Corte giust. UE, Sentenza del 5 luglio 1967, causa 1/67

Dal fascicolo risulta che la controversia è sorta nel modo seguente :

1) L'appellante nel giudizio di merito, nato l'11 novembre 1898, ha versato in Germania e in Francia contributi per l'assicurazione vecchiaia per un totale di 134 trimestri, e più precisamente 21 trimestri in Germania e 113 in Francia. 2) Compiuti 62 anni, egli chiedeva la liquidazione della pensione in Francia. In quel momento egli non aveva diritto alla pensione in Germania non avendo ancora compiuto i 65 anni, età prescritta dalla legislazione tedesca. Il diritto alla pensione in Francia era sorto in virtù dei soli periodi maturati in Francia, indipendentemente da quelli maturati in Germania. Dal 1o dicembre 1960, la Caisse régionale francese, in base ai 113 trimestri maturati in Francia, corrispondeva al Ciechelski una pensione trimestrale che, al 1o novembre 1963, ammontava a 731 franchi francesi. 3) Compiuti i 65 anni, l'appellante presentava domanda contemporaneamente all'ente francese e all'ente tedesco. a) Poiché la legge tedesca prescrive un periodo assicurativo minimo di 15 anni, il Ciechelski non poteva ottenere la pensione in quanto egli non l'aveva maturato; il diritto poteva sorgere solo applicando l'articolo 27 del regolamento n. 3, cioè tenendo conto dei periodi maturati in Francia. Dal 1o novembre 1963 l'ente tedesco versa all'appellante una pensione trimestrale di 138 DM (170,90 franchi francesi). b) Il Ciechelski chiedeva inoltre la revisione della sua pensione francese, in modo da tener conto anche dei periodi maturati in Germania. L'ente convenuto nel giudizio di merito ha proceduto alla revisione applicando i seguenti criteri : ha sommato i periodi assicurativi maturati un Francia ed in Germania (134 trimestri); la calcolato l'importo teorico della pensione spettante al Ciechelski se questi avesse sempre lavorato in Francia; l'importo è stato determinato in base alla formula 120 x S (ove S rappresenta la frazione di stipendio base da considerarsi. La legislazione francese prevede infatti un massimo di 120 trimestri assicurativi; i trimestri maturati in più non danno diritto all'aumento delle prestazioni) ; infine ha effettuato la ripartizione in quote dell'importo teorico, moltipli candolo per la frazione 113134. (In questa frazione, il denominatore corrisponde ai trimestri effettivamente maturati, dunque ad una cifra superiore al massimo di 120 trimestri di cui sopra). In definitiva, la pensione francese dell'appellante è stata calcolata secondo la formula 113×120×S134. Il 1o dicembre 1963, la pensione trimestrale arrotondata ammontava a 654 franchi francesi, ed era quindi inferiore a quella fino allora percepita dal Ciechelski. La Caisse chiedeva perciò restituzione di quanto riteneva fosse stato corrisposto in eccedenza tra il 1o novembre 1963 e il 31 ottobre 1965, vale a dire nel periodo in cui l'appellante aveva percepito soltanto la pensione francese. 4) Il Ciechelski si è opposto sia al metodo di calcolo impiegato sia alla domanda di restituzione, in quanto ritiene «anormale» che l'appellata gli corrisponda una pensione inferiore a quella cui avrebbe diritto in forza del solo regime francese. Poiché la sua domanda era stata respinta sia dall'appellata, sia dalla Commissione de Première Instance du contentieux de la sécurité sociale d'Orléans, egli interponeva appello dinanzi alla Cour d'appel di Orléans.

Con sentenza 22 dicembre 1966, la Cour d'appel d'Orléans, dopo aver esposto, fra l'altro,

«che i regolamenti della C.E.E. in materia di previdenza sociale hanno come fondamento, limiti e sfondo gli articoli 48-51 del trattato di Roma. L'articolo 51 stabilisce che dei regolamenti dovranno determinare i provvedimenti necessari per realizzare la libera circolazione dei lavoratori, attuando un sistema che consenta di garantire ai lavoratori migranti il cumulo dei periodi assicurativi presi in considerazióne dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere che per la conservazione del diritto alle prestazioni nonché per il loro calcolo. In virtù dell'articolo 177 del trattato, è necessario consultare la Corte di giustizia delle Comunità Europee onde stabilire se il regolamento n. 3, che si risolve nella fattispecie in una perdita di diritti acquisiti in Francia, sia compatibile con l'articolo 51 del trattato»,

decideva di chiedere alla Corte di pronunciarsi

«sulla questione pregiudiziale relativa all'interpretazione che si deve dare all'articolo 51 del trattato di Roma ed agli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3 del Consiglio relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, onde precisare se tale regolamento abbia potuto legittimamente privare un lavoratore di una parte dei diritti da questo acquisiti in uno degli Stati della Comunità».

A norma dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte l'appellante nel giudizio di merito e la Commissione della C.E.E. ; il primo non si è tuttavia pronunziato sull'interpretazione dei testi comunitari, limitandosi a contestare di essere un «lavoratore migrante».

L'udienza ha avuto luogo il 2 maggio 1967 e l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni il 17 maggio 1967.

1) La Commissione ritiene di poter desumere dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 100-63, Van der Veen, Raccolta X, pagina 1108; sentenza 4-66 Hagenbeek, Raccolta XII, pagina 587) una duplice direttiva: evitare al lavoratore migrante la perdita dei diritti acquisiti indipendentemente dal diritto comunitario ed evitare inoltre che questi, grazie alle disposizioni di diritto comunitario, si procuri dei vantaggi indebiti col sistema del cumulo. La domanda della Cour d'appel d'Orléans mira evidentemente ad ottenere dalla Corte una precisazione circa la portata del primo principio nei casi del genere di quello in esame. Si tratta quindi di stabilire come si debbano applicare gli articoli 27 e 28, premesso che : la legislazione francese prevede una durata massima dell'assicurazione; il diritto alla pensione in Germania è stato riconosciuto solo in considerazione dei periodi assicurativi maturati in Francia. 2) «La Commissione ritiene che la giurisprudenza della Corte induca a concludere che le particolarità della legislazione francese non vietano la ripartizione proporzionale della pensione (infra, A) ; l'interessato però perde parte dei suoi diritti dal momento che l'importo teorico viene calcolato su un massimo di 120 trimestri, imposto dalla legislazione francese (infra, B).»

A — Se nella sentenza Van der Veen la Corte ha rilevato che l'articolo 28 del regolamento n. 3 è applicabile «alle leggi che non commisurino l'ammontare delle prestazioni alla durata delle assicurazioni», bisognerà dare risposta identica se la legge stabilisce un massimo di periodi assicurativi per il computo delle pensioni. «Scopo stesso del disposto dell'articolo 28 è precisamente quello di tener conto, nel calcolo globale della pensione corrispondente all'attività esercitata in più paesi, di quelle legislazioni in cui le pensioni non sono rigorosamente proporzionali alla durata dell'assicurazione». In caso di proporzionalità assoluta, il metodo della ripartizione in quote è infatti superfluo, giacché quello del «calcolo diretto» — che consiste nel tener conto soltanto delle leggi dello Stato in questione — giunge allo stesso risultato. Tale modo di vedere trova conferma nell'articolo 29, n. 2, del regolamento n. 4. D'altro canto, in mancanza di proporzionalità assoluta, la ripartizione in quote si risolve, come nella fattispecie, in un importo inferiore a quello risultante dal calcolo diretto; la Commissione cita esempi suffragati da una dimostrazione aritmetica.

B — Il sistema di calcolo prescelto dall'ente appellato fa perdere all'interessato dei diritti acquisiti in Francia, il che è in contrasto con lo spirito del diritto comunitario. a) Se l'interessato non ha maturato il periodo massimo di 120 trimestri previsto dalla legislazione francese — nella fattispecie i trimestri sono 113 — l'importo della pensione francese è strettamente proporzionale alla durata dell'assicurazione. E non può essere altrimenti, anche se l'interessato ha maturato dei periodi assicurativi in un altro paese. L'ente appellato avrebbe quindi dovuto effettuare la ripartizione proporzionale non già in base alla formula 113×120×S134, ma secondo la formula 113×134×S134= 113 S. L'importo così calcolato sarebbe risultato uguale a quello che si ottiene col metodo del «calcolo diretto». La Commissione solleva poi il problema del se, qualora l'interessato abbia maturato in Francia più di 120 trimestri assicurativi, il sistema di calcolo suggerito sopra favorisca il lavoratore migrante rispetto a quello che ha sempre lavorato in Francia; le cifre dimostrano che il problema va risolto in senso negativo. b) È esatto che nella fattispecie se non fosse stato applicato l'articolo 27 del regolamento n. 3, il Ciechelski non avrebbe avuto diritto alla pensione in Germania; l'importo che gli corrisponde l'ente previdenziale tedesco supera la decurtazione della pensione francese. Tuttavia, secondo la Commissione, la giurisprudenza della Corte relativa all'interpretazione dell'articolo 51 del trattato vieta di giustificare il sistema di calcolo usato dall'appellata adducendo che la perdita di diritti subita dall'appellante nell'ambito del sistema francese è stata «compensata» dalla pensione tedesca. Da un lato, «l'applicazione dell'articolo 28 può avvenire solo nel rispetto del principio secondo cui l'interessato non può adattarsi a perdere dei diritti già acquisiti in uno dei paesi membri senza ricevere in cambio prestazioni almeno equivalenti» (sentenza Van der Veen, loc. cit. pagina 1108). D'altro canto, non si può affermare che il ricorrente percepirebbe «un importo complessivo di prestazioni che non gli è dovuto» (sentenza Hagenbeek, loc. cit., pagina 587) se potesse continuare, pur riscuotendo la pensione tedesca, a percepire una pensione francese calcolata senza tener conto dei periodi maturati in Germania. Al contrario, il metodo prescelto dalla convenuta si risolve in una perdita di diritti non solo per quanto riguarda la pensione francese — cosa evidente — ma anche nei confronti della pensione tedesca. c) Per sostenere tale teoria, la Commissione fa l'esempio di due lavoratori che abbiano entrambi maturato in Francia 113 trimestri assicurativi, il primo dei quali, però, abbia maturato in Germania 60 trimestri, mentre il secondo ha al suo attivo un periodo inferiore (come nel caso dell'appellante). I periodi tedeschi maturati dal primo lavoratore sono sufficienti a fargli acquisire il diritto alle prestazioni in virtù della legge tedesca, senza necessità di tener conto dei periodi francesi. Quindi il lavoratore conserva il suo diritto in Francia ed ha inoltre diritto in Germania alle prestazioni corrispondenti ai periodi maturati, dal momento che i due regimi ammettono calcoli separati. Il secondo lavoratore invece avrebbe diritto alla pensione tedesca solo in virtù del cumulo previsto dal regolamento n. 3. «Il regolamento stesso, pur permettendo di tener conto dell'attività svolta in Francia per quanto concerne il periodo di attesa, si limita a considerare ultimato tale periodo, giacchè l'attività lavorativa svolta in un altro Stato membro è considerata quale periodo di attesa come l'attività lavorativa in Germania. Il lavoratore è pertanto dispensato in una certa misura dal periodo di attesa». «Per quanto attiene viceversa al calcolo dell'importo della pensione tedesca, il lavoratore non beneficia, per effetto dell'applicazione del regolamento n. 3, di alcun vantaggio in virtù della legislazione tedesca, rispetto al lavoratore il cui diritto a pensione sorge indipendentemente dal cumulo con i periodi assicurativi francesi. In ambedue i casi, la pensione tedesca è proporzionale soltanto alla durata della sola attività prestata in Germania. La parità tra i due lavoratori è rispettata dalle istituzioni tedesche. L'applicazione del regolamento ha unicamente per effetto di rendere possibile la parità stessa». Ora, tale parità sarebbe «violata» dal sistema di calcolo adottato dall'ente convenuto. Il primo lavoratore godrebbe di una pensione francese calcolata in base a 113 trimestri. Il secondo invece si vedrebbe ridurre la pensione ad un importo che non è nemmeno proporzionale al periodo assicurativo francese; infatti la pensione francese del ricorrente, com'è stata calcolata, corrisponde a 120134 × 113, vale a dire circa 102 trimestri soltanto. Sarebbe errato sostenere che la perdita di diritti in Francia sia compensata dalla pensione ottenuta dall'assicurato in Germania. Per fruire della parte tedesca della pensione, il secondo lavoratore, al pari del primo, ha prestato, la propria attività lavorativa e versato i contributi previsti. Se si riduce la pensione francese, il lavoratore perde in parte il beneficio derivante dall'iscrizione al regime tedesco. Lo dimostra il caso del ricorrente: dopo aver versato i contributi per 134 trimestri, egli percepisce una pensione totale (somma delle pensioni francese e tedesca) corrispondente a 123 trimestri soltanto (102 trimestri francesi e 21 trimestri tedeschi), quindi il risultato globale si traduce in una perdita. «In simile ipotesi, le disposizioni del regolamento sono destinate ad impedire che il periodo di attività lavorativa utile sia artificialmente ridotto per effetto dell'emigrazione. Sarebbe paradossale che la convalida dei periodi in un paese (nella fattispecie in Germania), grazie al cumulo, avesse per conseguenza il rifiuto di prendere in considerazione nell'altro paese (nella fattispecie in Francia) periodi non coincidenti con i primi».

La Cour d'appel di Orléans chiede alla Corte di giustizia di stabilire «quale interpretazione si debba dare all'articolo 51 del trattato di Roma ed agli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3 del Consiglio relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, onde precisare se tale regolamento abbia potuto legittimamente privare un lavoratore di una parte dei diritti da questo acquisiti in uno degli Stati della Comunità».

Le pensioni, calcolate in base a periodi assicurativi, del genere di quella che ha dato origine alla questione sopra riportata, presentano anzitutto la caratteristica che in uno degli Stati il diritto alle prestazioni sorge in forza delle sole norme interne, mentre nell'altro Stato esso si acquista soltanto grazie al cumulo dei periodi, contemplato dagli articoli 51 del trattato C.E.E. e 27 del regolamento n. 3.

Esse hanno inoltre la particolarità che, qualora l'ente competente del primo Stato applichi gli articoli 27 e 28 di detto regolamento, le prestazioni possono essere inferiori a quelle calcolate applicando il solo diritto interno, pur se dette prestazioni non si riferiscono affatto a periodi in forza dei quali l'interessato può pretendere altre prestazioni dal secondo Stato.

È quindi opportuno stabilire se in casi di questo genere l'ente debitore di una pensione concessa in virtù del solo diritto nazionale possa applicare i predetti articoli 27 e 28.

Secondo il tenore dell'articolo 28, n. 1, prima parte e lettera a), le disposizioni ivi contenute ed in particolare la lettera b) — che contempla la ripartizione proporzionale — appaiono applicabili indistintamente ad ogni «assicurato previsto all'articolo 27 del presente regolamento» — vale a dire «sottoposto successivamente o alternativamente alla legislazione di due o più Stati membri», nonché «all'ente di ciascuno di detti Stati». Tuttavia, a norma di detta lettera b), la ripartizione proporzionale va effettuata se il diritto alle prestazioni «è acquisito in virtù della precedente lettera», cioè «tenuto conto del cumulo dei periodi» maturati in virtù di varie legislazioni nazionali in conformità all'articolo 27, il che fa ritenere, al contrario, che la ripartizione proporzionale vada esclusa ove, in virtù della legislazione di cui trattasi, il diritto dell'assicurato venga acquisito senza far ricorso ai periodi maturati sotto altri regimi. Questa interpretazione è suffragata dal n. 1 dell'articolo 27, il quale stabilisce che si deve effettuare il cumulo solo «ai fini dell'acquisto, del mantenimento e del recupero del diritto alle prestazioni», ma non «per il calcolo di queste», espressione che si trova nell'articolo 51 del trattato. Questa formulazione pare infatti limitare il cumulo ai casi in cui esso è necessario per far sorgere il diritto alle prestazioni, mentre pare escluderlo nel caso in cui l'unica conseguenza sarebbe il mantenimento o la modifica del contenuto di un diritto già acquisito in forza della sola legislazione nazionale.

Date le difficoltà insiste nell'interpretazione di dette disposizioni, è necessario esaminarle alla luce degli articoli 48-51 del trattato, i quali costituiscono il fondamento, lo sfondo e il limite dei regolamenti adottati in materia previdenziale. Detti articoli mirano a garantire «la libera circolazione dei lavoratori», in particolare mediante «l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro». Più specificamente, l'articolo 51 precisa che i regolamenti adottati per la sua applicazione devono istituire «un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti… il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni, sia per il calcolo di queste». Queste disposizioni dimostrano chiaramente che il complesso di detti regolamenti è destinato ad agevolare, sotto certi aspetti, il lavoratore migrante, rispetto alla situazione in cui si troverebbe qualora gli venisse applicato unicamente il diritto interno. In caso di dubbio, tali regolamenti vanno quindi interpretati tenendo presente il predetto scopo. Lo stesso tenore dell'articolo 51 mostra ch'esso riguarda soprattutto il caso in cui le norme vigenti in uno Stato membro non attribuiscono, di per sé sole, il diritto alle prestazioni, a causa della durata troppo breve del periodo assicurativo maturato; in tale ipotesi, l'ente previdenziale di detto Stato è tenuto, in forza di detto articolo, a tener conto anche dei periodi maturati in altri Stati membri e a corrispondere delle prestazioni, qualora la somma dei periodi maturati sia pari o maggiore del periodo minimo prescritto in detto Stato. Ciò nondimeno, ove non si vogliano attribuire all'assicurato dei vantaggi indebiti, tali prestazioni non possono — a norma dell'articolo 28, n. 1, lettera b) del regolamento n. 3 — essere superiori «al prorata della durata dei periodi compiuti sotto detta legislazione… in rapporto alla durata totale dei periodi compiuti sotto le legislazioni di tutti gli Stati membri interessati». Quindi la facoltà di procedere alla ripartizione proporzionale, contemplata dalla disposizione di cui sopra, pur non essendo espressamente prevista. dall'articolo 51 del trattato, si rivela inseparabile dal cumulo, suo presupposto necessario. Da quanto precede risulta che cumulo e ripartizione proporzionale non hanno ragion d'essere qualora i risultati che si prefigge l'articolo 51 possano essere ottenuti in forza della sola legislazione nazionale. In tal caso l'articolo 51 non può costituire la base per calcolare, secondo il sistema del cumulo e della ripartizione, le prestazioni dovute dall'ente previdenziale dello Stato di cui trattasi.

Data la complessità delle legislazioni nazionali e del sistema del diritto comunitario, il principio testé enunciato non ha tuttavia valore assoluto; in particolare, esso può essere applicato solo se non conferisce all'assicurato vantaggi maggiori di quelli espressamente previsti dall'articolo 51 del trattato o dai regolamenti adottati per la sua applicazione. Detto articolo mira a far prendere in considerazione periodi assicurativi che altrimenti rimarrebbero inutilizzati, ma non ha lo scopo di consentire all'assicurato di esigere dagli enti previdenziali dei vari Stati più prestazioni per lo stesso periodo. È del resto in questo spirito che l'articolo 27, n. 1, del regolamento n. 3 subordina il cumulo alla condizione che i periodi considerati «non si sovrappongano». Il principio summenzionato ammette dunque un'eccezione qualora la sua applicazione si risolva, per uno stesso periodo, in un cumulo di prestazioni. Nei casi del genere di quello in esame, però, non sussiste alcun cumulo indebito, in quanto le prestazioni corrisposte da uno degli Stati in forza della propria legislazione, integrata dal diritto comunitario, e quelle corrisposte dall'altro Stato in forza della sua sola legislazione, riguardano periodi del tutto diversi. Tenuto presente lo scopo dell'articolo 51 del trattato, l'assicurato non consegue alcun vantaggio indebito se conserva i diritti acquisiti nel secondo Stato, pur acquistandone altri nel primo Stato. Queste considerazioni restano valide anche ove il vantaggio che l'assicurato ricava dall'applicazione dell'articolo 27 in uno Stato superi la perdita ch'egli subirebbe se l'altro Stato applicasse l'articolo 28 senza dover ricorrere all'articolo 27. L'ente previdenziale di uno Stato la cui legislazione prevede un massimo di prestazioni in corrispondenza ad un massimo di periodi assicurativi, non può nemmeno invocare i detti articoli 27 e 28 per ripartire proporzionalmente le prestazioni dovute in base a detta legislazione, onde avvicinare a detto massimo le prestazioni complessivamente corrisposte ad un lavoratore migrante. Poiché infatti il regolamento n. 3 ha lasciato in vita regimi distinti dai quali scaturiscono debiti distinti nei confronti di enti distinti, l'ente previdenziale di uno Stato determinato non può trarre argomento dall'onere imposto dal diritto comunitario all'ente di un altro Stato per ridurre quello impostogli dalla propria legislazione. Da tutto quanto precede si desume che, nei casi del genere di quello in esame, l'ente di uno Stato in cui il diritto alle prestazioni sussiste indipendentemente dal cumulo non può invocare gli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3 onde ridurre le prestazioni che è tenuto a versare in base alla propria legislazione nazionale. Gli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3, interpretati nel modo testè indicato, non sono in contrasto coll'articolo 51 del trattato C.E.E. Infatti, lungi dal danneggiare il lavoratore migrante, essi fan salvi i diritti da lui acquisiti in uno Stato, pur attribuendogli il diritto alla pensione in un altro Stato. Le spese sostenute dalla Commissione C.E.E., che ha sottoposto alla Corte delle osservazioni, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa di merito, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi alla Cour d'appel di Orléans, alla quale spetta quindi di pronunciarsi sulle spese.