferiva immediatamente la consultazione alla commissione «agricoltura», per l'esame di merito, e alla commissione «bilanci», per parere. Questa comunicava il proprio parere alla commissione «agricoltura» il 10 aprile 1979. La commissione «agricoltura» approvava, il 9 maggio 1979, la proposta di risoluzione del proprio relatore. La relazione e la proposta di risoluzione adottate dalla commissione «agricoltura» venivano discusse dal Parlamento nella seduta del 10 maggio 1979. Nella seduta dell'I 1 maggio, l'Assemblea respingeva la proposta di risoluzione e la rinviava, per riesame, alla commissione «agricoltura».

La tornata parlamentare 7 -11 maggio 1979 doveva essere l'ultima prima della seduta costitutiva del Parlamento eletto a suffragio universale diretto, stabilita, nell'Atto relativo alla elezione dei rappresentanti nell'Assemblea a suffragio universale diretto, per il 17 luglio 1979. L'Ufficio di presidenza del Parlamento aveva infatti deciso, nella riunione del 1o marzo 1979, di non prevedere una tornata supplementare fra quelle di maggio e di luglio. Esso aveva cionondimeno precisato che: «l'Ufficio di presidenza ampliato... ritiene tuttavia che qualora il Consiglio e la Commissione ritenessero necessario prevedere una tornata supplementare, essi potranno, conformemente alle disposizioni dell'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento, chiedere una convocazione del Parlamento; resta fermo che una tale tornata verrebbe dedicata unicamente all'esame di relazioni elaborate a seguito di consultazioni urgenti;». Nella riunione del 10 maggio 1979, l'Ufficio di presidenza doveva confermare la sua posizione nei seguenti termini: «— conferma la sua posizione presa in occasione della succitata riunione e nel corso della quale si era deciso di non prevedere una tornata supplementare tra l'ultima tornata dell'attuale Parlamento e la seduta costitutiva del Parlamento eletto a suffragio universale diretto, ritenendo tuttavia che, qualora la maggioranza dei membri effetivi del Parlamento, il Consiglio o la Commissione auspicassero la convocazione di una tornata supplementare, essi potrebbero — conformemente alle disposizioni dell'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento — chiedere la convocazione del Parlamento; — decide inoltre, tenuto conto delle disposizioni dell'articolo 139 del Trattato CEE, che qualora al presidente venisse presentata una tale domanda, l'Ufficio di presidenza ampliato si riunirà per esaminare il seguito da riservarvi».

Il 25 giugno 1979 il Consiglio adottava, senza avere ottenuto il richiesto parere, la proposta di regolamento elaborata dalla Commissione, atto che diveniva così il regolamento n. 1293/79 recante modifica del regolamento n. 1111/77. Il terzo «visto» del regolamento n. 1293/79 fa menzione della consultazione del Parlamento. Il Consiglio, tuttavia, teneva conto della mancanza del parere del Parlamento, in quanto considerava, al terzo punto del preambolo del regolamento, che «il Parlamento europeo, consultato fin dal 16 marzo 1979 sulla proposta della Commissione, non ha reso nella sessione di maggio il suo parere in merito a questa proposta ed ha rimandato la questione al parere del nuovo Parlamento».

A questa Corte si chiede l'annullamento di detto regolamento n. 1293/79, nella parte in cui modifica il regolamento n. 1111/77.

Il Consiglio sostiene che la domanda è irricevibile, in quanto diretta contro un regolamento, senza che ricorrano i presupposti di cui all'art. 173, 2o comma, del Trattato. L'atto impugnato non è, a suo avviso, una decisione adottata sotto forma di regolamento e non riguarda né direttamente né individualmente la ricorrente. La ricorrente assume invece che il regolamento impugnato costituisce un complesso di decisioni individuali, una delle quali, adottata nei suoi confronti, la riguarda direttamente e individualmente.

A termini dell'art. 9, nn. 1, 2 e 3, del regolamento n. 1111/77 nella versione modificata che risulta dall'art. 3 del regolamento n. 1293/79, «1. Una quota di base è assegnata ad ogni impresa stabilita nella Comunità che produce isoglucosio, per il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1. Fatta salva l'applicazione del paragrafo 3, la quota di base di ogni impresa in causa è pari al doppio della sua produzione costatata a norma del presente regolamento durante il periodo dal 1o novembre 1978 al 30 aprile 1979. 2. Ad ogni impresa che dispone di una quota di base viene assegnata ugualmente una quota massima pari alla sua quota di base, previa applicazione di un coefficiente. Tale coefficiente è quello fissato ai sensi dell'articolo 26, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3330/74 per il periodo dal 1o luglio 1979 al 30 giugno 1980. 3. La quota di base di cui al paragrafo 1 è eventualmente corretta in modo che la quota massima determinata conformemente al paragrafo 2 non sia superiore all'85 %, non sia inferiore al 65 % della capacità tecnica annua di produzione dell'impresa in questione».

Secondo l'art. 9, n. 4, le quote di base definite in forza dei nn. 1 e 3 sono fissate per ciascuna impresa come indicato nell'allegato IL Questo allegato, che fa parte integrante dell'art. 9, dispone che la quota di base, per la ricorrente, è fissata in 15887 tonnellate.

Ne consegue che l'art. 9, n. 4, del regolamento n. 1111/77 (come modificato dall'art. 3 del regolamento n. 1293/79), in collegamento con l'allegato II, applica esso stesso i criteri enunciati nell'art. 9, nn. 1-3, a ciascuna delle imprese considerate, che ne sono le destinatarie; tali disposizioni le riguardano, quindi, direttamente e individualmente. Il regolamento n. 1293/79 è perciò un atto che le imprese interessate, produttrici di isoglucosio, possono impugnare con ricorso di annullamento in forza dell'art. 173, 2o comma, del Trattato.

II Consiglio mette in dubbio che il Parlamento possa intervenire volontariamente in un procedimento pendente dinanzi alla Corte. A suo avviso, una facoltà di intervento di questo tipo equivale ad un diritto d'azione, che non è riconosciuto ad Parlamento nel sistema generale del Trattato. In proposito, esso osserva fra l'altro che l'art. 173 del Trattato non menziona il Parlamento fra le istituzioni legittimate a proporre ricorso di annullamento e che l'art. 20 dello Statuto della Corte non lo menziona fra le istituzioni autorizzate a depositare osservazioni nell'ambito del procedimento pregiudiziale di cui all'art. 177.

L'art. 37 dello Statuto della Corte dispone che: «Gli Stati membri e le istituzioni della Comunità possono intervenire nelle controversie proposte alla Corte. Uguale diritto spetta ad ogni altra persona che dimostri di avere un interesse alla soluzione di una controversia proposta alla Corte, ad esclusione delle controversie fra Stati membri, fra istituzioni della Comunità, ovvero fra Stati membri da una parte e istituzioni della Comunità dall'altra. Le conclusioni dell'istanza d'intervento possono avere come oggetto soltanto l'adesione alle conclusioni di una delle parti».

II Io comma di quest'articolo prevede pari diritto d'intervento per tutte le istituzioni della Comunità. Non si può limitare, per una di esse, l'esercizio di tale diritto, senza compromettere la sua posizione istituzionale, voluta dal Trattato e, in particolare, dall'art. 4, n. 1.

In subordine, il Consiglio assume che, anche qualora dovesse ammettersi il diritto d'intervento del Parlamento, l'esercizio di tale diritto presupporrebbe l'esistenza di un interesse ad agire. Un siffatto interesse può forse essere presunto, ma ciò non vieta alla Corte di controllarne, eventualmente, l'esistenza. Nella fattispecie, tale controllo porterebbe necessariamente, secondo il Consiglio, ad accertare la mancanza d'interesse del Parlamento alla soluzione della controversia.

Questo argomento va disatteso, in quanto incompatibile col sistema dell'art. 37 dello Statuto della Corte. Mentre, infatti, l'art. 37, 2o comma, di detto Statuto stabilisce che le persone diverse dagli Stati e dalle istituzioni possono intervenire nelle controversie sottoposte alla Corte qualora dimostrino di avere interesse alla soluzione delle stesse, il diritto d'intervento attribuito alle istituzioni, e quindi al Parlamento, dall'art. 37, 1o comma, non è sottoposto a tale condizione.

Com'è stato sopra ricordato, nella sentenza emessa nelle cause 103 e 145/77, questa Corte ha dichiarato che il regolamento n. 1111/77 ledeva il principio generale di uguaglianza. Essa riteneva infatti che, pur trovandosi i produttori di zucchero e i produttori di isoglucosio in situazioni analoghe, i secondi erano sottoposti ad un onere manifestamente sproporzionato. In seguito alla sentenza della Corte, il Consiglio modificava, col regolamento n. 1293/79, il regolamento n. 1111/77, istituendo per l'isoglucosio un sistema di quote direttamente modellato sul sistema esistente nel settore dello zucchero.

La ricorrente sostiene che questo nuovo regolamento viola, anch'esso, il principio di uguaglianza. A suo avviso, da una parte esso applica norme analoghe a situazioni diverse e, dall'altra, mantiene fra i due regimi differenze che implicano un differente trattamento di situazioni identiche.

Il fatto stesso che la ricorrente ritenga di poter far valere contemporaneamente questi due argomenti dimostra la complessità della situazione, dovuta al fatto che i mercati dell'isoglucosio e dello zucchero sono analoghi, ma non assolutamente identici.

Allorché l'attuazione della politica agricola della Comunità implica, da parte del Consiglio, la valutazione di una situazione economica complessa, il potere discrezionale spettante all'istituzione non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l'accertamento dei dati di fatto, in particolare nel senso che il Consiglio può eventualmente fondarsi su accertamenti globali. Il sindacato giurisdizionale sulľessercizio di detto potere deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale.

Il Consiglio — tenuto conto del fatto che la produzione d'isoglucosio contribuisce ad aumentare le eccedenze di zucchero e della facoltà, ad esso spettante, di colpire detta produzione con provvedimenti restrittivi — poteva adottare, nell'ambito della politica agricola, i provvedimenti che riteneva opportuni in considerazione dell'analogia e dell'interdipendenza fra i due mercati, nonché della specificità del mercato dell'isoglucosio.

Ciò vale tanto più in quanto il Consiglio, posto di fronte al delicato problema sollevato dalle conseguenze della produzione di isoglucosio sulla politica comunitaria relativa allo zucchero, doveva provvedere rapidamente alla disciplina di un mercato nuovo ed in pieno sviluppo. Date queste circostanze, non è provato che il Consiglio, adottando il regolamento n. 1293/79, abbia superato i limiti del suo potere discrezionale.

Secondo la ricorrente, la quota attribuitale nell'allegato II del regolamento n. 1111/77 è nettamente insufficiente. La fissazione della quota in funzione dei quantitativi prodotti fra il 1o novembre 1978 e il 30 aprile 1979 non tiene conto né delle variazioni stagionali, né della circostanza che, durante il periodo considerato, la produzione era stata limitata a causa dell'incertezza della ricorrente sia a proposito del regime che sarebbe stato applicato dalla Comunità dopo la sentenza della Corte nelle cause summenzionate, sia quanto all'aggegiamento delle autorità francesi, che dovevano autorizzare l'uso dell'isoglucosio solo con decreto 9 agosto 1979. La possibilità di adeguare le quote in funzione della capacità tecnica annua danneggia, a suo avviso, le imprese che, come l'interessata, avevano rimandato ogni nuovo investimento in attesa di una chiarificazione della situazione. Dette quote rendono impossibile qualsiasi concorrenza.

In proposito si deve osservare che l'instaurazione di quote basate su un periodo di riferimento è abituale in diritto comunitario, ed opportuna quando si tratti di controllare la produzione di un settore determinato. D'altra parte, la ricorrente non ha in alcun modo provato la sua affermazione nel senso di aver limitato la propria produzione. Si deve inoltre rilevare che, dopo l'emanazione della suddetta sentenza, il contributo, nella forma prevista all'origine, non poteva comunque essere più applicato.

In ogni modo, non si può pretendere che il Consiglio tenga conto delle ragioni, delle scelte commerciali e della politica interna di ciascuna impresa, allorché adotta provvedimenti d'interesse generale onde evitare che una incontrollata produzione di isoglucosio comprometta la politica comunitaria nel settore dello zucchero.

Infine, la ricorrente, che non ha esaurito la quota attribuitale per il periodo corrispondente alla stagione saccarifera, non può lamentarsi del fatto che tale quota abbia limitato le sue capacità di concorrenza.

La ricorrente, ed il Parlamento in quanto interveniente, sostengono che il regolamento n. 1111/77, nella versione modificata dal Consiglio senza rispettare il procedimento di consultazione di cui all'art. 43, 2o comma, del Trattato, va annullato per violazione di forme sostanziali.

La consultazione prevista dall'art. 43, n. 2, 3o comma, nonché da altre analoghe disposizioni del Trattato, è lo strumento che consente al Parlamento l'effettiva partecipazione al processo legislativo della Comunità. Questo potere costituisce un elemento essenziale dell'equilibrio istituzionale voluto dal Trattato. Esso riflette, sia pure limitatamente, sul piano della Comunità, un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa. La regolare consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato è quindi una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell'atto considerato.

In proposito, si deve precisare che l'osservanza di detta formalità esige che il Parlamento esprima effettivamente la propria opinione; tale esigenza non si può considerare soddisfatta da una semplice richiesta di parere da parte del Consiglio. A torto, quindi, il Consiglio indica, fra i «visti» del preambolo del regolamento n. 1293/79, la «consultazione» del Parlamento.

Il Consiglio non ha contestato il carattere di «forma sostanziale» della consultazione del Parlamento. Esso sostiene tuttavia che, nelle circostanze del caso, il Parlamento ha reso impossibile, col proprio comportamento, l'osservanza di detta formalità e non può quindi eccepirne l'inosservanza.

Ne consegue che, in mancanza del parere del Parlamento, richiesto dall'art. 43 del Trattato, il regolemento n. 1293/79, che modifica il regolamento del Consiglio n. 1111/77, va annullato, salva restando la facoltà del Consiglio di adottare, a seguito della presente sentenza, ogni opportuno provvedimento in conformità all'art. 176, 1o comma, del Trattato.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne viene fatta domanda.

Né la ricorrente, né gli intervenienti hanno chiesto che il Consiglio venisse condannato alle spese. Benché, quindi, il Consiglio sia rimasto soccombente, ciascuna delle parti dovrà sopportare le spese da essa esposte.