Corte giust. UE, Sentenza del 18 marzo 1975, causa 78/74

Gli antefatti, la procedura e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del regolamento di procedura possono riassumersi come segue:

Il n. 3 dell'art. 7 del regolamento del Consiglio n. 120/67 del 13 giugno 1967, che istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU pag. 2269) stabilisce che gli enti d'intervento designati dagli Stati membri hanno facoltà di concedere un premio di denaturazione per il grano tenero alle condizioni stabilite dalle norme generali emanate dal Consiglio.

A norma dell'art. 4, n. 1 del regolamento del Consiglio n. 172/67 del 27 giugno 1967, che stabilisce le norme generali in materia di denaturazione del grano e della segala per panificazione (GU pag. 2602) il premio di denaturazione per il grano tenero, ad importo variabile, viene prefissato prima dell'inizio di ogni stagione e rimane in vigore fino al termine della stagione.

Il premio di denaturazione per il grano tenero, concesso per la prima volta nella stagione 1967/1968, è stato fissato inizialmente con il regolamento della Commissione n. 241/67 del 30. 6. 1967 (GU pag. 2961).

Poiché la denaturazione ha la funzione di ravvivare il mercato dei prodotti che naturalmente hanno scarse possibilità di collocamento e deve essere praticata al solo scopo di tener vivo il mercato dei cereali da panificazione, la Commissione, con il regolamento 242/67 del 30 giugno 1967, che modifica le condizioni di applicazione delle norme sulla denaturazione del grano tenero e della segala per la panificazione (GU pag. 2963) ha stabilito le condizioni di qualità del frumento che può essere destinato alla denaturazione. A norma dell'art. 2 del regolamento, il grano tenero denaturato ad opera degli enti di intervento, o che dà diritto ad un premio di denaturazione, deve avere un peso specifico superiore al minimo fissato, a seconda delie regioni, tra 70 e 73 kg/hl, non superare una percentuale di umidità compresa, a seconda delle regioni, tra il 14 e il 18 % e contenere una percentuale di altri cereali, di impurità varie e di chicchi germogliati inferiore al 10 %.

L'art. 5, n. 2 del regolamento n. 242/67 contempla una riduzione del premio di denaturazione per il grano tenero che fa registrare un peso specifico inferiore a quello determinato per la qualità tipo.

Il Consiglio, nel regolamento n. 644/68 del 29 maggio 1968, che modifica il regolamento n. 172/67 (GU n. L 122, pag. 3) ha rilevato che l'impossibilità di modificare il premio di denaturazione fissato all'inizio della stagione (l'art. 4, n. 1 del regolamento n. 172/67 stabilisce che il premio si determina prima dell'inizio di ogni stagione e resta in vigore per tutta la durata della stagione) avrebbe potuto, qualora nel corso della stagione gli elementi base per la determinazione del premio fossero mutati sensibilmente, diminuire o intensificare l'interesse degli operatori a procedere alla denaturazione compromettendo quindi l'equilibrio del mercato, specie allorché la situazione sul mercato cerealicolo rischiava di porre gli enti d'intervento nell'obbligo di acquistare su vasta scala. Ferma restando la necessità di rendere noto l'importo del premio prima dell'inizio della stagione, era opportuno ammettere le possibilità di modifica se si fosse profilato uno squilibrio nel mercato; di conseguenza si è completato l'art. 4, n. 1 del regolamento n. 172/67 con un secondo capoverso che stabilisce che il premio di denaturazione può venir modificato durante la stagione se vi è rischio di perturbazione sul mercato comunitario dei cereali.

Con il regolamento n. 956/68 del 12 luglio 1968, che introduce nuove modalità per l'applicazione delle disposizioni relative alla denaturazione del grano tenero e della segala per panificazione (GU n. L 164, pag. 9) la Commissione ha confermato la riduzione del premio di denaturazione per il grano tenero avente peso specifico inferiore a quello fissato per la qualità tipo e all'art. 4, n. 2, 2o capoverso, ha contemplato un aumento del premio di denaturazione per il grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl. L'importo dell'aumento del premio è la risultante delle percentuali indicate all' allegato III del regolamento, in funzione delle differenze di peso specifico per ettolitro varianti da 77 a oltre 80 kg/hl, al prezzo base d'intervento praticato all'inizio della stagione.

Il regolamento n. 956/68 è stato sostituito dal regolamento della Commissione n. 1403/69 del 18 luglio 1969 (GU n. L 180, pag. 3) che non ha modificato le disposizioni sull'aumento del premio di denaturazione.

Secondo quanto dispone il regolamento n. 1403/69, l'importo del premio di denaturazione del grano tenero per la stagione 1969/70 e l'entità degli aumenti del premio sono stati stabiliti dal regolamento della Commissione n. 1404/69 del 18 luglio 1969 (GU n. L 180, pag. 5).

Il regolamento n. 1404/69, onde facilitare il collocamento del grano sul mercato dei cereali da foraggio e dare impulso alla denaturazione, al primo elemento del premio, che doveva tener conto della differenza tra i prezzi del grano tenero e dell'orzo, ha aggiunto un importo fisso supplementare di 2,50 u.c.

Con il regolamento n. 1583/69 dell'8 agosto 1969, che modifica il premio di denaturazione del grano tenero per la stagione 1969/70 (GU n. L 200, pag. 25) la Commissione ha rilevato che le scorte di grano tenero nella Comunità al termine della stagione 1968/69 erano decisamente superiori a quelle registrate al momento della determinazione del premio di denaturazione ad opera del regolamento n. 1404/69, specie in ragione degli eventi verificatisi nel frattempo sul mercato mondiale, cosicché per evitare perturbazioni sul mercato comunitario dei cereali era opportuno adottare i provvedimenti necessari per facilitare la vendita delle scorte.

Si è ritenuto che un aumento di 2 u.c. del premio di denaturazione avrebbe contribuito a perseguire tale finalità.

Vista la situazione del momento sul mercato dei cereali per la panificazione, ed in particolare l'andamento favorevole delle vendite delle eccedenze di grano tenero di peso specifico elevato, nel timore di perturbazioni sul mercato se fosse stato mantenuto l'incentivo della denaturazione, la Commissione, con il regolamento n. 849/70 dell'11 maggio 1970, che modificava i regolamenti nn. 1403/69 e 1404/69 sulla denaturazione del grano tenero (GU n. L 102, pag. 7), dal 1o giugno 1970 ha soppresso l'aumento del premio di denaturazione per il grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl ed ha limitato al 31 maggio 1970 la validità degli aumenti.

Nel giugno e nel luglio 1970, la Deuka ha denaturato 8920342 kg di grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl.

Per tali operazioni, l'ente di intervento tedesco, l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ha corrisposto alla Deuka il premio di denaturazione stabilito dalla disciplina comunitaria, ma in ossequio al regolamento n. 349/70 ha negato il versamento della somma supplementare corrispondente all'aumento del premio per la denaturazione di frumento tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl.

Il ricorso del 25 novembre 1970, con cui la Deuka impugnava le decisioni negative dell'Einfuhr und Vorratsstelle è stato dichiarato infondato dal Verwaltungsgericht di Francoforte con sentenza 24 febbraio 1971.

La Deuka impugnava la sentenza il 5 aprile 1971; il Verwaltungsgerichtshof dell'Assia (VI sezione) con ordinanza 8 luglio 1974, sospendeva il procedimento e, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, sottoponeva alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

1. se il regolamento (CEE) della Commissione 11 maggio 1970, n. 849 (GU delle CC.EE. n. L 102, del 12 maggio 1970, pag. 7) non fosse invalido a) per inadeguata motivazione, ovvero b) per mancanza dei presupposti di cui all'art. 4, n. 1, seconda frase, del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172 (GU delle CC.EE. n. 130, del 28 giugno 1967, pag. 2602), nella versione dell'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 29 maggio 1968, n. 644 (GU delle CC.EE. n. L. 122, del 30 maggio 1968, pag. 3); 2. in caso negativo, se gli artt. 1 e 2 del tegolamento CEE n. 849/70 non fossero comunque inefficaci nella parte in cui stabilivano la soppressione del supplemento del premio di denaturazione anche per il frumento tenero, con peso specifico superiore a 77 kg/hl, acquistato dal denaturatore prima dell'entrata in vigore del regolamento stesso.

L'ordinanza di rinvio è giunta alla cancelleria della Corte il 17 ottobre 1974.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia, la Commissione delle CC.EE. ha presentato osservazioni scritte il 17 dicembre 1974, l'attrice nella causa di merito ha presentato osservazioni scritte il 20 dicembre.

La Corte, sentito il giudice relatore, sentite le conclusioni dell'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Deuka, attrice nella causa di merito, ricorda che l'art. 190 del trattato CEE impone alla Commissione, allorchè emana regolamenti, di fare cenno, anche solo a grandi linee, alla situazione che l'ha indotta a prendere il provvedimento; inoltre vanno menzionati gli obiettivi generali che si intende perseguire. Nella fattispecie, il regolamento n. 849/70 avrebbe dovuto elencare gli dementi di fatto in base ai quali si temeva che la conservazione del premio supplementare di denaturazione per il grano tenero ad alto peso specifico potesse perturbare il mercato comunitario dei cereali. Il regolamento del Consiglio n. 644/68 ha precisato quali elementi in pratica potessero minacciare il mercato, cioè gli elementi su cui si fonda il premio di denaturazione devono variare tanto sensibilmente da far aumentare o diminuire l'interesse dei singoli alla denaturazione. Perciò i considerandi del regolamento della Commissione n. 849/70 avrebbero dovuto, quanto meno, fornire indicazioni su tali variazioni onde consentire alla Corte ed agli interessati di accertarne l'effettiva sussistenza ed — eventualmente — la pericolosità nei confronti del mercato.

Tuttavia, l'unico elemento di fatto invocato dal regolamento litigioso consiste nell'andamento favorevole delle vendite delle eccedenze di grano tenero di peso specifico elevato. Se l'andamento delle vendite è favorevole non si può certo trarne la conclusione che — mantenendosi le cose su questo binario — si profilino perturbazioni sul mercato del grano tenero. Il regolamento non giustifica affatto la soppressione soltano dell'aumento del premio per il grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl; esso non comprova in modo convincente il rischio di perturbazione insito nell'incentivo rappresentato dal premio supplementare, come non comprova che la sua soppressione avrebbe ottenuto gli effetti contrari.

Né la Corte, né gli interessati possono sindacare la necessità e la pertinenza del regolamento n. 849/70, che quindi è annullabile per carenza di motivazione.

La Commissione invoca la giurisprudenza della Corte in materia di motivazione degli atti normativi e sostiene che un'impresa che dichiara di acquistare cereali per panificazione, di denaturarli e di venderli come foraggi conosce e sa valutare con precisione il sistema del premio di denaturazione, come pure gli obiettivi e la motivazione dei provvedimenti speciali adottati in questo settore. Per l'attrice nella causa di merito era perciò chiaro quali fossero i motivi e i fatti che hanno indotto la Commissione ad emanare il regolamento n. 849/70. L'adattamento dell'entità del premio di denaturazione alla reale situazione del mercato rappresenta uno degli elementi essenziali del sistema; essendosi registrate difficoltà di approvvigionamento verso la fine della stagione 1969/70 e non sussistendo più i motivi speciali per cui si era aumentato il premio di denaturazione con il regolamento n. 1583/69, la Commissione avrebbe dovuto por rimedio a tale situazione adottando provvedimenti adeguati che, nel settore della denaturazione, potevano solo consistere nella riduzione del premio.

Non è perciò possibile sostenere che, in fatto come in diritto, la motivazione del regolamento n. 849/70 è talmente carente che l'attrice non avrebbe potuto comprenderne i motivi e le finalità o che la Corte, disponendo dello stesso panorama economico-giuridico, non possa pronunciare un giudizio obiettivo.

La Deuka ritiene che la perturbazione del mercato cui fa cenno la Commissione, si sarebbe risolta in uno scarso approvvigionamento generico di grano tenero per la panificazione destinato all'industria molitoria della Comunità e in una carenza di questo tipo di frumento sul mercato comunitario.

I dati riguardanti la disponibilità di frumento al 31 luglio 1970 rivelano che, se anche nel mese di giugno la denaturazione fosse proseguita con il ritmo dei mesi precedenti, il mercato non ne avrebbe risentito. D'altro canto il mercato è perturbato solo allorché il prezzo indicativo viene superato per periodi piuttosto lunghi; all'inizio del mese di maggio 1970, l'andamento dei prezzi era normale ed il livello rimaneva stabilmente sopra i prezzi d'intervento.

In caso di seria minaccia di perturbazione, la Commissione avrebbe dovuto sospendere radicalmente la denaturazione del grano tenero per la panificazione, riducendo a zero il premio. Il grano tenero di peso specifico superiore ai 77 kg/hl non ha un mercato specifico. I tipi di frumento tenero di peso specifico diverso sono invece intercambiabili.

In effetti la Commissione non ha inteso evitare perturbazioni di mercato, intendeva semplicemente risparmiare la maggior spesa rappresentata dall'aumento del premio di denaturazione, dal momento che non si profilava più il rischio di eccedenze di grano. La disciplina comunitaria non consente però di comprimere il sistema di denaturazione per simili motivi.

Comunque, il regolamento n. 849/70, che sopprime il premio supplementare di denaturazione per il frumento tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl viola il principio della proporzionalità. L'art. 4 del regolamento n. 172/67, modificato dal regolamento n. 644/68 ammette che è necessario che gli operatori economici possano elaborare i loro progetti con un certo anticipo. La facoltà di sopprimere il sistema della denaturazione può venir sfruttata solo in caso di necessità assoluta e solo per far fronte ad una seria minaccia di perturbazione. Nella fattispecie sarebbe stato sufficiente far sì che gli enti di intervento non vendessero più grano tenero per panificazione a chi dichiarava di volerlo denaturare. La soppressione del premio supplementare per la denaturazione di frumento tenero di peso specifico elevato è ancor più ingiustificata in quanto gli operatori economici, ancor prima della pubblicazione del regolamento n. 849/70 avevano acquistato, alle aste bandite dagli enti di intervento — che quindi hanno approvato le vendite — frumento per la denaturazione; per di più tale frumento era ormai inutilizzabile per la panificazione.

La Commissione ritiene che la nozione di «perturbazione» del mercato ai sensi dell'art. 4 n. 1, seconda frase del regolamento n. 172/67 deve trarsi dalle finalità generali perseguite dal sistema dei premi di denaturazione nell'ambito della politica di organizzazione dei mercati nonché della motivazione particolare del regolamento n. 644/68.

La denaturazione e il suo finanziamento sarebbero giustificati solo se si registrassero forti eccedenze, che non possono venir assorbite dall'industria alimentare e allo scopo di evitare sul mercato dei cereali da foraggio, ripercussioni che mettano in pericolo la stabilità dei prezzi. Il premio di denaturazione deve quindi venir adeguato alla situazione del mercato. Sia sul mercato dei cereali da foraggio che sul mercato dei cereali da panificazione vi sarebbe una «minaccia di perturbazione» se vi è fondato timore che l'equilibrio commerciale venga sconvolto dalla denaturazione di quantitativi di grano troppo rilevanti. Tale considerazione è particolarmente fondata per il grano di qualità superiore, la cui produzione comunitaria non basta a coprire il fabbisogno e che quindi ha buone possibilità di smercio sul mercato comunitario.

Il regolamento n. 644/68 ha lo scopo di consentire alla Commissione di adeguare a priori l'entità del premio all'andamento della situazione dei mercati cerealicoli e la nozione di minaccia di perturbazione ha soltanto valore di riserva mirante a limitare la concessione degli aumenti o del premio base ai casi in cui si registra un'eccedenza di grano di qualità in relazione alle possibilità d'assorbimento del settore dell'alimentazione umana.

La Commissione ha un certo potere discrezionale per vagliare le probabilità effettive di perturbazione sul mercato e per decidere se incrementare o scoraggiare la denaturazione modificando l'entità del premio. In particolare non si può porre in forse la legittimità del regolamento n. 849/70 se non è dimostrato un grave errore commesso dalla Commissione nel valutare la situazione del mercato in quel periodo, oppure se non è stato commesso uno sviamento di potere. Al termine della stagione 1969/70 non era difficile diagnosticare una riduzione dell'offerta di grano tenero sul mercato comunitario e non si poteva prevedere a breve scadenza che sarebbero venuti meno gli elementi che impedivano l'approvvigionamento di grano di qualità superiore. Stando così le cose, la Commissione si è ritenuta in dovere di correre ai ripari, ed ha ritenuto opportuno agire sui premi di denaturazione, onde convogliare sul mercato alimentare le riserve di grano ancora disponibili nella Comunità.

La riduzione del premio di denaturazione avrebbe dovuto ad un tempo essere efficace e funzionale in relazione allo scopo da perseguire: per questo motivo la Commissione ha rinunciato ad una riduzione generale dei premi, limitandosi a sopprimere gli aumenti calcolati in funzione delle differenze di qualità.

La Deuka afferma che gli operatori economici che avevano elaborato i loro progetti per il mese di maggio, giugno e luglio 1970, non sarebbero più riusciti i modificarli tra il 12 maggio (pubblicazione del regolamento n. 849/70) e il 31 maggio (entrata in vigore). Non solo tali modifiche avrebbero comportato enormi sacrifici finanziari, ma in pratica non era nemmeno possibile procedere alle modifiche. I cereali acquistati per la denaturazione non potevano più venir venduti alle industrie molitorie per venir impiegati nella panificazione. L'art. 1 del regolamento n. 849/70 non avrebbe potuto disciplinare il grano tenero fornito in esecuzione di contratti stipulati anteriormente al 12 maggio 1970. Poiché non si è tenuto conto di tali contratti, gli operatori hanno subito un pregiudizio per il quale non sussiste nemmeno l'attenuante di un vantaggio per l'organizzazione comune dei mercati.

Gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 849/70 sono nulli per non aver stabilito una deroga per i contratti di fornitura di grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl stipulati prima della pubblicazione o dell'entrata in vigore del regolamento.

La Commissione rileva che fin dal 23 aprile 1970 la stampa spezializzata ha riferito una domanda rivolta dal ministro federale dell'alimentazione alla Commissione avendo avuto sentore della soppressione degli aumenti concessi per il grano di peso specifico elevato nonché della probabilità di una rapida decisione in questo senso da parte della Commissione. La questione pregiudiziale dovrebbe dunque limitarsi agli acquisti effettuati anteriormente al 23 aprile 1970.

La disciplina del premio di denaturazione non ha contemplato la prefissazione dell'importo; l'art. 4 n. 1 del regolamento 172/67 non consente agli interessati di rivendicare la corresponsione costante di un premio fisso.

D'altronde all'attrice non spetta una tutela particolare e d'altro canto essa aveva tempo sufficiente per denaturare il grano di elevato peso specifico fruendo delle vecchie condizioni; essa non può avanzare altre pretese sotto il profilo della tutela delle sue legittime aspettative.

La Deuka, con gli avvocati Modest e Festge, del foro di Amburgo e la Commissione, rappresentata dal proprio consigliere giuridico Kalbe, hanno presentato osservazioni orali all'udienza del 5 febbraio 1975 esponendo pure i nuovi elementi che sono riassunti qui appresso:

La Deuka insiste sul fatto che il peso specifico elevato non costituisce un parametro di giudizio per la qualità del grano tenero. Elementi ben più determinanti sono la facilità di macinatura e di cottura.

Circa la motivazione, si deve rilevare che il regolamento litigioso non indica i motivi per cui le industrie molitorie non hanno potuto far impiego di grano tenero di peso specifico inferiore né perché l'azione degli enti d'intervento o il ricorso all'importazione non avrebbero potuto impedire la perturbazione di mercato; d'altro canto, la Commissione non ha illustrato come la soppressione dell'aumento del premio avrebbe potuto evitare perturbazioni, mentre invece è stato mantenuto il premio di denaturazione dieci volte superiore.

La valutazione della situazione, in base alla quale la Commissione ha emanato il regolamento n. 849/70 è frutto di un patente errore, cui si è sommato uno sviamento di potere. L'art. 4, n. 1 del regolamento n. 172/67, come è stato modificato dal regolamento n. 644/68, autorizza la Commissione a modificare il premio di denaturazione durante la stagione solo se si verificano circostanze eccezionali. Dal momento che essa afferma che la perturbazione non era grave, vi è stato un errore nella valutazione della situazione reale, che ha provocato una contromisura troppo rigorosa, assolutamente inadeguata alla situazione e alle finalità che intendeva perseguire.

La Commissione invoca i dati statistici della stagione 1969/70, i quantitativi di cereali offerti all'acquisto a prezzo d'intervento, l'andamento dei prezzi sul mercato libero e d'intervento nonché la quantità di frumento denaturato, che al momento in cui è stato adottato il regolamento litigioso era in costante aumento, mentre diminuiva la disponibilità di frumento tenero. Tra i vari mezzi di cui disponeva, la Commissione — a ragion veduta — ha scelto il mezzo meno radicale.

Il premio di denaturazione non costituisce un provvedimento di aiuto a favore dell'industria dei prodotti per mangime; non sono state fornite garanzie per la stabilità del premio e la soppressione dell'aumento è stata decretata in un momento in cui il provvedimento era efficace e arrecava solo relativamente pregiudizio alle imprese.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 26 febbraio 1975.

Con ordinanza 8 luglio 1974, pervenuta in cancelleria il 17 ottobre 1974, lo Hessischer Verwaltungsgerichtshof ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative alla validità del regolamento della Commissione n. 849/70 dell'11 maggio 1970, che modifica i regolamenti nn. 1403/69 e 1404/69 concernenti la denaturazione del grano tenero ().

Con la prima questione si chiede se il regolamento n. 849/70 sia annullabile in quanto: a) carente di motivazione; b) non sussistono i presupposti di cui all'art. 4, n. 1, 2o inciso, del regolamento del Consiglio n. 172/67 del 27 giugno 1967, relativo alle norme generali in materia di denaturazione del grano (GU pag. 2602), modificato dall'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 644/68 del 29 maggio 1968 (GU n. L 122, pag. 3).

L'art. 7 del regolamento del Consiglio n. 120/67, del 13 giugno 1967, che istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU pag. 2269) stabilisce, nell'ambito dei provvedimenti d'intervento, che per la denaturazione del grano tenero si possono percepire premi. A norma dello stesso articolo, la Commissione ha facoltà di stabilire le condizioni di versamento e l'importo di detti premi, in base alle norme generali stabilite dal Consiglio. Tali norme sono contenute nel regolamento n. 172/67. L'art. 4, n. 1 di detto regolamento stabilisce che: «Il premio di denaturazione del grano tenero, il cui ammontare può essere variabile, viene fissato prima dell'inizio di ogni campagna e per la durata di essa». Poiché questa disciplina in pratica non è riuscita ad equilibrare il mercato, anche per effetto dell'andamento della congiuntura nel corso della stagione, il regolamento n. 644/68, art. 1, ha dovuto integrare l'art. 4, n. 1 del regolamento n. 172/67, stabilendo che il premio di denaturazione può «tuttavia essere modificato durante la campagna in caso di rischio di perturbazioni sul mercato comunitario dei cereali». Le condizioni per la concessione del premio, per il periodo litigioso, sono stabilite dal regolamento della Commissione n. 1403/69 del 18 luglio 1969 (GU n. L 180, pag. 3).

A norma dell'art. 3 del regolamento n. 172/67 «i cereali da denaturare devono corrispondere a caratteristiche qualitative e quantitative minime da stabilire». Il regolamento n. 1403/69 applica tale principio determinando vari criteri qualitativi basantisi, tra l'altro, sul peso specifico del prodotto da denaturare. Più particolarmente, onde facilitare il collocamento del grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl, il combinato disposto dell'art. 4, n. 2 e dell'ali. II dello stesso regolamento prevede un aumento del premio di denaturazione variante dallo 0,5 al 2 % del prezzo d'intervento di base, a seconda del peso specifico. Il regolamento n. 849/70 ha abolito tale aumento dal 1o giugno 1970, abrogando il n. 2 dell'art. 4 e l'allegato II del regolamento n. 1403/69.

Dinanzi al giudice nazionale, la validità del regolamento è stata contestata per insufficiente motivazione e per il fatto che le condizioni determinate dal regolamento n. 644/68 — cioè una «minaccia di perturbazioni sul mercato comunitario dei cereali» — non sussistono realmente.

La motivazione del regolamento n. 849/70 va considerata e vagliata nell' ambito del complesso della disciplina di cui il provvedimento fa parte integrante. Il preambolo dei regolamenti 172/67 e 644/68 mette in rilievo sia la finalità generica della denaturazione (impedire la diminuzione del prezzo dei cereali da panificazione) sia la necessità più circostanziata di tener conto delle caratteristiche qualitative del prodotto da denaturare, presupposti che non vanno disgiunti dal proposito di non turbare, con tali attività, l'equilibrio del complesso del mercato dei cereali. A questo proposito, il secondo considerando del regolamento litigioso n. 849/70 precisa che «le condizioni che, attualmente, prevalgono sul mercato dei cereali da panificazione ed in particolare la soddisfacente evoluzione dello smercio degli eccedenti di frumento tenero con un peso specifico elevato, rischiano di arrecare delle perturbazioni sul mercato di detto cereale, in caso venga mantenuto l'incoraggiamento dato alla sua denaturazione». Vista sullo sfondo del sistema nel suo complesso, la revoca dell'aumento del premio, che stronca ogni velleità di denaturare alcune qualità specifiche di grano da panificazione, ha indubbiamente la funzione di evitare le perturbazioni cui fa riferimento il regolamento del Consiglio. Questo esplicito nesso con l'orientamento secondò il quale, in forza dell'art. 1 del regolamento n. 644/68, si possono modificare i premi di denaturazione durante la stagione, fa sì che il regolamento n. 849/70 risponda all'imperativo di motivazione imposto dall'art. 190 del trattato. Sotto questo aspetto è dunque impossibile contestarne la validità.

La questione si riduce quindi al secondo quesito, con cui si chiede se il regolamento n. 849/70 trovi obiettiva giustificazione di fronte all'imperativo di cui all'art. 1odel regolamento n. 644/68, che consente una modifica dell'importo dei premi di denaturazione durante la stagione solo «in caso di minaccia di perturbazioni sul mercato comunitario dei cereali». Onde stabilire la sussistenza di tale minaccia, la Commissione doveva tener conto, vista la funzione attribuita dal Consiglio al sistema dei premi di denaturazione, sia dell'andamento del mercato dei cereali da panificazione, che dell'incidenza della denaturazione sull'andamento dei cereali da foraggio. L'art. 1 del regolamento n. 644/68, che subordina la modifica dei premi alla sussistenza di una «minaccia di perturbazioni», si limita a richiedere alla Commissione una previsione ragionevole, senza stabilire, come richiede l'attrice, una perturbazione effettiva ed anche grave.

Onde far fronte a tale minaccia, la Commissione può far ricorso a tutti i mezzi atti ad influire sull'andamento del mercato, come la modifica dell' importo di base del premio di denaturazione, la modifica o la soppressione degli aumenti di tal premio, la restrizione o il blocco delle forniture di grano da parte degli enti di intervento, se le merci sono destinate alla denaturazione, oppure la modifica delle condizioni dell'interscambio con i paesi terzi.

La Commissione dispone quindi di un'ampia libertà di valutazione, che esclude qualsiasi automatismo e va esercitata alla luce degli obiettivi politicoeconomici fissati dal regolamento n. 120/67, nell'ambito della politica agricola comune. Nell'effettuare il controllo di legittimità sull'esercizio di questa libertà, i giudici non possono sostituire le proprie valutazioni a quelle dell' autorità competente, ma devono limitarsi a stabilire se queste non siano viziate da errore manifesto o da sviamento di potere. L'attrice nella causa principale non ha fornito alcun indizio dell'esistenza di un siffatto errore o sviamento di potere. È infatti pacifico che, allorquando è stato adottato il provvedimento litigioso, sul mercato vi era una certa tensione circa l'approvvigionamento di cereali da panificazione del tipo dei prodotti contemplati all'art. 4, n. 2 e all'allegato II del regolamento n. 1403/69, cioè di prodotti per la cui denaturazione veniva versato un premio maggiorato. Onde far fronte alla situazione, la Commissione avrebbe potuto sopprimere l'aumento del premio, modificare l'importo del premio base oppure, come ha suggerito l'attrice, favorire l'importazione di prodotti similari dai paesi terzi.

Se ne conclude quindi che la validità del regolamento n. 849/70 è ineccepibile in relazione al criterio della «minaccia di perturbazioni», che in virtù del regolamento n. 644/68 costituisce il presupposto per la modifica dell'importo dei premi di denaturazione durante la stagione cerealicola.

In subordine, si chiede se gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 849/70 siano in ogni caso inficiati da nullità in quanto contemplano pure la soppressione dell' aumento del premio di denaturazione per il grano tenero di peso specifico superiore a 77 kg/hl, già acquistato per la denaturazione prima dell'entrata in vigore del regolamento.

Il regolamento litigioso è datato 11 maggio 1970 ed è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 12 maggio; a norma dell'art. 3, è entrato in vigore il terzo giorno successivo alla data della pubblicazione; a norma dell'art. 1, l'aumento del premio non è più stato corrisposto dal giorno successivo. È quindi opportuno esaminare se il termine intercorso tra la pubblicazione del regolamento e la soppressione del premio sia stato sufficiente per permettere ad un'impresa di portare normalmente a termine le operazioni di denaturazione iniziate facendo assegnamento sulla disciplina vigente.

L'art. 4 del regolamento n. 172/67, nella versione originale, dimostra che è normale che la denaturazione si operi nell'ambito della stagione cerealicola annua. Tale prospettiva non è stata radicalmente modificata dal regolamento n. 644/68, il cui art. 1 conferisce indole eccezionale alle modifiche della disciplina della denaturazione durante la stagione, giacché tali modifiche possono venir apportate solo in caso di minaccia di perturbazioni sul mercato. È quindi logico che un'impresa elabori un progetto di denaturazione per tutta la campagna cerealicola.

Nell'interesse della certezza del diritto, il regolamento n. 849/70 doveva venir applicato in modo da far fruire del regime istituito dall'art. 4 n. 2 del regolamento n. 1403/69 le partite di merce acquistate prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 849/70, a patto che la domanda di cui all'art. 4, n. 2, del regolamento n. 172/67 fosse stata presentata all'ente di intervento prima della scadenza del termine fissato dal regolamento n. 849/70, cioè prima del 1o giugno 1970. Questa interpretazione del regolamento n. 849/70 non mette in luce alcuna disposizione di dubbia validità.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa di merito, la presente causa rappresenta un incidente sollevato dinanzi al Verwaltungsgerichtshof dell'Assia, che è perciò competente a pronunciarsi sulle spese.