Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1976, causa 35/76

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

L'art. 32 del testo unico delle leggi sanitarie italiane (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 — Gazzetta ufficiale n. 186, del 9 agosto 1934) stabilisce che gli animali, le carni ed i prodotti ed avanzi animali importati sono sottoposti, al momento del passaggio della frontiera, ad un controllo sanitario. Le modalità d'applicazione del suddetto articolo sono definite dall'art. 45 del regolamento di polizia veterinaria (D.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320 — Gazzetta ufficiale n. 142, del 24 giugno 1954), secondo cui i veterinari di Stato o a ciò delegati dallo Stato rilasciano, dopo la visita, un modulo speciale di lasciapassare, da trasmettere agli uffici doganali, i quali non possono far proseguire la merce se non dopo aver ricevuto tale documento. I diritti per i controlli veterinari al confine trovano la loro fonte in una legge del 1888. Le aliquote dei diritti vigenti nel 1973 sono state fissate dalla legge 30 settembre 1970, n. 1239 (Gazzetta ufficiale n. 26, del 1o febbraio 1971). Il 26 luglio 1973, la ricorrente nella causa principale importava dalla Francia, via Modane, una partita di carni bovine destinate all'alimentazione umana. I prodotti di cui è causa venivano assoggettati al diritto per controllo veterinario di confine per una somma di Lit 581480. Rilevando che i controlli veterinari effettuati al passaggio della frontiera e i relativi diritti costituiscono ostacoli alla libera circolazione delle merci, in contrasto con le disposizioni comunitarie, la società Simmenthal adiva il pretore di Susa per la ripetizione delle somme ch'essa sostiene di aver indebitamente pagato. Il giudice italiano, ritenendo che la controversia solleva questioni d'interpretazione del diritto comunitario, ha sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: «a) Se gli artt. 30 e segg. del trattato CEE, l'art. 12 del regolamento n. 14/64/ CEE, nonché l'art. 22 del regolamento n. 805/68/CEE — tenuto conto delle disposizioni di armonizzazione delle legislazioni adottate per dare pieno effetto alla organizzazione comune di mercato delle carni bovine con le direttive del Consiglio nn. 64/432/CEE e 64/433/CEE — vadano interpretati nel senso che costituisce misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione e all'esportazione un controllo sanitario alla frontiera, avente carattere obbligatorio e sistematico, ed a partire da quale data; b) se, in caso di risposta affermativa al quesito che precede, l'art. 36 del trattato CEE vada interpretato nel senso che un controllo sanitario obbligatorio e sistematico del tipo di quello effettuato ai sensi dell'art. 32 del T.U. delle leggi sanitarie della Repubblica italiana (R.D. 27. 7. 1934, n. 1265) è ancora “giustificato” dopo l'adozione delle direttive di armonizzazione delle leggi sanitarie più volte citate; c) in caso di risposta negativa ai quesiti che precedono, se debba aversi ricorso alle disposizioni degli artt. 9 e segg. del trattato CEE, oppure a quelle dell'art. 95 CEE in una fattispecie in cui, in uno Stato membro debbano essere pagati, in occasione di controlli sanitari su animali e carni bovine, oneri pecuniari diversi, di cui taluni, riscossi per le merci importate in occasione di controlli sanitari al momento del passaggio della frontiera, ed altri in occasione di controlli interni su analoghe merci nazionali o nazionalizzate e qualificati dalle seguenti caratteristiche: i controlli di confine si aggiungono a quelli interni e relativi compensi; per i controlli interni non vi e diritto fisso ma “compenso” per ottenere l'attestazione dell'avvenuto controllo; i diritti al confine sono d'importo fisso, mentre i “compensi” per i controlli interni sono variabili; i “diritti fissi di confine” sono riscossi invariabilmente per capi di bestiame o quantitativo di merce, mentre i “compensi” dei controlli interni variano per quantità e numero e diminuiscono in senso inversamente proporzionale con l'aumento del numero e della quantità.» Benché la prima questione e, di conseguenza, la seconda riguardino anche i controlli sanitari all'esportazione, dall'esame del fascicolo si desume che la causa principale verte esclusivamente su controlli all'importazione. Dal complesso delle questioni formulate dal giudice a quo risulta che sono questi ultimi controlli che costituiscono oggetto della domanda di pronunzia pregiudiziale. Il provvedimento di rinvio 6 aprile 1976 è pervenuto in cancelleria il 22 aprile 1976. In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la Commissione e la ricorrente nella causa principale. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Secondo la Commissione, in definitiva, si domanda se siano giustificati, ai sensi dell'art. 36 del trattato CEE, i controlli obbligatori e sistematici effettuati al confine italiano — a norma dell'art. 32 del T.U. delle leggi sanitarie e dell'art. 45 del regolamento di polizia veterinaria — sulle carni bovine importate dagli altri Stati membri, considerato che gli scambi intracomunitari di tali prodotti sono specificamente disciplinati dai seguenti atti comunitari:

regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU n. L 148, del 28. 6. 1968, pag. 24); direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, n. 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (GU n. L 121, del 29. 7. 1964, pag. 2012); direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 72/461/CEE, relativa a problemi di polizia sanitaria in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (GU n. L 302, del 31. 12. 1972, pag. 24).

Varie sentenze della Corte di giustizia forniscono, a parere della Commissione, elementi esaurienti per risolvere in via analogica il problema dei controlli e diritti sanitari sulle carni bovine (sentenze 17 febbraio 1976, causa 45-76, Rewe, Race. pag. 181; 5 febbraio 1976, causa 87-75, Bresciani, Race. pag. 129 e 20 maggio 1976, causa 104-75, Centrafarm, Race. 1976, pag. 613).

L'esitazione del giudice italiano a far ricorso all'analogia dovrebbe, secondo la Commissione, esser messa in relazione con la sentenza 30 ottobre 1975, n. 232/75 della Corte costituzionale italiana, sentenza che il pretore di Susa potrebbe essere indotto ad interpretare nel senso ch'essa gli imponga l'obbligo di adire successivamente la Corte costituzionale per ottenere la declaratoria d'illegittimità costituzionale delle norme italiane rilevanti, eventualmente contrarie alla disciplina comunitaria. Queste considerazioni imporrebbero la necessità di fornire risposte puntuali ai quesiti rivolti alla Corte.

Procedendo all'esame delle disposizioni italiane in materia di controllo veterinario, la Commissione rileva che in realtà le carni importate subiscono tre tipi di controlli:

un controllo amministrativo, che riguarda l'autenticità del certificato d'origine e di sanità (rilasciato dalle autorità del paese speditore), che deve scortare la merce; questa verifica, di carattere doganale, rientra nella prassi normale delle operazioni di sdoganamento o di immissione in consumo; un controllo veterinario, attinente al riconoscimento dello stato sanitario della merce importata; questo controllo forma oggetto del regolamento di polizia veterinaria; colpisce expressis verbis soltanto le merci importate, ma non è sostitutivo dei controlli cui debbono sottostare le carni nazionali; le carni importate, una volta «nazionalizzate» debbono subire, quando raggiungono il luogo di destinazione, una nuova visita, di carattere sanitario, identica a quella cui devono essere sottoposte le carni nazionali prima di poter essere messe in commercio.

Quanto ai diritti per i controlli veterinari, la Commissione osserva che tali diritti, connessi ai controlli veterinari effettuati alla frontiera, non rientrano in un regime generale di tributi e colpiscono le merci unicamente in ragione della loro importazione o esportazione, ad esclusione delle corrispondenti merci nazionali.

La Commissione osserva che la disciplina comunitaria nel settore della polizia sanitaria in materia di scambi di animali e di carni è basata su varie direttive fondate sugli artt. 43 e 100 del trattato, e cioè:

la direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, n. 64/432 (GU n. 121 del 29. 7. 1964, pag. 1977), che riguarda soltanto i bovini e i suini, sotto il profilo dei problemi sanitari e delle condizioni che presiedono agli scambi intracomunitari (garanzie molto severe); la direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, n. 64/433 (GU n. 121 del 29. 7. 1964, pag. 2012), che riguarda le carni di tutti gli animali domestici destinate al consumo umano, sotto il profilo dell'igiene e delle condizioni che presiedono agli scambi intracomunitari (garanzie meno severe); la direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 72/461 (GU n. L 302 del 31. 12. 1972, pag. 24) che riguarda, egualmente, tutte le carni ammesse agli scambi intracomunitari e stabilisce garanzie molto severe in materia di polizia sanitaria (completando, pertanto, la disciplina della direttiva n. 64/433); la direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 72/462 (GU n. L 302, del 31. 12. 1972, pag. 28), che istituisce il regime comunitario di importazione dai paesi terzi dei bovini, dei suini e delle carni fresche, subordinando le importazioni di tali prodotti a condizioni sanitarie e amministrative puntuali e rigorose.

Le suddette direttive hanno lo scopo di concorrere alla realizzazione della politica agricola comune armonizzando le legislazioni nazionali in materia di polizia sanitaria, in particolare per eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari. Secondo la tecnica del riconoscimento reciproco dei controlli, usata in molte direttive di armonizzazione, gli Stati membri sono tenuti ad effettuare i controlli sanitari prescritti dalle direttive in parola, all'atto della spedizione delle merci, rilasciando il relativo «certificato CEE» che accompagna le merci destinate ad altri Stati membri. Il certificato sanitario CEE costituisce la conditio sine qua non per l'ammissione agli scambi intracomunitari e viene rilasciato soltanto se, al controllo, gli animali non presentano alcun segno clinico di malattia o, nel caso delle carni, se queste provengono da animali perfettamente sani e sono idonee al consumo umano. Una volta verificate, da parte delle dogane dello Stato membro destinatario, l'autenticità del certificato e la corrispondenza ad esso delle merci, non v'è ragione di verificare la fondatezza e la veridicità del certificato stesso.

Le direttive in questione sono intese, da un lato, alla prevenzione delle epizoozie e, dall'altro, alla lotta contro le stesse, nonché a stabilire certe clausole di salvaguardia; esse hanno armonizzato i controlli nazionali non già sopprimendoli, ma rendendoli più penetranti e fissando lo stadio in cui debbono intervenire: quello della partenza delle merci, nello Stato membro speditore.

Da tutto quanto precede risulta chiaramente la completezza della disciplina comunitaria e l'impossibilità, per gli Stati membri, di operare interventi nella suddetta materia in modo unilaterale, non rispettando le procedure comunitarie.

Questa tesi non è in conflitto con l'art. 36 del trattato CEE. Le normative nazionali autorizzate dall'art. 36 in deroga all'obbligo di abolire le restrizioni quantitative possono, infatti, costituire oggetto di provvedimenti comunitari di armonizzazione, fondati sugli artt. 43 e 100 e dai quali potrebbero derivare limitazioni alla libertà degli Stati membri. In ragione della sostituzione di un regime comunitario di polizia sanitaria ai regimi nazionali, gli Stati membri non possono più ricorrere, unilateralmente e al di fuori delle procedure comunitarie, ai mezzi contemplati dall'art. 36.

Esaminando poi la questione relativa alla possibilità che il paese destinatario effettui ulteriori controlli, posto che il paese speditore deve espletare controlli sanitari obbligatori e sistematici, la Commissione limita tale possibilità alle seguenti ipotesi:

a) controlli di carattere amministrativodoganale, riguardanti in particolare l'autenticità del certificato CEE; b) controlli facoltativi, effettuati per campione, allo scopo di verificare il rispetto delle prescrizioni comunitarie da parte del paese speditore; c) controlli obbligatori e sistematici, ma temporanei, effettuati nell'ambito delle misure di salvaguardia, nel qual caso essi debbono essere non generici, ma specifici, e debitamente approvati o autorizzati dalla Commissione; d) controlli, anche sistematici, su una determinata e singola partita di merci, allo scopo di ovviare ad eventuali errori del certificato CEE.

Allo stadio attuale della legislazione comunitaria, non v'è più spazio alcuno per controlli sanitari nazionali permanenti, obbligatori e sistematici, imposti unilateralmente sulle merci provenienti da altri Stati membri; siffatti controlli costituiscono misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative, che sono vietate; ove fossero ammessi, essi comprometterebbero la politica agricola comune e porrebbero nel nulla l'armonizzazione delle legislazioni.

Lo scopo della disciplina comunitaria, che è quello di garantire l'uguaglianza di trattamento tra le merci nazionali e quelle importate dagli altri Stati membri risulta compromesso dalla semplice esistenza dei controlli alla frontiera italiana.

Questi, infatti,

sono supplementari rispetto a quelli che colpiscono i prodotti nazionali trasferiti all'interno della penisola; costituiscono un ostacolo agli scambi intracomunitari; costituiscono una discriminazione arbitraria a danno dei prodotti degli altri Stati membri; non sono giustificati, in quanto la disciplina comunitaria offre le più ampie garanzie sanitarie, visto che i prodotti vengono già controllati, all' atto della spedizione, secondo modalità puntuali e più rigorose di quelle stabilite dalla legislazione italiana; costituiscono la negazione di un principio fondamentale dell'armonizzazione delle legislazioni, quale il riconoscimento reciproco dei controlli effettuati dalle autorità dello Stato membro speditore, e del relativo certificato CEE; non sono giustificati da rischi di diffusione di determinati germi patogeni; per quanto riguarda le carni, non dovrebbero, a rigore, essere ammessi neanche «per campione»; secondo le norme italiane, infatti, le carni importate dagli altri Stati membri vengono sottoposte, al pari di quelle nazionali, a controllo sanitario, obbligatorio e sistematico, nel luogo di destinazione; non sono giustificati dall'art. 36 del trattato, poiché gli Stati membri hanno rinunciato ai poteri d'intervento (unilaterale) contemplati da quest'articolo, in considerazione delle garanzie comunitarie; essendo permanenti, non possono neanche essere giustificati dalle situazioni di emergenza, improvvise, eccezionali e particolari, tipiche delle clausole di salvaguardia istituite dalle direttive.

Per quanto attiene ai diritti percepiti per il controllo, la Commissione osserva ch'essi

vengono riscossi al confine; colpiscono unicamente le merci importate; non rientrano in un regime generale di tributi interni, gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto sui prodotti importati; non costituiscono il corrispettivo di un servizio reso individualmente all'importatore, al quale si possa di conseguenza imporre un onere pecuniario; nella misura in cui vengono percepiti sulle merci provenienti da altri Stati membri, costituiscono un ostacolo alla libera circolazione delle merci e, come tali, sono incompatibili con gli artt. 9 e 13, n. 2, del trattato e con l'art. 12 del regolamento n. 14/64 (in proposito viene fatto rinvio alla sentenza della Corte di giustizia 5 febbraio 1976, nella causa 87-76, Bresciani).

L'alternativa prospettata nel terzo quesito, tra le norme del trattato relative alle tasse d'effetto equivalente a dazi doganali (artt. 9 e 13) e quelle che vietano tributi interni di carattere discriminatorio (art. 95), manca di fondamento giuridico, dal momento che non esistono, nel sistema italiano, controlli e diritti sanitari che colpiscano i prodotti interni nello stesso stadio di produzione di quelli importati.

La Commissione propone che le questioni sottoposte alla Corte vengano risolte come segue:

«1) Negli scambi intracomunitari, l'obbligo di sottoporre a controllo sanitario le esportazioni e le importazioni di animali e di carni, contemplati dalle direttive di armonizzazione delle legislazioni in materia di polizia sanitaria, costituisce una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative, vietata dagli artt. 30 e segg. del trattato, salve restando le deroghe derivanti dalle disposizioni delle direttive stesse recanti clausole di salvaguardia. Il divieto di applicare misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative decorre, per i prodotti sottoposti a organizzazione comune dei mercati agricoli, dalla data prevista dai regolamenti istitutivi delle organizzazioni stesse, per quanto riguarda le importazioni e, dal 1o gennaio 1962, per quanto riguarda le esportazioni. 2) Un onere pecuniario imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, e che colpisce gli scambi intracomunitari in ragione del passaggio della frontiera, costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale.»

La ricorrente nella causa principale osserva che le questioni sottoposte alla Corte sono sostanzialmente due. Con la prima (e cioè con i quesiti 1 e 2) si vuol sapere se il diritto comunitario consenta ancora agli Stati membri di effettuare un controllo sanitario alla frontiera e, in ogni caso, entro quali limiti e secondo quali criteri; la seconda questione (quesito 3 dell'ordinanza di rinvio) è diretta ad un completamento della giurisprudenza della Corte sulla liceità della percezione dei diritti sanitari.

Prendendo in esame, al fine di risolvere la prima delle suddette questioni, le norme italiane del caso, la ricorrente nella causa principale osserva che il regime nazionale relativo ai controlli sanitari sugli animali e le carni d'importazione implica un controllo obbligatorio e sistematico, cioè vertente su ciascun capo di bestiame e su ciascuna partita di carne; la visita viene effettuata alla frontiera, e ad essa fa seguito il rilascio obbligatorio di un apposito documento (c.d. modello n. 9), definito «lasciapassare». Lo scopo perseguito con tale controllo alla frontiera è quello della tutela della salute degli animali. La tutela della salute delle persone, nel caso in cui i prodotti siano destinati all'alimentazione umana, è garantita da altre disposizioni, e cioè dal «regolamento per la vigilanza sanitaria delle carni», approvato con R.D. 20 dicembre 1928, n. 3298, in forza del quale tutte le carni, indipendentemente dalla loro origine, siano esse importate o nazionali, vanno sottoposte a visita sanitaria prima della immissione in consumo. Ne consegue che i prodotti importati, dopo essere stati sottoposti alla visita sanitaria di confine, sono inoltre, comunque, sottoposti al generale controllo di «vigilanza sanitaria», quando siano destinati all'alimentazione umana.

Prendendo poi in considerazione la disciplina comunitaria in materia di controllo sanitario degli scambi di animali e di carni della specie bovina, la ricorrente nella causa principale giunge alla conclusione che, benché il principio comunitario del controllo obbligatorio alla partenza non escluda eventuali controlli successivi nel paese di destinazione, deve tuttavia trattarsi solo di controlli facoltativi, effettuati occasionalmente, non sistematicamente, e secondo il metodo del campione. D'altro canto, nella nozione stessa di ravvicinamento delle legislazioni è contenuto il principio del reciproco riconoscimento tra Stati membri, per quanto riguarda sia i controlli, sia i relativi certificati.

Secondo la ricorrente nella causa principale, i provvedimenti italiani emanati allo scopo di dare attuazione alle direttive di armonizzazione riguardanti la polizia sanitaria degli scambi intracomunitari di animali e di carni soddisfano solo in apparenza le esigenze delle direttive stesse.

Benché stabiliscano che i veterinari di confine rilasciano il modello n. 9 previsto dal regolamento di polizia veterinaria e appongono il proprio visto sui certificati sanitari «senza alcun'altra formalità», i suddetti provvedimenti d'attuazione lasciano tuttavia chiaramente intendere, col richiamo al modello n. 9, che le disposizioni del regolamento di polizia veterinaria e del T.U. sono ancora in vigore, restando perciò ribadito l'obbligo del controllo nazionale sistematico.

Esaminando i controlli alla frontiera alla luce del divieto di restrizioni quantitative o di misure d'effetto equivalente, la ricorrente nella causa principale osserva che, anche a prescindere dall'armonizzazione, detti controlli riguardano soltanto le merci importate e costituiscono quindi — come si desume dalla direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE (GU n. L 13 del 19. 1. 1970)

misure d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Il fatto che la materia in esame è oggetto di norme armonizzate a livello comunitario, con le quali è stato istituito un sistema completo di controlli e di certificazioni, sostitutivi di quelli nazionali e reciprocamente riconosciuti fra Stati membri, do vrebbe eliminare ogni dubbio circa la natura di misura d'effetto equivalente di un controllo sistematico alla frontiera.

Benché le direttive lascino agli Stati membri la facoltà di vietare l'introduzione nel loro territorio di animali e di carni quando ricorrono determinati presupposti (art. 6, n. 3 della direttiva n. 64/432 e art. 5, n. 1, della direttiva n. 64/433), una siffatta facoltà non implica che sia lecito il controllo sistematico e obbligatorio. La facoltà così attribuita agli Stati membri non è peraltro affatto discrezionale, il suo esercizio dev'essere motivato e può essere sottoposto a censure anche da parte dell'operatore privato. Le direttive prevedono perfino, nell'ipotesi di contestazione circa la fondatezza del divieto, uno speciale procedimento comunitario, con l'intervento di un perito veterinario. Quanto alla data a partire dalla quale i controlli alla frontiera andrebbero considerati «misura di effetto equivalente», la ricorrente nella causa principale sostiene che tale data dovrebbe coincidere col termine che le direttive in questione stabiliscono per l'adozione dei provvedimenti nazionali diretti alla loro attuazione.

In merito alla questione del se i controlli alla frontiera siano eventualmente «giustificabili» ai sensi dell'art. 36, in vista delle direttive di armonizzazione, la ricorrente nella causa principale sostiene che le limitazioni fondate sull'art. 36 non sono istituzionalizzate, bensì — come risulta dalla sentenza Rewe (8 luglio 1975, causa 4-75, Racc. pag. 843) — destinate a scomparire gradualmente attraverso l'armonizzazione delle legislazioni, che sola può assicurare l'effettiva eliminazione di ogni restrizione al commercio.

Si tratta quindi di un problema relativo al grado d'intensità dell'armonizzazione, problema la cui soluzione è relativamente agevole quando, come nella fattispecie, ci si trovi in presenza di un'armonizzazione completa ed esauriente, basata su prescrizioni tecniche ed un sistema di controlli uniformi. Per effetto delle direttive di armonizzazione, che sostituiscono un sistema di controlli e di certificati uniformi ai preesistenti controlli nazionali, non è più possibile far ricorso all'art. 36, prima frase, del trattato per giustificare controlli sanitari sistematici alla frontiera.

La ricorrente nella causa principale osserva ancora che il controllo sanitario alla frontiera, se si riferisce soltanto ai prodotti importati, costituisce per ciò stesso una «discriminazione arbitraria», ed è quindi vietato dalla seconda frase dell'art. 36 del trattato CEE. Non si può obiettare — fondandosi sulla sentenza della Corte di giustizia 8 luglio 1975, causa 4-75, Rewe, punto 8 della motivazione — che la differenza di trattamento potrebbe non rappresentare una discriminazione arbitraria; infatti, anche ammettendo che in mancanza di controlli alla frontiera vi sarebbero seri rischi di diffusione di agenti patogeni, l'esistenza di procedimenti comunitari contemplati dalle direttive (art. 8, n. 2, della direttiva n. 64/432) esclude la possibilità di ricorso all'art. 36.

Quanto alla riscossione dei «diritti di visita sanitaria» al confine, la ricorrente nella causa principale sostiene che è necessario definire il rispettivo ambito d'applicazione degli artt. 9 e segg., da un lato, e dell'art. 95, dall'altro. A suo avviso, i diritti in questione differiscono dal «compenso» che costituisce il corrispettivo della prestazione del veterinario comunale per i controlli effettuati all'interno del territorio nazionale prima dell'immissione in consumo delle carni nel luogo di destinazione.

I diritti sanitari

non rappresentano il corrispettivo di un servizio reso, poiché la relativa prestazione viene effettuata nell'interesse generale; hanno lo stesso effetto protettivo di un dazio doganale: essi gravano solo sulle merci importate; la loro riscossione ha un preciso obiettivo (protezione della salute degli animali), divèrso da quello del controllo effettuato all'interno del territorio nazionale, ed è sottoposta a particolari condizioni e modalità.

La ricorrente nella causa principale propone quindi di risolvere le questione sottoposte alla Corte dal pretore di Susa nel seguente modo:

«a) A partire dalla scadenza del termine per l'adozione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive del Consiglio 64/432/CEE e 64/433/ CEE costituisce misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi degli artt. 30 e segg. del trattato e 22 del regolamento 805/68/CEE, un controllo sanitario alla frontiera, effettuato su animali e carni provenienti dagli Stati membri. b) Dopo la scadenza del termine per l'adozione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive sopraindicate, un controllo sanitario alla frontiera non è più giustificato ai sensi dell'art. 36 per le spedizioni di animali e carni provenienti dagli altri Stati membri; esso costituisce in ogni caso discriminazione arbitraria ai sensi dell'art. 36, seconda frase. c) Gli oneri pecuniari percepiti in occasione di controlli sanitari effettuati alla frontiera su animali e carni provenienti dagli Stati membri costituiscono tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, qualunque sia il loro criterio di percezione.»

All'udienza del 26 ottobre 1976, hanno svolto osservazioni orali la ricorrente nella causa principale (rappresentata dall'avv. Emilio Cappelli, del foro di Roma), il governo italiano (rappresentato dal proprio agente, avv. Marzano) e la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal proprio agente, dott. Abate).

Nelle sue osservazioni orali, il governo italiano ha contestato il fatto che gli animali vivi e le carni d'importazione siano sottoposti a controlli sistematici; esso sostiene che si procede col metodo «del campione» e che non potrebbe essere altrimenti, tenuto conto delle enormi quantità di bovini, suini e carni importate annualmente in Italia. Il governo italiano ha prodotto, su questo punto, un raffronto in cifre fra le importazioni del 1975 ed i controlli eseguiti nel 1974, raffronto che si può riassumere come segue:

Importazioni 1975 Numero di controlli 1974 Bovini 2082415 24068 Suini 431846 4633 Carni 4483250 q.li 160994

Il suddetto governo conclude perciò che le questioni formulate dal giudice a quo non sono pertinenti.

Inoltre, sul piano dei principi, esso osserva che il trattato rappresenta il diritto costituzionale della Comunità e che, di conseguenza, i provvedimenti di armonizzazione adottati dalla Commissione o dal Consiglio nell'esercizio della loro funzione normativa non possono implicare rinunzia, da parte degli Stati membri, ai poteri loro conferiti dal trattato e, in particolare, dall'art. 36 in materia di controlli sanitari, né possono privare gli Stati stessi di tali poteri.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la disciplina comunitaria in materia di controlli sanitari non è, a suo avviso, tassativa, ma costituisce una base minima, che gli Stati membri possono ampliare con provvedimenti interni.

Il governo italiano critica la tesi della Commissione secondo cui sarebbero ammessi solo controlli occasionali; se il controllo è lecito, rientra nei poteri dello Stato membro precisarne le modalità.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 23 novembre 1976.

Con ordinanza 6 aprile 1976, pervenuta in cancelleria il 22 aprile successivo, il pretore di Susa ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, varie questioni vertenti sull'interpretazione degli artt. 9-17, 30-36 e 95 dello stesso trattato, degli artt. 12 del regolamento (CEE) del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 14, «relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine» (GU n. 34, del 27. 2. 1964, pag. 562) e 22 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, «relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine» (GU n. L 148, del 28. 6. 1968, pag. 24), nonché delle disposizioni di due direttive del Consiglio, n. 64/432/CEE (GU n. 121, del 29. 7. 1964, pag. 1977) e n. 64/433/CEE (GU n. 121, del 29. 7. 1964, pag. 2012), del 26 giugno 1964, relative a problemi di polizia sanitaria, la prima in materia di scambi intracomunitari di animali delle specie bovina e suina, la seconda in materia di scambi intracomunitari di carni fresche.

Le suddette questioni sono state sollevate nel corso di una causa fra un'impresa italiana e l'amministrazione statale, causa avente ad oggetto la ripetizione dei diritti di controllo sanitario percepiti, in conformità alle norme nazionali, su una partita di carne bovina destinata all'alimentazione umana, che l'attrice aveva importato dalla Francia in Italia il 26 luglio 1973.

Secondo la ricorrente nella causa principale, il pagamento dei suddetti diritti non era dovuto, in primo luogo perché un regime di controlli sanitari aventi carattere obbligatorio e sistematico (come nella fattispecie) costituisce, dopo l'emanazione delle direttive in materia sanitaria del 26 giugno 1964, una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dal trattato, donde l'illegittimità della riscossione di siffatti diritti, e in secondo luogo perché, in ogni caso, la riscossione degli stessi in occasione dei controlli di cui trattasi è in contrasto con gli artt. 9 e 13 del trattato, i quali vietano l'imposizione di qualsiasi tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale all'importazione.

Le suddette direttive, in forza delle quali si deve giungere all'uniformità delle disposizioni vigenti nei vari Stati membri per il controllo sanitario di certi tipi di carne e degli animali delle specie bovina e suina, e secondo cui i controlli vanno eseguiti nello Stato membro speditore, avrebbero reso superflui, e pertanto non «giustificati» ai sensi dell'art. 36 del trattato, controlli sistematici al confine per i prodotti in questione.

II governo della Repubblica italiana ha negato che i controlli sanitari cui si procede in Italia, per i prodotti contemplati dalle direttive, abbiano carattere sistematico, ed ha prodotto documenti a riprova della propria tesi.

Esso ha conseguentemente messo in dubbio la pertinenza delle questioni formulate dal giudice a quo.

L'art. 177 del trattato CEE, fondato sulla netta separazione tra le funzioni dei giudici nazionali e quelle di questa Corte, non consente a quest'ultima di pronunziarsi sui fatti di causa, né di sindacare la motivazione della domanda d'interpretazione.

Competente a pronunziarsi sull'interpretazione del trattato e degli atti emananti dagli organi comunitari, la Corte non può procedere alla loro applicazione al caso concreto, la quale rientra nella competenza del giudice nazionale.

Con la prima questione si chiede se gli artt. 30 e seguenti del trattato CEE, l'art. 12 del regolamento n. 14/64/CEE, nonché l'art. 22 del regolamento n. 805/68/CEE — tenuto conto delle disposizioni di armonizzazione delle legislazioni, adottate, per dare pieno effetto all'organizzazione comune dei mercati delle carni bovine e suine, con le direttive del Consiglio n. 64/432/CEE e n. 64/433/CEE — vadano interpretati nel senso che un controllo sanitario alla frontiera, avente carattere obbligatorio e sistematico, costituisce misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione o all'esportazione, ed a partire da quale data.

L'art. 30 del trattato CEE vieta, fra gli Stati membri, le restrizioni quantitative all'importazione, nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.

Gli artt. 12 del regolamento n. 14/64/CEE e 22 del regolamento n. 805/68/ CEE contengono, per quanto riguarda i prodotti contemplati dall'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina, un identico divieto, entrato in vigore alla data stabilita dagli stessi regolamenti, già prima della fine del periodo transitorio.

Per l'applicazione di tale divieto è sufficiente che i provvedimenti interni possano ostacolare, direttamente o indirettamente, in potenza o in atto, gli scambi fra Stati membri.

Questo presupposto ricorre, per quanto riguarda il bestiame e le carni destinati all'alimentazione umana, qualora, in uno Stato membro, vengano eseguiti alla frontiera controlli sanitari obbligatori.

In ragione, fra l'altro, degli indugi connessi alle operazioni di controllo e delle maggiori spese di trasporto che ne possono derivare per l'importatore, i controlli di cui trattasi sono atti a rendere le importazioni più difficili o più onerose.

Ne consegue che i controlli sanitari — aventi o meno carattere sistematico — eseguiti alla frontiera in occasione dell'importazione degli animali o delle carni destinati all'alimentazione, costituiscono misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 30 del trattato, vietate da quest'articolo, salve le deroghe previste dal diritto comunitario e, in particolare, dall'art. 36 del trattato.

Per quanto riguarda i prodotti contemplati dai regolamenti n. 14/64 e n. 805/68, relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, il divieto che colpisce siffatte misure ha cominciato ad avere effetto, a parte l'eccezione di cui sopra, dalla data di entrata in vigore dei suddetti regolamenti.

Per il caso in cui la prima questione venga risolta affermativamente, il giudice nazionale chiede se l'art. 36 del trattato CEE vada interpretato nel senso che un controllo sanitario obbligatorio e sistematico del tipo di quello effettuato ai sensi dell'art. 32 del testo unico delle leggi sanitarie della Repubblica italiana è ancora «giustificato» dopo l'adozione delle surricordate direttive di armonizzazione delle leggi sanitarie.

L'art. 36 del trattato stabilisce una deroga al divieto di restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito, qualora i relativi provvedimenti siano giustificati da motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali.

Le restrizioni ammesse dall'art. 36, in deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle merci, sono conformi al trattato solo in quanto esse siano giustificate, ossia necessarie per raggiungere gli obiettivi contemplati dallo stesso articolo, come, fra l'altro, per garantire la tutela d'ella salute e della vita delle persone.

Per risolvere la seconda questione, si deve stabilire in qual misura un controllo sanitario avente carattere obbligatorio e sistematico, effettuato al confine, all'importazione degli animali delle specie bovina e suina e di taluni tipi di carni fresche, sia ancora «giustificato» ai sensi dell'art. 36 del trattato, dopo la scadenza del termine fissato dalle direttive nn. 64/432 e 64/433 per l'armonizzazione dei provvedimenti vigenti, in materia di polizia sanitaria, nei vari Stati membri, testi completati, fra l'altro, dalle ulterirori direttive del Consiglio n. 72/461 e n. 72/462 del 12 dicembre 1972 (GU n. L 302, del 31. 12. 1972, pagg. 24 e 27).

Allo scopo di eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari di animali delle specie bovina e suina e di carni fresche, il Consiglio ha armonizzato, con le suddette direttive, i provvedimenti vigenti, in materia di polizia sanitaria, negli Stati membri, imponendo a questi l'obbligo di adeguare in conformità a quanto prescritto dalle direttive stesse, le relative disposizioni nazionali.

Nella fase orale del procedimento, l'agente del governo della Repubblica italiana ha sostenuto che l'art. 36 riconosce la sovranità degli Stati membri per le materie da esso contemplate, e che l'esercizio, da parte del Consiglio o della Commissione, di taluni poteri regolamentari nello stesso campo non implica rinunzia degli Stati membri ai poteri loro spettanti, né può privare gli stessi Stati di tali poteri.

Giustamente il quinto punto del preambolo della direttiva n. 64/432/CEE recita: «il diritto che hanno gli Stati membri, in virtù dell'articolo 36 del trattato, di mantenere in vigore i divieti o le restrizioni all'importazione, all'esportazione o al transito, giustificati da motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, non li libera tuttavia dall'obbligo di attuare il ravvicinamento delle disposizioni sulle quali si basano tali divieti e restrizioni, nella misura in cui le disparità esistenti tra tali disposizioni costituiscono degli ostacoli per l'attuazione e il funzionamento della politica agricola comune».

L'art. 36 non ha lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma ammette che le norme interne deroghino al principio della libera circolazione, nella misura in cui ciò sia e continui ad essere giustificato per conseguire gli obiettivi contemplati da quest'articolo.

Ai sensi del secondo e del terzo punto del preambolo di ciascuna delle direttive 26 giugno 1964, queste mirano a rendere possibile l'attuazione dei regolamenti relativi alle organizzazioni di mercato nel settore delle carni bovine e suine, sostituendo «le molteplici e tradizionali misure di protezione alla frontiera con un sistema uniforme destinato in particolare a facilitare gli scambi intracomunitari».

Ai sensi del terzo e del quarto punto del preambolo, tale obiettivo, non può essere raggiunto se non mediante l'eliminazione delle disparità fra le varie normative nazionali, e «occorre pertanto procedere ad un ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri in materia di polizia sanitaria».

Per gli animali vivi, tale ravvicinamento consiste essenzialmente nell'imporre agli Stati membri speditori l'obbligo di vigilare affinché vengano osservate certe precauzioni sanitarie intese a garantire, fra l'altro, che gli animali esportati non costituiscano una fonte di propagazione di malattie contagiose.

Per le carni fresche, esso consiste nell'imporre l'osservanza di condizioni sanitarie uniformi quanto al trattamento delle carni nei macelli e nei laboratori di sezionamento, nonché in materia di deposito in magazzino e di trasporto.

Allo scopo di garantire alle competenti autorità degli Stati membri destinatari che il bestiame o le carni d'importazione rispondano alle condizioni sanitarie stabilite, le direttive prescrivono che le merci importate siano accompagnate da un «certificato sanitario» o, rispettivamente, da un «certificato di sanità», che attesti l'osservanza delle suddette condizioni e l'esecuzione dei relativi controlli.

Tuttavia, l'art. 6 della direttiva n. 64/432 (animali) autorizza il paese destinatario a vietare l'introduzione nel proprio territorio di animali per i quali, in base ad esame effettuato ai posti di frontiera da un veterinario ufficiale, sia stato accertato ch'essi sono affetti da malattie soggette a denuncia obbligatoria, o vi sia il sospetto ch'essi ne siano affetti o contagiati, ovvero che non sono state osservate le disposizioni degli artt. 3 e 4 della direttiva.

Così pure, possono essere imposti obblighi di quarantena qualora esista il sospetto che gli animali siano affetti o contagiati dalle suddette malattie.

Lo stesso articolo, inoltre, per facilitare i controlli, ammette che ciascuno Stato membro stabilisca quali sono i posti di frontiera che devono essere utilizzati per l'introduzione degli animali nel suo territorio, ed esiga la previa comunicazione dell'entrata delle merci.

Allo stesso modo, la direttiva n. 64/433 (carni) autorizza gli Stati membri, nell'art. 5, a vietare l'introduzione di carni fresche nel loro territorio qualora, in base alla visita sanitaria effettuata nel paese destinatario, esse si rivelino inadatte all'alimentazione umana, o qualora non siano state rispettate le disposizioni dell'art. 3 della direttiva.

Dal complesso delle precedenti considerazioni risulta che il sistema di controlli sanitari uniformi istituito dalle direttive è fondato sull'equivalenza delle garanzie imposte in materia in tutti gli Stati membri, dal che deriva, al tempo stesso, una sicura tutela della salute e la parità di trattamento dei prodotti.

In questa prospettiva, esso mira a spostare il controllo verso lo Stato membro speditore ed a sostituire, in tal modo, alla sistematica applicazione di provvedimenti protettivi alla frontiera un regime unitario che renda superflua la molteplicità dei controlli al confine, pur lasciando allo Stato destinatario la possibilità di vigilare sull'effettiva esistenza delle garanzie offerte dal sistema di controlli così unificato.

Ne consegue che i controlli sanitari di carattere sistematico, eseguiti al confine sui prodotti contemplati dalle suddette direttive, non sono più necessari, né quindi giustificati ai sensi dell'art. 36, a decorrere dalle date di scadenza fissate nelle direttive ai fini dell'adozione delle norme interne necessarie per l'adeguamento dei sistemi nazionali a quanto disposto sul piano comunitario.

Dall'art. 6 della direttiva n. 64/432 e dall'art. 5 della direttiva n. 64/433 risulta tuttavia che allo Stato membro destinatario viene lasciato un potere discrezionale per quanto riguarda i controlli necessari al fine di accertare che gli animali o le carni fresche d'importazione soddisfino le condizioni stabilite dalle direttive stesse.

Benché, in linea di principio, il rispetto delle condizioni di carattere sanitario debba risultare dal semplice controllo dei documenti («certificato sanitario»,«certificato di sanità») che accompagnano obbligatoriamente le merci, le visite veterinarie o sanitarie di carattere saltuario sono ammesse, a condizione ch'esse non si moltiplichino fino a costituire una restrizione dissimulata del commercio fra Stati membri.

Inoltre, a parte le clausole di salvaguardia di cui all'art. 9 della direttiva n. 64/432 e all'art. 8, n. 2, della direttiva n. 64/433, clausole che, secondo la Commissione, non rientrano nell'ambito dell'art. 36, le direttive riconoscono il pieno controllo degli Stati per i casi non espressamente disciplinati (art. 8 della direttiva n. 64/432; art. 6, n. 1, della direttiva n. 64/433).

Spetta ai giudici nazionali eventualmente aditi valutare, in caso di contestazione, se le modalità di controllo, nel caso concreto, siano incompatibili con le esigenze poste dall'art. 36.

Con la terza questione si chiede se gli oneri pecuniari riscossi in occasione di controlli sanitari, sia alla frontiera, unicamente sui prodotti importati, sia all'interno, per i controlli effettuati tanto sui prodotti importati quanto su quelli nazionali, costituiscano tasse d'effetto equivalente a dazi doganali ai sensi dell'art. 9, e siano perciò vietati, ovvero tributi interni, sottoposti al divieto di discriminazione di cui all'art. 95 del trattato.

Com'è stato già affermato da questa Corte nelle sentenze 14 dicembre 1972 (causa 29-72, Marimex, Racc. 1972, pag. 1309) e febbraio 1976 (causa 87-75, Bresciani, Racc. 1976, pag. 129), gli oneri pecuniari riscossi, per ragioni di controllo sanitario delle merci, al momento del passaggio della frontiera, vanno considerati tasse d'effetto equivalente a dazi doganali. Una diversa soluzione sarebbe possibile soltanto qualora gli oneri pecuniari di cui trattasi rientrassero in un sistema generale di tributi interni, applicati a tutte le merci — nazionali e importate — secondo gli stessi criteri.

Gli oneri riscossi in occasione di controlli sanitari eseguiti alla frontiera su prodotti importati, in aggiunta ai controlli interni effettuati indiscriminatamente sulle merci nazionali e su quelle importate, rispondono alla definizione di cui sopra.

D'altra parte, detti controlli alla frontiera, che rientrano nell'attività amministrativa dello Stato intesa a garantire, nell'interesse generale, la salute e la sanità pubbliche, non possono essere considerati come un servizio reso all'importatore, al quale si possa di conseguenza imporre, come corrispettivo, un onere pecuniario.

Per contro, gli oneri imposti dalla pubblica amministrazione in occasione di controlli sanitari effettuati all'interno degli Stati membri, tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, costituiscono tributi interni, sottoposti al divieto di discriminazione di cui all'art. 95 del trattato.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.