Corte giust. UE, Sentenza del 10 dicembre 1974, causa 48/74

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 dello statuto della Corte CEE possono riassumersi come segue:

Il mercato francese delle banane, grazie a provvedimenti concernenti la produzione nazionale e quella dei paesi terzi, «che intrattengono rapporti speciali con la Francia», è chiuso a tutti gli altri prodotti del mercato mondiale. I quantitativi immessi sul mercato sono normalmente sufficienti a far fronte al fabbisogno interno; alle eventuali carenze si supplisce mediante importazione di un contingente straordinario. Il 26 aprile 1969 il Charmasson inviava un reclamo alla Commissione onde provocare il suo intervento presso il governo francese allo scopo di stigmatizzare la violazione delle disposizioni del trattato di Roma e della convenzione di Yaoundé del 20 luglio 1963 (GU 1964, n. 93, pag. 1431) per quanto riguarda l'importazione in Francia di banane provenienti dallo Zaire, dalla Somalia e dal Surinam. Dal reclamo si desume che il Charmasson importava banane soprattutto dalla Somalia e dallo Zaire, nazioni associate alla Comunità in virtù della convenzione di Yaoundé, nonché dal Surinam, territorio oltremare associato alla Comunità in forza dell'art. 131 del trattato CEE. In virtù della disciplina francese di cui sopra, il Charmasson avrebbe potuto effettuare importazioni da questi paesi solamente nell'ambito dei contingenti stabiliti dal governo francese. Il Charmasson fonda il suo reclamo sui seguenti punti: violazione della convenzione di Yaoundé, il cui art. 5 stabilisce, tra l'altro, che «per quel che riguarda la soppressione delle restrizioni quantitative, gli Stati membri applicano alle importazioni di prodotti provenienti dagli Stati associati le corrispondenti disposizioni del trattato»; violazione della decisione del Consiglio del 25 febbraio 1964 (art. 4) re-lativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità (GU 1964, n. 93, pag. 1472) che contempla disposizioni analoghe a quelle dell'art. 5 summenzionato della convenzione di Yaoundé; violazione delle disposizioni del trattato di Roma in materia di soppressione di restrizioni quantitative, specie quelle contenute nell'art. 33. Nell'assunto che i prodotti disciplinati da un'organizzazione nazionale di mercato esulano dalla disciplina dell'art. 33 del trattato, la Commissione ha ritenuto di dover appurare se in Francia non esistesse una disciplina nazionale nel settore delle banane. Nel 1968 infatti il governo francese aveva chiesto di essere autorizzato a mantenere un'organizzazione del genere. Con lettera 15 luglio 1970, la Commissione rispondeva al reclamo del Charmasson dichiarando di aver constatato che in Francia, al momento dell'entrata in vigore del mercato comune, vi era un' organizzazione nazionale del mercato delle banane e quindi era impossibile applicare alla fattispecie le disposizioni dell'art. 33 in materia di soppressione dei contingenti.

Nel frattempo, con un avviso agli importatori pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 28 ottobre 1969, le autorità francesi istituivano un nuovo contingente d'importazione per banane fresche, prodotte ed importate da paesi diversi da quelli ai quali era stata concessa la clausola delle nazioni più favorite di cui all' art. 86 del decreto 30 gennaio 1967 emanato dal «direttore generale delle dogane ed imposte indirette», e ad esclusione della Spagna e della Rodesia. Con domanda d'urgenza del 29 dicembre 1964 e con memoria integrativa del 19 settembre 1970, il Charmasson chiedeva al consiglio di Stato francese di annullare il provvedimento di cui sopra, inficiato da eccesso di potere. Tra gli altri mezzi invocati vi è la violazione della convenzione di Yaoundé e del trattato CEE. Il consiglio di Stato, ritenendo che la soluzione della controversia fosse connessa con l'interpretazione del diritto comunitario circa il se un'organizzazione di mercato vigente in uno Stato membro osti all'applicazione dell'art. 33 del trattato al settore di cui trattasi oppure se il mercato francese nel settore delle banane potesse — nel momento in cui è stato adottato il provvedimento impugnato — ritenersi disciplinato da un'organizzazione di mercato interna ai sensi degli artt. 43, 45 e 46 del trattato, decideva di sospendere il procedimento il 28 giugno 1974 per deferire alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 1o Se l'esistenza in uno Stato membro di un'organizzazione nazionale di mercato ai sensi degli artt. 43, 45 e 46 del trattato di Roma possa precludere l'applicazione dell'art. 33 del medesimo trattato in relazione al prodotto considerato; 2o in caso di soluzione affermativa, quali siano gli elementi che caratterizzano un'organizzazione nazionale di mercato nel senso sovraccennato.

Il provvedimento di rinvio è pervenuto alla Corte il 5 luglio 1974. Il governo francese, rappresentato dal Ministro dell'economia e delle finanze e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico Bernard Paulin, hanno presentato osservazioni scritte a norma dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia CEE. Sentita la relazione del giudice relatore e l'avvocato generale, la Corte ha deciso di soprassedere all'istruttoria.

Sulla prima questione il governo francese, dopo aver richiamato le disposizioni dell'art. 33 del trattato, specie quelle re-lative alla trasformazione in contingenti globali ed al loro ampliamento progressivo, rileva che tali disposizioni rientrano nel sistema di diritto ordinario istituito per la realizzazione dell'unione doganale e si applicano a tutti i prodotti originari degli Stati membri in libera circolazione in detti Stati. È tuttavia evidente che il 2o comma dell'art. 38 del trattato autorizza l'adozione di provvedimenti derogatori a favore dei prodotti agricoli elencati al 1o comma. Tali provvedimenti, contemplati negli artt. 39-46 del trattato, hanno con-tenuto diverso da quello delle norme ordinarie che disciplinano l'instaurazione del mercato comune.

Dopo essersi richiamato all'art. 45 del trattato, il governo francese ritiene di poter concludere che — grazie a tale disciplina — i prodotti soggetti ad un'organizzazione interna di mercato esulano dalla disciplina generale sulla progressiva abolizione delle restrizioni quantitative all'importazione. Tale interpretazione è confermata dall'art. 60, 2o comma, dell' allegato al trattato di Bruxelles sull'adesione dei nuovi Stati membri. Essa sarebbe per di più corroborata dal parere espresso in materia dalla Commissione delle Comunità europee, nella sua risposta del 29 novembre 1960 ad una questione scritta presentata al Parlamento europeo (GU 16 dicembre 1960), nonché dalla giurisprudenza della Corte, specie dalla sentenza 14 dicembre 1962 nelle cause 2 e 3-62.

Quanto alla seconda questione, Il governo francese osserva che — in assenza di una definizione giuridica di organizzazione di mercato, sia nel trattato che nella legislazione francese — l'art. 40, 3o comma, del trattrato elenca comunque una serie non limitativa di elementi che possono caratterizzare un'organizzazione comune di mercato.

Tale organizzazione dovrebbe facilitare il perseguimento degli scopi di cui all'art. 39 del trattato e cioè:

garantire il razionale sviluppo della produzione, garantire l'occupazione, garantire un equo livello di vita ai produttori, garantire la stabilizzazione dei mercati, garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, garantire prezzi ragionevoli per i consumatori.

Si è evitato di definire rigidamente l'organizzazione di mercato sotto un profilo giuridico, viste le diverse situazioni rilevate nel settore agricolo e la varietà di soluzioni cui si poteva far appello per organizzare il mercato. È infatti impossibile standardizzare metodi e tecniche per prodotti talmente diversi (ad esempio, cereali, bovini, ortofrutticoli, ecc.).

Tuttavia, sia per la Corte che per la Commissione è stato inevitabile precisare quello che intendevano per organizzazione comune o interna del mercato. Dopo aver ricordato la sentenza della Corte 13 novembre 1974 nelle cause 90 e 91-63, nonché la risposta precitata della Commissione, il governo francese conclude che un'organizzazione di mercato dovrebbe essere consona agli obiettivi generali dell'art. 39 del trattato e porre in essere un complesso coerente di provvedimenti atti al perseguimento di tali obiettivi.

Il governo francese ricorda poi le disposizioni interne adottate in Francia nel 1931 per il settore in questione, onde stabilire se possa ravvisarsi un'organizzazione interna del mercato delle banane. Dopo aver tratteggiato gli elementi essenziali del sistema e i risultati di tale disciplina, il governo francese conclude che, per quel che riguarda la definizione accettata di organizzazione nazionale di mercato, in Francia vi era una tale organizzazione anteriormente al 1958, e fino ad oggi tale organizzazione si è constantemente perfezionata. I sigg. Colonna di Palliano e Mansholt sono giunti a conclusioni analoghe in una comunicazione inviata ai membri della Commissione il 12 maggio 1969. Per lo stesso motivo, dal 22 maggio 1969, si presume che la Commissione abbia accolto la richesta di riconoscere che all'entrata in vigore del trattato di Roma era già vigente un'organizzazione nazionale di mercato per le banane. Infine, allorché si è riunito il gruppo SMAM nel 1970, i rappresentanti della Commissione stessi si sono avvalsi di tale organizzazione nazionale per opporsi alle pretese olandesi.

La Commissione sottolinea anzitutto che, allorché è stato emanato l'avviso agli importatori impugnato nel procedimento di merito, i diritti degli Stati associati al regime intracomunitario non erano più disciplinati dall'art. 5 della convenzione di Yaoundé o dall'art. 4 della decisione del Consiglio del 25 febbraio 1964, giacché tali atti sono rimasti in vigore solo fino al 31 maggio 1969. Con decisione 28 maggio 1969, fondata sull'art. 60, 2o comma, di detta convenzione, il consiglio di associazione ha deciso di continuare ad applicare, fino all' entrata in vigore della nuova convenzione e comunque non oltre il 30 giugno 1970, le disposizioni del titolo I relative agli scambi commerciali. Una decisione identica è stata adottata lo stesso giorno dal Consiglio delle CC.EE. a favore dei PTOM (GU 1969, L 130, pag. 64). Allorché fu pubblicato l'avviso impugnato, le norme comunitarie in materia di abolizione delle restrizioni quantitative erano applicabili ai prodotti originari degli Stati, paesi e territori associati in forza delle summenzionate decisioni del 28 maggio 1969.

La Commissione ritiene che, per analizzare la prima questione, si deve fare piena luce sulla nozione di «organizzazione nazionale di mercato» nonché sul complesso di provvedimenti che disciplinano il mercato delle banane in Francia. È quindi preferibile cominciare con l'esame della seconda questione.

a) Quanto alla nozione di organizzazione nazionale del mercato, vi sono già vari elementi che consentono di definirla. Tali elementi possono trarsi: dalla giurisprudenza della Corte, specie dalla sentenza 13 novembre 1964 (cause riunite 90 e 91-63). Tuttavia la definizione fornita dalia Corte in questa circostanza è in funzione dell' iter logico seguito per quanto concerne l'art. 12 del trattato: la definizione non è quindi né esauriente, né definitiva. La Commissione auspica che la Corte integri la definizione specificando che i provvedimenti e gli istituti su cui si impernia l'organizzazione nazionale di mercato offrono garanzie per l'occupazione ed il livello di vita dei produttori interessati. Tale principio generale costituisce pure il fondamento dell'art. 43, n. 3 a) del trattato. Pur se il diritto dei produttori a garanzie equivalenti a quelle offerte dall'organizzazione nazionale non è assoluto, nel caso in cui il Consiglio decidesse di sopprimere l'organizzazione, resta fermo che il principio di tale diritto si rivela incontestabile; da una risposta fornita dalla Commissione all'on. Vredeling nel 1960. La definizione di organizzazione nazionale di mercato contenuta in detta risposta sarebbe tuttavia, secondo alcuni autori, imprecisa, in quanto si riferisce alle disposizioni relative «alla vendita di un determinato prodotto agricolo». L'organizzazione di mercato non consiste semplicemente nell'intervento nel settore delle vendite, ma anche in quello degli altri fattori essenziali per detto mercato: offerta, domanda, prezzi. D'altro canto, l'organizzazione di mercato non deve escludere azioni miranti a mutare una situazione predeterminata. Si potrebbe ancora aggiungere che la definizione della Commissione non indica chiaramente che i provvedimenti su cui si impernia l'organizzazione dovrebbero emanare dallo Stato o, almeno, ricevere il crisma dalle autorità statali. Infine la definizione, su altri punti, è inutilmente prolissa. Essa rispecchia una divergenza d'opinioni tra Commissione e Stati membri sul se un regime di contingenti più o meno aperti, a seconda delle annate, in funzione delle esigenze, in rapporto alla produzione nazionale, ecc. possa di per sé costituire un'organizzazione interna di mercato. È dubbio che un'organizzazione di mercato possa constare di un solo sistema, mentre è certo che il solo espediente dei contingenti non è sufficiente, in linea di massima, a caratterizzare una politica agricola in un determinato settore e fornire garanzie attendibili «per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati» (art. 43, n. 3 a). La Commissione d'altronde è riuscita ad affermare questo atteggiamento nei confronti degli Stati membri. Premesse tali osservazioni, la Commissione propone di rispondere come segue alla seconda questione: «Un'organizzazione nazionale di mercato è composta da un complesso di sistemi e di istituti tramite i quali uno Stato mira a controllare e a disciplinare il mercato di un determinato prodotto agricolo fornendo garanzie per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati». b) Dopo aver definito la nozione di «organizzazione nazionale di mercato», la Commissione analizza, nelle pagine 14-16 delle proprie memorie, la disciplina del mercato delle banane in Francia, onde illustrare come — in base all' esame iniziato nel 1969 — essa è giunta alla conclusione che tale disciplina costituiva, già prima dell'entrata in vigore del trattato CEE, un'organizzazione nazionale di mercato ai sensi del trattato.

La Commissione osserva anzitutto che non è possibile una panoramica globale del problema, giacché sarebbe opportuno tenere distinte, nell'analisi, le due disposizioni dell'art. 33 del trattato CEE, espressamente citate dal consiglio di Stato nella motivazione della propria sentenza, cioè:

la norma della «trasformazione in contingenti globali» enunciata al n. 1, 1o comma, e la norma dell'«aumento progressivo dei contingenti» di cui al n. 3.

La Commissione attribuisce maggior importanza a quest'ultimo principio, motivo per cui ritiene opportuno riservargli la precedenza.

La Commissione è persuasa che la risposta dovrebbe essere affermativa, tenuto conto delle disposizioni degli artt. 45 e 43, nonché dell'orientamento generale delle disposizioni del trattato CEE in materia agricola, specie di quelle dell'art. 38, n. 4. A giudizio della Commissione, l'art. 45 del trattato presenta un duplice aspetto: positivo, in quanto — per incrementare gli scambi intracomunitari di prodotti disciplinati da organizzazioni nazionali di mercato — contempla la stipulazione di accordi o contratti a lunga scadenza, le cui modalità sono specificate ai nn. 2 e 3; negativo, in quanto è evidente che finché un'organizzazione comune non sarà subentrata alle eventuali organizzazioni nazionali già in vigore, gli Stati membri interessati, se non sono stati stipulati accordi o contratti a lunga scadenza, potranno mantenere in vigore le restrizioni agli scambi contemplate dalla loro organizzazione nazionale. Mentre la possibilità di stipulare accordi o contratti a lunga scadenza è soggetta a limiti temporali (cioè non va oltre la prima tappa del periodo transitorio), il principio della conservazione delle organizzazioni nazionali e di alcuni loro istituti (restrizioni quantitative), se non è ancora stata istituita un'organizzazione comune, conserva invece immutato il proprio valore.

Tale interpretazione è confermata dall' art. 43, n. 3 a), del trattato, che stabilisce esattamente che un'organizzazione comune può subentrare ad un'organizzazione nazionale, purché l'organizzazione comune offra «garanzie equivalenti per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati». È ovvio che tali garanzie non possono venir offerte unicamente dal complesso di norme del trattato in materia di libera circolazione delle merci. In realtà un'organizzazione nazionale di mercato comprende, per definizione, garanzie che implicano, di fatto o potenzialmente, restrizioni agli scambi. Poiché la soppressione di tali restrizioni può venir imposta agli Stati membri alla sola condizione che vengano fornite altre garanzie equivalenti, l'art. 43, n. 3, si presenta come «lex specialis» che fa passare in secondo piano l'applicazione della «lex generalis» dell'art. 33, n. 3. Una diversa interpretazione, che conferisse preminenza all'art. 33, priverebbe l'art. 43, n. 3, di ogni funzione.

Infine, gli artt. 38-46 del trattato vanno interpretati nel senso che, per i prodotti agricoli, non è possibile istituire il mercato comune soltanto mediante applicazione automatica delle norme contemplate dagli artt. 12-37 del trattato. Proprio per questo motivo l'art. 38, n. 4 prevede che «il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati, dall'instaurazione di una politica agricola comune». Questa necessità è particolarmente evidente nel caso di prodotti per i quali uno Stato membro, in luogo di lasciar libero il corso normale della domanda e dell'offerta, oppure invece di intervenire solo in caso di esigenze temporanee, ha preferito adottare una vera politica ed istituire una vera organizzazione nazionale di mercato.

Ciò premesso, la Commissione aggiunge che, tuttavia, la soluzione così prospettata, dovrebbe venir sfumata onde stabilire chiaramente che l'eccezione all'applicazione dell'artt. 33, n. 3, derivante dagli artt. 45 e 43, n. 3, dovrebbe limitarsi al caso delle organizzazioni nazionali esistenti al momento dell'entrata in vigore del trattato.

Tali considerazioni sono peraltro confermate dalla disciplina adottata al momento dell'adesione dei nuovi Stati membri alla Comunità e più particolarmente dall'art. 60, n. 2 dell'allegato di adesione unito al trattato di Bruxelles.

Mentre un ampliamento dei contingenti pregiudica indubbiamente l'organizzazione nazionale di mercato, e lede quindi gli interessi legittimi che esso deve tutelare, non pare, a prima vista, che la trasformazione in contingenti globali pregiudichi i produttori francesi dei dipartimenti oltre-mare.

Si può dunque concludere che le due norme di cui all'art. 33 del trattato possono venir dissociate. Ad un esame più attento, comunque, tale conclusione non appare fondata, giacché lo stesso tenore dell'art. 33 corrobora la tesi dell'indissociabilità di dette norme. Dopo aver stabilito il principio della trasformazione in contingenti globali nel 1o comma, il n. 1 dell'art. 33, al 2o comma recita: «alla stessa data, gli Stati membri aumentano l'insieme dei contingenti globali così determinati». Dalla logica relazione tra le due disposizioni emerge il nesso esistente tra di loro. La trasformazione è comprensibile solo in funzione del procedimento cui si deve far appello per aumentare in seguito i contingenti in vigore fino a giungere alla loro abolizione. Inoltre essa non avrebbe senso e comunque sarebbe priva di interesse sullo sfondo della costituzione di un mercato comune da istituirsi normalmente nei dodici anni del periodo transitorio. Nell'ipotesi dei rapporti tra Comunità e gli SAMA la prospettiva era invece diversa.

Le due norme di cui trattasi sono indissociabili, motivo per cui un'organizzazione nazionale, dal momento che si rivela incompatibile con il principio dell'ampliamento progressivo dei contingenti, osta pure al principio della loro trasformazione.

Per questo motivo, la lettera e lo spirito dell'art. 5 della prima convenzione di Yaoundé inducono a pensare che gli autori hanno soltanto tenuto conto dell'entità dei contingenti che gli Stati membri hanno istituito a favore degli Stati associati. La Commissione aggiunge, d'altro canto, che l'applicazione alla fattispecie del principio della trasformazione avrebbe conseguenze inammissibili per l'organizzazione del mercato in questione, senza tuttavia arrecare vantaggio agli Stati associati non privilegiati. Essa sfocerebbe inoltre in una soluzione tanto più assurda, sul piano giuridico, in quanto, conformemente al principio espresso dalla Corte nella sentenza summenzionata 13 novembre 1964, il complesso di un'organizzazione nazionale di mercato, cioè dei sistemi di cui si compone, rimarrebbe in un certo senso cristallizzato alla situazione del 1o gennaio 1958. Inoltre, dovendo applicare la norma della trasformazione, la Francia, che avrebbe facoltà di conservare la propria organizzazione interna del mercato delle banane, non potrebbe modificare tale struttura con alcun provvedimento (ivi compresi quelli cui la Corte pare far allusione nella detta sentenza) onde controbilanciare le conseguenze di tale applicazione ed evitare così che detta organizzazione venga sconvolta.

Dopo aver esposto tali considerazioni, la Commissione conclude che il principio della conservazione dell'organizzazione nazionale di mercato in esame dovrebbe avere il sopravvento sulle prescrizioni dell'art. 33 del trattato.

Le anomalie che possono scaturire dall' applicazione di tale principio, nella prospettiva degli autori del trattato, avevano indole preminentemente transitoria, giacché la scelta della politica agricola comune, ed in ispecie di un'organizzazione comune del mercato delle banane avrebbe dovuto venir effettuata entro il 1o gennaio 1970. Pur se la Comunità non si è attenuta a tale termine, l'inosservanza non costituisce violazione del principio stabilito dal trattato.

La Commissione propone quindi la seguente risposta per la prima questione:

«L'esistenza in uno Stato membro di un'organizzazione nazionale di mercato per un determinato prodotto può essere incompatibile con l'applicazione dell'art. 33 del trattato CEE a detto prodotto, a condizione che tale organizzazione sia anteriore al 1o gennaio 1958».

All'udienza del 24 ottobre 1974 il Charmasson, rappresentato dall'avv. Paul François Ryziger, ha presentato osservazioni orali, che possono riassumersi come segue:

L'ipotesi prospettata dalla Commissione, secondo cui l'art. 45 del trattato presenta un duplice aspetto, positivo e negativo, non è pertinente. Si giunge inoltre al risultato paradossale che uno Stato membro, se non ha stipulato accordi o contratti a lunga scadenza, potrebbe impunemente trincerarsi dietro l'aspetto negativo dell'articolo, bloccando così il procedimento di liberalizzazione degli scambi auspicato dal trattato. Quindi l'art. 45 non esclude automaticamente l'applicazione dell'art. 33 del trattato. Infatti le due disposizioni sono alternative nel senso che, se non sono stati stipulati accordi o contratti a lunga scadenza a norma dell'art. 45, si ricadrebbe nella disciplina dell'art. 33. Così stando le cose, è inammissibile che le organizzazioni nazionali possano sottrarsi all'efficacia dell'art. 33.

Solo le organizzazioni nazionali anteriori al 1o gennaio 1958 possono considerarsi organizzazioni nazionali ai sensi del trattato CEE. Gli elementi di un'eventuale organizzazione vanno perciò vagliati prendendo tale data come pietra miliare. La Commissione erra, allorché invita la Corte a rispondere alla seconda questione basandosi sui dati di fatto e di diritto diversi da quelli riscontrati il 1o gennaio 1958. La risposta del la Corte deve fornire al giudice nazionale tutti gli elementi necessari a pronunciarsi sul merito, ma è pur vero che nella fattispecie lo stesso consiglio di Stato ha definito le caratteristiche del mercato francese delle banane al 1o gennaio 1958. È vero che, per definire un'organizzazione nazionale di mercato, è opportuno trasporre nella nozione di organizzazione nazionale gli elementi costitutivi dell'organizzazione comune di mercato definiti dalle disposizioni del trattato, specie dagli artt. 39, 40 e 43. Tenuto conto di tali elementi, nonché della sentenza della Corte nelle cause riunite 90 e 91-63, del 13 novembre 1964, si deve ritenere che esiste organizzazione di mercato ai sensi del trattato: se essa esiste alla data di entrata in vigore del trattato, se essa implica l'impiego di più sistemi, se tali sistemi sono stati «instaurati» dalla pubblica autorità e non dalle sole associazioni di categoria interessate, se tali sistemi implicano un aumento degli sbocchi, assicurano la sicurezza degli approvvigionamenti e garantiscono prezzi ragionevoli ai consumatori (cfr. art. 39 del trattato), se, nel rispetto di tali finalità, essi offrono garanzie circa l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati (cfr. art. 43, n. 3 a).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 12 novembre 1974.

Con sentenza 28 giugno 1974, pervenuta in cancelleria il 5 luglio 1974, il consiglio di Stato francese ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni vertenti sull'interpretazione degli articoli del trattato relativi alle organizzazioni nazionali dei mercati agricoli ed alla libera circolazione delle merci.

Dall'esame del fascicolo risulta che la controversia nella causa principale verte sulla legittimità delle restrizioni quantitative applicate dalla Repubblica francese alle importazioni di banane dai paesi terzi ad eccezione di quei paesi che intrattengono particolari relazioni con la Francia.

Le disposizioni direttamente toccate da queste restrizioni sono l'art. 5 della convenzione tra la Comunità e gli Stati africani e malgascio associati, firmato a Yaoundé il 20 luglio 1963, nonché l'art. 4 della decisione del Consiglio 25 febbraio 1964, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità.

Tali disposizioni, concepite in termini analoghi e mantenute in vigore, all'epoca della controversia, in forza rispettivamente della decisione del consiglio d'associazione 28 maggio 1969 e d'una decisione del Consiglio CEE, di pari data, dispongono che, in merito alle restrizioni quantitative, gli Stati membri applicano alle importazioni di cui trattasi le correlative disposizioni del trattato.

È quindi nell'ambito di tali disposizioni che vanno risolte le questioni sottoposte a questa Corte.

Con la prima questione si chiede se l'esistenza in uno Stato membro di un'organizzazione nazionale di mercato, ai sensi degli artt. 43, 45 e 46 del trattato di Roma, possa precludere l'applicazione dell'art. 33 del medesimo trattato in relazione ai prodotti considerati, e cioè se le organizzazioni nazionali di mercato nel settore agricolo possano rivelarsi incompatibili con le norme relative alla graduale eliminazione dei contingenti.

a) L'art. 38, n. 2, del titolo II del trattato recita: «Salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi, le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli».

Risulta da tale disposizione, correlata in particolare con l'art. 42, che i prodotti agricoli, se non è altrimenti disposto, sono soggetti alle norme relative all'instaurazione del mercato comune, tra cui figura l'art. 33.

A termini dell'art. 40, n. 1, gli Stati membri devono stabilire, al più tardi alla fine del periodo transitorio, la politica agricola comune.

A termini degli artt. 43 e 46 del trattato, le organizzazioni nazionali di mercato possono essere temporaneamente conservate, in attesa dell'instaurazione di un'organizzazione comune ai sensi dell'art. 40, n. 2, alle condizioni di cui all'art. 43, n. 3.

Tuttavia l'art. 45 del trattato dispone che, medio tempore, lo «sviluppo degli scambi» relativamente ai prodotti che costituiscono oggetto di un'organizzazione nazionale viene attuato, nel corso della prima tappa, mediante la stipulazione di accordi o contratti a lungo termine tra Stati membri esportatori ed importatori.

Il n. 2 del medesimo articolo prevede un incremento del volume delle importazioni calcolato sulla base di un determinato periodo di riferimento.

Sarebbe in contrasto con la lettera e con lo spirito di tali disposizioni riconoscere che, in mancanza di accordi o contratti a lungo termine, le organizzazioni nazionali rimangono definitivamente sottratte alle norme relative all'eliminazione delle restrizioni quantitative e possono quindi derogare al principio fondamentale dello sviluppo degli scambi di cui ai nn. 1 e 2 del suddetto articolo.

b) Dall'art. 40, n. 1, del trattato risulta che l'organizzazione comune dei mercati agricoli deve svilupparsi gradualmente durante il periodo transitorio, di pari passo, ai sensi dell'art. 38, n. 4, con lo sviluppo del mercato comune agricolo, in conformità agli obiettivi del trattato, particolarmente a quello contemplato all'art. 3, lett. d).

Quindi, benché il trattato abbia previsto che l'organizzazione nazionale può essere conservata in attesa dell'instaurazione di un'organizzazione comune, tale conservazione è stata tuttavia predisposta soltanto fino alla fine del periodo transitorio, data in cui la politica agricola comune dev'essere stabilita in maniera definitiva.

Dalle stesse disposizioni risulta inoltre che, durante tale periodo, l'organizzazione nazionale deve adattarsi, nei limiti del possibile, alle esigenze del mercato comune, onde facilitare l'instaurazione della politica agricola comune.

Quindi, le deroghe che un'organizzazione nazionale può apportare alle norme generali del trattato sono ammesse soltanto in via provvisoria, nei limiti necessari a garantire il suo funzionamento, senza per ciò ostacolare gli adattamenti richiesti dall'instaurazione della politica agricola comune.

La circostanza che tale politica non si è definitivamente attuata, nel termine fissato all'art. 40, n. 1, del trattato metterebbe in risalto, anziché giustificarle, le anomalie che potrebbero scaturire dalla conservazione di un'organizzazione nazionale, concepita dal trattato come una misura transitoria.

In vista di una tale circostanza, l'adeguamento dell'organizzazione nazionale alle norme contemplate per l'instaurazione del mercato comune è tanto più necessario in quanto la mancanza di una politica agricola comune è incompatibile con l'imperativo di cui all'art. 3, lett. d), del trattato.

Quindi, benché l'organizzazione nazionale di mercato, in atto alla data di entrata in vigore del trattato, fosse atta, nel corso del periodo transitorio, a precludere l'applicazione dell'art. 33 del medesimo trattato, nella misura in cui quest'applicazione fosse lesiva per il suo funzionamento, cionondimeno altrettanto non potrebbe verificarsi dopo la scadenza di tale periodo, trascorso il quale le disposizioni dell'art. 33 devono conseguire la loro piena efficacia.

Con la seconda questione si chiede alla Corte di precisare le caratteristiche proprie di un'organizzazione nazionale di mercato.

Un'organizzazione nazionale di mercato, ai sensi degli artt. 43 e seguenti, presuppone un complesso coerente di provvedimenti strutturali atti al conseguimento degli obiettivi enunciati dal trattato.

A termini degli artt. 43, n. 3, e 45, n. 1, l'organizzazione comune in effetti si sostituisce all'organizzazione nazionale, qualora essa offra, relativamente al prodotto di cui trattasi, garanzie equivalenti per l'occupazione ed il livello di vita dei produttori interessati, comporti disposizioni dirette ad assicurare a questi ultimi l'esito della loro produzione e garantisca che gli scambi all'interno della Comunità si svolgano in condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale.

Gli obiettivi dell'organizzazione nazionale di mercato sono quindi analoghi, sul piano nazionale, a quelli perseguiti dall'organizzazione comune sul piano comunitario, quali descritti all'art. 39 del trattato.

Il perseguimento di tali obiettivi non incombe solo alle organizzazioni di categoria, bensì anche alle pubbliche autorità, a mezzo di provvedimenti e discipline idonei, quand'anche la gestione sia delegata ad enti di diritto privato, posti tuttavia sotto il controllo delle pubbliche autorità.

L'organizzazione nazionale si definisce quindi come un insieme di provvedimenti, che pongono sotto il controllo delle pubbliche autorità la disciplina del mercato dei prodotti di cui trattasi, onde garantire, mediante l'incremento della produttività e il razionale impiego dei fattori produttivi, specie della manodopera, un equo reddito ai produttori, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli approvvigionamenti e prezzi ragionevoli ai consumatori.

Non potrebbe soddisfare tali condizioni la conservazione permanente, oltre il periodo transitorio, di un semplice sistema di contingenti.

28/29 Le spese sostenute dal governo francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente davanti al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.