Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1976, causa 41/76

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE possono riassumersi come segue:

La società a responsabilità limitata Sackin, costituita in Belgio e avente sede a Ledeberg (Belgio), amministrata dalla sig.ra Suzanne Donckerwolcke in Criel, tra il 23 gennaio e il 27 ottobre 1970 esportava in Francia, tramite uno spedizioniere, otto partite di balle di tessuto di fibre tessili sintetiche (sottovoce 56.07 A II della tariffa doganale comune) e 13 partite di sacchi da imballaggio in tessuto di fibre sintetiche (sottovoce 62.03 B II).

La società a responsabilità limitata Cototextil, pure costituita in Belgio e con sede in Ledeberg, amministrata dal sig. Henri Schou, nel dicembre 1969 esportava in Francia 5 partite di sacchi da imballaggio in tessuto di fibre sintetiche e, tra il 1o gennaio e il 2 giugno 1970, 4 ulteriori partite della stessa merce.

Il valore complessivo della merce esportata da Cototextil era di 152618 FF, quello delle esportazioni della Sackin di 677491 FF.

Per questa merce sono state presentate all'ufficio doganale di Halluin 30 dichiarazioni su modulo D 3, con l'indicazione che la merce era destinata a essere messa in libera pratica in Francia ed era di origine belgo-lussemburghese. Al momento dell'importazione in Francia, i prodotti erano accompagnati da certificati di circolazione stilati sul mod. DD 1, come prescritto dalla decisione della Commissione 5 dicembre 1960, relativa ai metodi di cooperazione amministrativa per l'applicazione dell'art. 9, n. 2 del trattato CEE (GU 1961, pag. 29).

Le indagini delle dogane francesi, i cui risultati sono stati verbalizzati il 24 novembre 1972, il 3 e il 18 maggio 1973, hanno messo in luce, sulla scorta dei documenti trasmessi dai servizi doganali belgi, che i tessuti per i quali la Sackin chiedeva lo sdoganamento erano di origine libanese, che i sacchi esportati da Cototextil nel 1969 provenivano dalla Siria e che le merci esportate da Sackin e Cototextil nel 1970 erano state confezionate in Belgio, ma con tessuti di origine libanese.

Per le merci erano stati pagati in Belgio i dazi doganali e quindi esse si trovavano in libera pratica.

L'amministrazione doganale francese sosteneva che per le operazioni d'importazione erano state fornite false indicazioni sull'origine delle merci, in violazione dell'art. 95, n. 2, del codice doganale, in virtù del quale le dichiarazioni devono contenere tutte le indicazioni necessarie per l'applicazione della disciplina doganale e per l'elaborazione delle statistiche doganali. Al momento dell'importazione si devono indicare in particolare paese d'origine e paese di provenienza, come prescritto dall'art. 5, n. 10 del decreto del direttore generale delle dogane in data 1o dicembre 1961, adottato in applicazione dell'art. 95, n. 4 del codice doganale. Con la falsa dichiarazione sull'origine delle merci, gli interessati non si sono attenuti alle norme sulla procedura per la domanda di licenze d'importazione, rilasciate automaticamente, procedura che andava seguita anche in questo caso, come prescritto dalla disciplina doganale francese.

Con sentenza del 19 giugno 1975, il Tribunal correctionnel di Lilla adito dalla direzione delle dogane, condannava la Donckerwolcke e lo Schou a pene detentive, con sospensione condizionale, rispettivamente di 1 e 3 mesi, condannandoli inoltre in solido a versare all'amministrazione doganale, quale contropartita per la mancata confisca, una somma pari al valore della merce (470043 FF) ed inoltre ad un'ammenda pari al doppio di detto valore (940086 FF).

I due imputati hanno impugnato la sentenza dinanzi alla Corte d'appello di Douai.

La IV sezione penale della Corte d'appello di Douai, con sentenza interlocutoria del 7 aprile 1976, decideva, in applicazione dell art. 177 del trattato CEE, di sospendere il procedimento finché la Corte di giustizia non si fosse pronunziata sulle seguenti questioni:

1. Se costituisca una misura equivalente ad una restrizione quantitativa il fatto che lo Stato membro importatore esiga l'indicazione del paese d'origine sul documento di dichiarazione doganale, per le merci in regime di libera pratica il cui statuto comunitario è attestato dal certificato di circolazione nell'ambito della Comunità. 2. Se costituisca misura equivalente ad una restrizione quantitativa: a) nel corso del periodo transitorio, b) dopo la fine del periodo transitorio, e più particolarmente nel periodo 1o gennaio -2 giugno 1970,

la disciplina nazionale che subordina ad una domanda di licenza l'importazione di prodotti tessili provenienti da uno Stato membro in cui essi sono in libera pratica ed originari di un paese terzo, in vista dell'eventuale applicazione dell'art. 115 del trattato che istituisce la Comunità economica europea.

La sentenza della Corte d'appello di Douai è stata registrata nella cancelleria della Corte il 13 maggio 1976.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE hanno presentato osservazioni scritte: il governo della Repubblica francese (13 luglio 1976), la Commissione delle Comunità europee (14 luglio 1976) e gli appellanti nella causa principale (14 luglio 1976).

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Donckerwolcke e lo Schou, appellanti nella causa principale, osservano in sostanza quanto segue:

Il governo della Repubblica francese osserva quanto segue:

La Commissione delle Comunità europee sottolinea che le disposizioni del trattato CEE relative all'eliminazione delle restrizioni quantitative e delle misure d'effetto equivalente tra gli Stati membri si applicano, alle stesse condizioni e con la medesima efficacia, sia ai prodotti originari e provenienti dagli Stati membri, che ai prodotti originari dei paesi terzi e messi in libera pratica nella Comunità. Solo deroghe espressamente contemplate dal diritto comunitario possono far venir meno il summenzionato principio dell'assimilazione, per il diritto alla libera circolazione, dei prodotti originari dei paesi terzi, in libera pratica, ai prodotti originari della Comunità. In linea di massima, salvo decisione di autorizzazione della Commissione adottata a norma dell'art. 115 del trattato CEE, gli Stati membri non possono legittimamente istituire regimi distinti, negli scambi comunitari, per i prodotti originari della Comunità e per i prodotti originari o provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica. Il divieto di restrizioni quantitative e di misure di effetto equivalente vale, con pari rigore, per entrambe le categorie di prodotti.

Il diritto degli Stati membri di richiedere agli importatori, in alcuni casi, dichiarazioni doganali e l'espletamento delle formalità doganali è soggetto alla condizione che il paese importatore non prescriva l'impiego di documenti interni se le informazioni richieste possono desumersi da documenti comunitari e che, in ogni caso, i procedimenti interni non rendano l'importazione più gravosa o più difficile. Più particolarmente, se sia lecito, sotto il profilo comunitario, prescrivere che sia indicato il paese d'origine sui documenti doganali, va stabilito alla luce dello scopo perseguito: se si intenda cioè applicare norme doganali o si vogliano effettuare registrazioni statistiche.

I prodotti su cui verte la controversia sono ormai in libera pratica nel territorio della Comunità e possono circolarvi secondo la disciplina comunitaria. Ogni provvedimento doganale adottato nei loro confronti deve quindi essere conforme al trattato CEE o, quanto meno, essere stato approvato dalla istituzione comunitaria competente. Poiché la libera circolazione costituisce il principio, ogni eccezione va giustificata e interpretata restrittivamente.

Negli anni 1969-1971 la Commissione mai ha autorizzato la Francia ad escludere dal trattamento comunitario, in applicazione dell'art. 115 del trattato CEE, le importazioni dei prodotti di cui trattasi; d'altro canto la Francia mai ha notificato misure unilaterali di questo genere. L'art. 115 costituisce una deroga alla disciplina generale in materia di libera circolazione dei prodotti, che va applicata e interpretata restrittivamente; la Francia non ha né richiesto né messo in opera di propria iniziativa l'applicazione di detto articolo; essa non è stata quindi autorizzata ad adottare un provvedimento doganale che si risolve in una sorveglianza preventiva sulle correnti di scambio, mediante il controllo dell'origine dei prodotti, in previsione di un'eventuale applicazione dell'art. 115. Un siffatto sistema di sorveglianza può legittimamente venir esercitato solo previa autorizzazione della Commissione. Poiché il paese importatore ha messo in atto provvedimenti doganali contrastanti con il principio della libera circolazione e non autorizzati dalla Commissione, l'imposizione di denunciare il paese d'origine si risolve in una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

Il diritto — incontestato — degli Stati membri di elaborare statistiche doganali non può contravvenire alle norme del trattato, specie a quelle relative alla libera circolazione delle merci. Le restrizioni conseguenti alle discipline interne possono conciliarsi con le norme del trattato solo nei limiti in cui sono indispensabili al conseguimento delle finalità delle discipline stesse. Quindi, se un importatore contravviene ad una disposizione nazionale che mira a raccogliere dati statistici, la sanzione dovrà essere commisurata alla finalità statistica perseguita. Nella fattispecie, l'ammenda irrogata in primo grado è assolutamente sproporzionata all'infrazione commessa. Il rigore dell'ammenda può farla apparire come provvedimento d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative.

Si dovrebbe dunque risolvere in modo affermativo il primo quesito sottoposto alla Corte.

Trattandosi di prodotti in libera pratica, che godono del regime comunitario, si desume dalla sentenza della Corte 15 dicembre 1971, cause riunite 51 — 54-71 (International Fruit Company, Racc. pag. 1107) che, salvo nei casi di deroga previsti dallo stesso diritto comunitario, il trattato CEE non consente l'applicazione, nei rapporti intracomunitari, di una norma interna che prescrive, anche se in modo puramente formale, licenze di importazione ed altri procedimenti similari.

Almeno per quel che concerne il periodo posteriore alla scadenza del periodo transitorio, la prescrizione, anche se puramente formale, di una licenza d'importazione costituisce misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata in forza di una norma immediatamente efficace nell'ordinamento giuridico degli Stati membri. Quanto all'applicazione di tale provvedimento durante il periodo transitorio, spetta al giudice nazionale stabilire, alla luce dell'art. 31, n. 1 del trattato CEE, se l'introduzione del sistema di licenze costituisca una nuova misura d'effetto equivalente rispetto alla disciplina vigente il 1o gennaio 1958; in caso affermativo, il nuovo provvedimento è pure vietato dal trattato. Si deve quindi risolvere affermativamente pure la seconda questione, facendo eventualmente riserve per quel che riguarda il periodo transitorio.

Le norme interne, che prescrivono la presentazione di una dichiarazione particolareggiata al momento dell'importazione della merce, della quale si deve dichiarare pure l'origine, sono compatibili con le norme del trattato.

Nel trattato non vi sono disposizioni che impongano di eliminare le dichiarazioni scritte nelle relazioni intracomunitarie; nessuna norma di diritto derivato ha istituito dichiarazioni semplificate per questi rapporti, mentre tale dichiarazione deve istituirsi nell'ambito dei provvedimenti di armonizzazione contemplati dall'art. 100 del trattato. Le disposizioni interne relative alle dichiarazioni e al loro enunciato si applicano integralmente alle operazioni litigiose e non può affermarsi che esse costituiscano una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE, giacché nessuna direttiva o raccomandazione è stata pubblicata in merito in applicazione degli artt. 33, n. 7 e 35.

La nozione di origine non è stata svuotata di fondamento nei rapporti intracomunitari.

Lo stesso trattato CEE (art. 9, n. 2) e numerose norme adottate per la sua applicazione si riferiscono alla nozione di prodotti originari degli Stati membri; non si può dunque considerare contraria al trattato la nozione di prodotti originari di altri paesi.

Il fatto che gli artt. 9 e 10 del trattato impieghino l'espressione «prodotti provenienti da paesi terzi o che si trovano in libera pratica negli Stati membri» non consente l'illazione che la nozione d'origine è priva di significato nei rapporti intracomunitari. Il regolamento del Consiglio27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci (GU n. L 148, pag. 1) conferma l'importanza di detta nozione, anche nei rapporti intracomunitari. Esso ricorda la necessità di determinare e di controllare l'origine per applicare le restrizioni quantitative cui possono andare soggetti i prodotti in libera pratica, in applicazione dell'art. 15 del trattato.

L'indicazione dell'origine sulla dichiarazione è richiesta per scopi diversi dall'applicazione del regime tariffario: essa deve consentire l'eventuale messa in atto dell'art. 115. Per questo motivo, la decisione della Commissione 12 maggio 1971, n. 71/202, che autorizza gli Stati membri ad adottare misure conservative di tutela nei confronti dell'importazione di determinati prodotti originari di paesi terzi e messi in libera pratica in un altro Stato membro (GU n. L 121, pag. 26) dispone che: «lo Stato membro può esigere da colui che richiede il titolo d'importazione qualsiasi utile indicazione concernente sia la designazione, l'origine …». La prescrizione dell'indicazione dell'origine del prodotto a completamento della domanda di licenza implica che la stessa indicazione va fornita sulla dichiarazione di importazione, senza di che il sistema sarebbe inoperante.

Indubbiamente la decisione del 12 maggio 1971 è posteriore ai fatti della controversia; essa tuttavia dimostra che l'indicazione dell'origine sulle dichiarazioni non costituisce un infrazione al diritto comunitario.

L'indicazione dell'origine, inoltre, è indispensabile per elaborare statistiche sul commercio estero, per l'eventuale applicazione di alcune discipline speciali, per il controllo del valore dichiarato in dogana. È insomma una delle formalità autorizzate dal trattato.

L'obbligo d'indicare l'origine delle merci sulle dichiarazioni è dunque necessario di fatto e pienamente fondato in diritto, specie alla luce degli artt. 30 e 115 del trattato.

Risulta, sia dalla decisione della Commissione del 12 maggio 1971 che dalla sentenza della Corte del 15 dicembre 1971, cause riunite 51 — 54-71 (International Fruit Company) che l'obbligo di presentare una licenza per importare in uno Stato membro prodotti in libera pratica, ma originari di uno Stato terzo, non costituisce misura equivalente ad una restrizione quantitativa se dette licenze sono rilasciate senza indugio e per l'intero quantitativo di cui alla domanda. Il sistema di sorveglianza istituito in Francia non può considerarsi misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, né durante il periodo transitorio, né dopo il termine del periodo stesso.

In virtù del secondo comma dell'art. 115 del trattato CEE, la Francia aveva facoltà di ricorrere, nel dicembre 1969, alla clausola di salvaguardia adottando provvedimenti interni, sotto il controllo della Commissione. I provvedimenti prescrivevano sostanzialmente il rilascio di una licenza, previa domanda indicante, per i prodotti originari di uno Stato terzo, ma importati da uno Stato membro, l'origine reale del prodotto. La direzione generale delle dogane avrebbe potuto far scattare la clausola di salvaguardia semplicemente rifiutando di apporre il visto alla domanda.

Circa l'art. 115, il rifiuto di licenza è incontestabilmente previsto dal secondo comma di detta disposizione, a condizione che il provvedimento sia notificato agli altri Stati membri ed alla Commissione.

Il metodo seguito è esso pure compatibile con l'art. 115. Da un lato esso consente di seguire quotidianamente l'andamento delle importazioni ancora prima che vengano effettuate, prevedendone così l'incidenza economica, d'altro canto, in caso di necessità, consente di correre ai ripari con i mezzi più semplici, cioè negando il visto. Questo sistema non è mai stato criticato dalla Commissione che, anzi, lo ha preso a modello allorché ha stilato la sua decisione del 12 maggio 1971. Le modalità pratiche per la sua applicazione mai hanno provocato ritardi abusivi nel rilascio delle licenze.

Quindi, il sistema seguito in Francia non può venir contestato, per quel che riguarda il periodo transitorio, né quanto alle sue disposizioni, né quanto alla sua applicazone pratica.

Dopo la fine del periodo transitorio, il fondamento giuridico dei provvedimenti miranti alla buona esecuzione della politica commerciale è costituito dall'art. 115, primo comma, del trattato CEE. L'applicazione di questa norma non presuppone affatto la pubblicazione preventiva di una norma generale di interpretazione o di applicazione; la decisione 12 maggio 1971, n. 71/202 è stata adottata solo per armonizzare le prassi nei vari Stati membri e per evitare abusi. Tra il 1o gennaio 1970 e il 12 maggio 1971 gli Stati membri si ritiene siano stati autorizzati dalla Commissione a continuare a richiedere un documento che consentisse loro di controllare preventivamente le operazioni d'importazione. Tale controllo costituiva l'unico mezzo che consentisse di applicare l'art. 115, in quanto permetteva la registrazione anticipata delle importazioni previste nella hcenza.

Se erano lecite le misure di tutela, purché autorizzate dalla Commissione, la sorveglianza preventiva, mediante licenze, era altrettanto lecita, come durante il periodo transitorio. È a questo sistema di sorveglianza mediante licenze rilasciate automaticamente che si è conformata la Commissione nella sua decisione del 12 maggio 1971, modificata e completata dalla decisione del 9 marzo 1973 (GU n. L 80, pag. 22). Questo sistema era applicabile prima della decisione del 12 maggio 1971; esso è strettamente connesso con l'applicazione sia del primo che del secondo comma dell'art. 115. D'altro canto, la decisione del 12 maggio 1971 indica che, alla luce dell'esperienza fatta, si è rilevata la necessità di sottoporre le importazioni in questione ad un controllo preventivo. Tale esperienza poteva maturare solo nel periodo antecedente la decisione.

In realtà la licenze venivano rilasciate rapidamente affinché, dati lo spirito degli artt. 30 e 115 del trattato e i criteri contenuti nella decisione del 12 maggio 1971 e nella giurisprudenza della Corte, il sistema non potesse considerarsi misura equivalente alle restrizioni quantitative.

c) Quindi l'obbligo di indicare l'origine sulle dichiarazioni doganali e l'obbligo di presentare una domanda di licenza per l'importazione dei tessuti di fibre sintetiche e di sacchi in tessuto di fibre sintetiche, originari della Siria o del Libano e messi in libera pratica in Belgio, non costituivano misure di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Il sistema di sorveglianza istituito in previsione di un'eventuale applicazione dell'art. 115 del trattato, onde individuare eventuali sviamenti di traffico e consentire agli Stati membri di adottare, se necessario e salvo autorizzazione della Commissione, le necessarie misure di tutela, costituisce un dispositivo indispensabile all'equo funzionamento della politica commerciale comune. Il rimetterlo sul tappeto potrebbe avere gravi conseguenze.

Circa i rapporti tra la nozione di misure d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa e le formalità doganali prescritte dagli Stati membri, relativamente agli scambi intracomunitari, per lo sdoganamento dei prodotti aventi diritto alla libera circolazione, è opportuno ricordare, anzitutto, che le disposizioni comunitarie miranti ad instaurare una cooperazione amministrativa per l'applicazione dell'art. 9 del trattato CEE non pregiudicano, dal canto loro, l'applicazione di altre formalità doganali da parte degli Stati membri. Dalla giurisprudenza della Corte si desume che ogni disciplina che sia atta ad ostacolare direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, gli scambi all'interno della Comunità costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa vietata dal trattato, a meno che non sia giustificata in base all'art. 36 o ad un'altra disposizione del trattato; il divieto di misure di effetto equivalente così intese non implica però l'impossibilità di prescrivere formalità connesse alla procedura di sdoganamento, contemplata dalle discipline interne dei singoli Stati membri, per le importazioni, nello Stato in questione, di merci in libera pratica provenienti da altri Stati membri. Tali formalità e procedure, nell'attuale fase di realizzazione del mercato comune, sono ancora necessarie. Nonostante gli sforzi di armonizzazione che le istituzioni hanno fatto o stanno facendo, le merci in circolazione sul territorio di ciascuno Stato membro continuano ad essere soggette a disposizioni di legge, di regolamenti o amministrative interne differenti, che vengono applicate in forza delle disposizioni comunitarie. Le merci importate in uno Stato membro da un altro, anche se possiedono i requisiti di cui agli artt. 9 e 10, n. 1 del trattato, sono sempre soggette all'espletamento delle formalità doganali che hanno come finalità l'applicazione di dette disposizioni. Evidentemente le procedure di sdoganamento sarebbero vietate come misure di effetto equivalente se il loro effetto restrittivo andasse oltre quanto è necessario per perseguire la finalità desiderata.

Il rilevamento statistico degli scambi comunitari di merci, che in genere si opera parallelamente alle operazioni di transito alla frontiera, non è una delle misure di effetto equivalente vietate dall'art. 30 e segg. del trattato. Tale rilevamento statistico costituisce uno scopo lecito, anzi la registrazione di dati statistici rappresenta addirittura un obbligo per gli Stati membri.

Circa la compatibilità con il trattato delle disposizioni di diritto interno che prescrivono che venga indicato il paese d'origine sulle dichiarazioni doganali compilate per l'immissione al consumo sul territorio nazionale della merce importata e già in libera pratica nella Comunità, si constata che — sotto il profilo degli obiettivi — salvo i casi, eccezionali, di provvedimenti di tutela espressamente autorizzati dal diritto comunitario, l'origine non ha alcun rilievo quanto all'applicazione delle misure doganali nei confronti delle merci in libera pratica. L'obbligo di indicare l'origine della merce può solo giustificarsi se serve a rilevamenti statistici; inoltre si deve osservare che ormai, in virtù del regolamento del Consiglio 24 giugno 1975, n. 1736/75, relativo alle statistiche del commercio estero della Comunità e del commercio tra Stati membri (GU n. L 183, pag. 3), l'origine non deve venir menzionata «nel veicolo dell'informazione statistica» per l'importazione delle merci in libera pratica nella Comunità.

Anche se si ammettesse che prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 1736/75 lo studio statistico degli scambi era una valida ragione per prescrivere che venisse indicato sulle dichiarazioni doganali il paese d'origine dei prodotti importati dagli altri Stati membri, questa prescrizione non potrebbe sfuggire al divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative. In particolare, per quel che riguarda gli scambi intracomunitari, le formalità relative allo studio statistico non dovrebbero costituire un impedimento troppo grave rispetto alla finalità perseguita.

A questo proposito, la formalità dell'indicazione del paese d'origine non doveva venir considerata come a sé stante: bisogna tener conto dell'intera portata degli oneri che tale dichiarazione comporta, direttamente o indirettamente, per gli interessati, date le conseguenze che la disciplina interna dello Stato membro prevede per l'osservanza o l'inosservanza dell'obbligo da parte degli interessati. Quindi l'indagine sull'origine delle merci potrebbe imporre vincoli che superano i limiti che possono ritenersi normali per un diligente operatore sotto il profilo di un semplice studio statistico. Accollare, direttamente o indirettamente, al dichiarante l'intera responsabilità per l'esattezza delle informazioni che egli fornisce e farne dipendere l'importazione della merce, corrisponde ad una limitazione dell'esercizio della libertà di circolazione delle merci, non contemplata dal diritto comunitario, che equivale ad una misura — vietata — d'effetto equivalente. Ciò si verificherebbe se, per corroborare la veracità dell'indicazione dell'origine, gli operatori, di diritto o di fatto, per timore delle sanzioni in cui incorrerebbero, dovessero sistematicamente o quasi procurarsi certificati d'origine per ogni importazione. Lo stesso potrebbe dirsi se l'omessa o erronea indicazione del paese d'origine dovesse venir considerata come «falsa dichiarazione allo scopo e con l'effetto di eludere l'applicazione dei provvedimenti di divieto», ai sensi dell'art. 426, 2o del codice doganale francese, e assimilata, penalmente, al contrabbando.

Prescrizioni così onerose non sono ammissibili, giacché si tratta di scambi comunitari di merci in libera pratica, a meno che, in via eccezionale, lo Stato membro interessato, che ha potuto invocare una disposizione derogatoria del trattato, non sia stato autorizzato a subordinare all'origine dei prodotti il regime che disciplina l'importazione dei prodotti stessi sul suo territorio.

La risposta a questo quesito si desume inequivocabilmente dalla sentenza della Corte del 15 dicembre 1971 (cause riunite 51 — 54-71, International Fruit Company): al di fuori delle eccezioni previste dal diritto comunitario, gli artt. 30 e 34, n. 1, del trattato CEE vietano l'applicazione, nei rapporti intracomunitari, di una legislazione interna che conserva la prescrizione, anche se puramente formale, delle licenze d'importazione o di esportazione o di ogni altro procedimento similare. È inutile per l'amministrazione francese appellarsi — per sostenere il proprio punto di vista — alla posizione più sfumata assunta nella stessa sentenza rispetto al regime degli scambi con i paesi terzi nell'attuale stadio del diritto comunitario: la Corte ha nettamente distinto tra scambi con i paesi terzi e scambi intracomunitari, nei quali le merci di origine extracomunitaria, in libera pratica nella Comunità, godono dello stesso regime delle merci comunitarie.

Uno Stato membro non può nemmeno giustificare l'applicazione, nel periodo in cui sono avvenuti i fatti su cui verte la causa di merito, di un regime di licenze per l'importazione di prodotti d'origine extracomunitaria immessi in libera pratica nella Comunità, appellandosi alla decisione della Commissione 12 maggio 1971, n. 71/202. Tale decisione è precedente alla sentenza della Corte che ha condannato la concezione sfumata delle misure d'effetto equivalente su cui essa si fondava. La Commissione ha tenuto presente questa sentenza allorché ha emanato la decisione 73/55, del 9 marzo 1973. Gli Stati membri possono prescrivere licenze preventive, anche se rilasciate automaticamente, o altre formalità analoghe solo se tali provvedimenti traggono origine da un'autorizzazione di provvedimenti conservativi di tutela rilasciata agli Stati membri a norma dell'art. 115, in deroga ai principi del trattato.

c) Risulta direttamente dalle disposizioni del trattato (specie dagli artt. 30, 32, 33, n. 7 ed 8, n. 7) che il divieto di restrizioni quantitative e provvedimenti d'effetto equivalente è divenuto operante appieno, anche quindi nei rapporti tra Stati membri e singoli, alla scadenza del periodo transitorio, il 31 dicembre 1969. Nel periodo precedente, per contro, il divieto riguardava soltanto, in virtù degli artt. 31 e 32 del trattato, l'adozione di nuovi provvedimenti di effetto equivalente all'importazione o l'aggravare quelli già esistenti all'entrata in vigore del trattato; l'obbligo di eliminare questi ultimi non era ancora direttamente efficace.

d) In conclusione, alle questioni sottoposte dalla Corte d'appello di Douai si dovrebbe rispondere come segue: 1. Se, fino all'entrata in vigore del regolamento del Consiglio 24 giugno 1975, n. 1736/75, relativo alle statistiche sul commercio estero della Comunità e sul commercio tra gli Stati membri, uno Stato membro aveva facoltà di prescrivere, per il rilevamento statistico sugli scambi di merci, che si dovesse indicare l'origine dei prodotti nelle dichiarazioni doganali concernenti i prodotti in libera pratica e circolanti all'interno della Comunità, tale prescrizione non era colpita dal divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative solo qualora: essa si riferisse all'origine dei prodotti nei limiti in cui era nota al dichiarante o questi poteva ragionevolmente conoscerla; il dichiarante potesse esimersi dall'indicare detta origine dimostrando di ignorarla in buona fede; l'immissione al consumo dei prodotti non fosse in alcun modo subordinata all'esistenza e all'esattezza dell'indicazione della loro origine; tale indicazione comportasse soltanto un controllo sommario dell'origine del prodotto; l'inosservanza della formalità comportasse per l'interessato solo conseguenze proporzionate alla funzione statistica della dichiarazione. Non è possibile prescrivere condizioni più rigide in materia di controllo dell'origine delle merci in libera pratica negli scambi tra Stati membri, a meno che le misure siano state debitamente autorizzate in deroga alle disposizioni del trattato. 2. Disposizioni nazionali che subordinino le importazioni di merci in libera pratica al rilascio di una licenza di importazione costituiscono, anche se la licenza è sempre rilasciata, automaticamente, senza spese né ritardo, una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa vietata dal trattato, salvo in casi eccezionali previsti dallo stesso diritto comunitario. 3. Il divieto, negli scambi tra Stati membri, di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, come sancito dalle disposizioni degli artt. 30 e 32 del trattato, ha piena efficacia dal termine del periodo transitorio. Tali disposizioni hanno efficacia immediata negli ordinamenti giuridici degli Stati membri e conferiscono ai singoli diritti soggettivi, giurisdizionalmente tutelabili a decorrere da questa data.

Gli appellanti nel procedimento di merito, Donckerwolcke e Schou, con l'avv. A. M. De Clercq, del foro di Gand, il governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. R. Crebassa, vicedirettore delle dogane e ufficio imposte indirette, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. J. Amphoux, hanno esposto le loro osservazioni orali all'udienza del 27 ottobre 1976.

All'udienza, il governo della Repubblica francese ha particolarmente insistito sui seguenti punti: l'esame del diritto repressivo nazionale non interessa le istituzioni comunitarie; per quanto riguarda la libera circolazione dei prodotti in libera pratica, i prodotti d'origine comunitaria sono assimilati ai prodotti originari dei paesi terzi, ma non vi è confusione delle origini. Dall'art. 42, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 1736/75 risulta che gli Stati membri hanno la facoltà di raccogliere ed elaborare dati diversi da quelli contemplati dagli artt. 7 e 11; la facoltà delle autorità francesi di prescrivere una licenza è strettamente limitata ai prodotti per i quali non vi è liberalizzazione nei confronti dei paesi dai quali essi provengono o sono originari e per i quali si devono quindi avere informazioni tali da poter mettere in luce una delle situazioni contemplate dall'art. 115 del trattato CEE.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 24 novembre 1976.

Con sentenza 7 aprile 1976, registrata nella cancelleria della Corte il 13 maggio successivo, la Corte d'appello di Douai ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato, due questioni relative all'interpretazione degli artt. 9, 30 e 115 del trattato, in quanto concernenti la soppressione delle restrizioni alla libera circolazione delle merci all'interno della Comunità nei confronti dei prodotti provenienti da paesi terzi, messi in libera pratica in uno degli Stati membri.

Dalla sentenza di rinvio si desume che gli imputati nella causa principale, commercianti residenti in Belgio, nel 1969 e nel 1970 hanno importato in Francia dalla Siria e dal Libano tessuti di fibre sintetiche e sacchi da imballaggio, regolarmente messi in libera pratica in Belgio ed introdotti poi in Francia muniti di certificati di circolazione comunitaria DD 1, rilasciati dalle autorità doganali belghe.

È assodato che tali certificati di circolazione, che attestano che il prodotto si trova regolarmente in libera pratica, ai sensi dell'art. 9, n. 2 del trattato, non comportano alcuna indicazione circa la provenienza originaria del prodotto.

Per lo sdoganamento in Francia, su un documento dell'amministrazione doganale francese (D 3) era stato dichiarato che la merce proveniva dall'unione economica belgo-lussemburghese, territorio nel quale era stata messa in libera pratica.

L'amministrazione doganale francese aveva accertato la provenienza originaria delle merci, il che aveva provocato la condanna degli appellanti (con sentenza 19 giugno 1975 del Tribunal correctionnel di Lilla) per contravvenzione alla disciplina doganale, a pene detentive di uno e tre mesi, rispettivamente, con sospensione condizionale e ad una ammenda pari al valore della merce importata, a titolo di compensazione per la mancata confisca, nonché ad un'ammenda supplementare pari al doppio del valore delle merci stesse.

Dal fascicolo risulta che la legislazione francese, per i prodotti non ancora soggetti alla politica commerciale comune, contempla provvedimenti di sorveglianza doganale che obbligano l'importatore, se i prodotti godono del regime di libera pratica in virtù delle disposizioni del trattato, a dichiarare sul modulo D 3 non solo la nazione in cui il prodotto è stato messo in libera pratica, ma anche la sua provenienza originaria.

Tali dichiarazioni, connesse al rilascio di licenze d'importazione, consentono alle autorità nazionali di seguire l'andamento delle importazioni dei prodotti sotto sorveglianza e di accertare eventuali sviamenti di traffico, onde far autorizzare dalla Commissione l'adozione di provvedimenti di salvaguardia a norma dell'art. 115 del trattato.

Sulla base di questa situazione di fatto e di diritto, la Corte d'appello ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni: «1. Se costituisca una misura equivalente ad una restrizione quantitativa il fatto che lo Stato membro importatore esiga l'indicazione del paese d'origine sul documento di dichiarazione doganale, per le merci in regime di libera pratica il cui statuto comunitario è attestato dal certificato di circolazione nell'ambito della Comunità. 2. Se costituisca misura equivalente ad una restrizione quantitativa: a) nel corso del periodo transitorio, b) dopo la fine del periodo transitorio, e più particolarmente nel periodo 1o gennaio - 2 giugno 1970, la disciplina nazionale che subordina ad una domanda di licenza l'importazione di prodotti tessili provenienti da uno Stato membro in cui essi sono in libera pratica ed originari di un paese terzo, in vista dell'eventuale applicazione dell'art. 115 del trattato che istituisce la Comunità economica europea.»

Le questioni vanno esaminate anzitutto alla luce delle norme vigenti dopo la scadenza del periodo transitorio.

10/12 Le questioni vertono sulla disciplina vigente per i prodotti originari dei paesi terzi, non ancora soggetti a disposizioni comuni di politica commerciale e che, messi in libera pratica in uno Stato membro, vengono riesportati in un altro Stato membro. Più specialmente esse riguardano la compatibilità con il trattato di provvedimenti di sorveglianza adottati unilateralmente dallo Stato importatore prima che gli sia concesso, a norma dell'art. 115, 2o comma, seconda frase, di derogare alle norme sulla libera circolazione intracomunitaria. I provvedimenti di sorveglianza nella fattispecie consistono nell'obbligo imposto all'importatore di dichiarare la provenienza originaria del prodotto importato e di chiedere una licenza d'importazione.

14/16 L'art. 9 del trattato stabilisce che la Comunità è fondata sopra un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci tra gli Stati membri. A norma dell'art. 2 dello stesso articolo, i provvedimenti contemplati per la liberalizzazione degli scambi intracomunitari si applicano in modo identico ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovino in «libera pratica» nella Comunità. Per prodotti in libera pratica si devono intendere i prodotti, originari di uno Stato terzo, regolarmente importati in uno Stato membro alle condizioni prescritte dall'art. 10.

17/20 Dall'art. 9 si desume che, per quel che riguarda la libera circolazione delle merci all'interno della Comunità, i prodotti messi in libera pratica sono totalmente e definitivamente assimilati ai prodotti d'origine comunitaria. Conseguenza di tale assimilazione è il fatto che le disposizioni dell'art. 30, relative alla soppressione delle restrizioni quantitative e di ogni altra misura di effetto equivalente, si applicano indistintamente ai prodotti di origine comunitaria e a quelli messi in libera pratica in uno degli Stati membri, indipendentemente dalla provenienza originaria dei prodotti stessi. Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative. La suddetta disposizione non consente quindi che, nei rapporti intracomunitari, vengano applicate norme interne le quali tuttora impongano, sia pure solo come formalità, la condizione della licenza di importazione o altra condizione simile.

21/23 Inoltre il n. 2 dell'art. 9 esclude ogni pratica amministrativa che crei differenze di regime circolatorio tra prodotti a seconda che siano di origine comunitaria ovvero di origine extracomunitaria, ma messi in libera pratica in uno Stato membro, dato che le due categorie di prodotti sono indistintamente fuse in un identico regime di libera circolazione. Per questo motivo il certificato di circolazione DD 1, creato mediante la decisione della Commissione 5 dicembre 1960 (GU 1961, pag. 29) e destinato ad accompagnare le merci che presentano i presupposti prescritti per l'applicazione delle disposizioni del trattato relative alla soppressione tra Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative nonché di ogni altra misura d'effetto equivalente, non comporta alcuna indicazione sulla provenienza originaria dei prodotti. Nell'ordinamento giuridico comunitario tale documento — da solo, senza alcun provvedimento interno complementare — deve garantire all'operatore economico il vantaggio della libera circolazione delle merci che esso accompagna.

24/26 Dal sistema del trattato si desume però che l'applicazione dei principi suesposti presuppone l'instaurazione di una politica commerciale comune. In realtà, l'assimilazione tra prodotti comunitari e merci in libera pratica può essere pienamente efficace solo se per queste ultime valgono le stesse condizioni di importazione, doganali e commerciali, indipendentemente dallo Stato membro nel quale è stata effettuata la messa in libera pratica. A norma dell'art. 113 del trattato tale unificazione avrebbe dovuto realizzarsi al termine del periodo transitorio, grazie all'instaurazione di una politica commerciale comune, fondata su principi uniformi.

27/29 Unitamente ad altri fattori, le lacune esistenti in materia di politica commerciale comune alla scadenza del periodo transitorio sono tali da conservare, tra gli Stati membri, divari di politica commerciale che possono dare origine a sviamenti di traffico o provocare disagi economici in alcuni Stati membri. L'art. 115 consente di far fronte ad inconvenienti del genere in quanto conferisce alla Commissione la facoltà di autorizzare gli Stati membri ad adottare misure di tutela, specie in forma di deroghe al principio della libera circolazione, all'interno della Comunità, dei prodotti d'origine extracomunitaria messi in libera pratica in uno degli Stati membri. Le deroghe ammesse dall'art. 115, dato che costituiscono non solo un'eccezione alle disposizioni degli articoli 9 e 30 del trattato — i quali sono di importanza fondamentale per il mercato comune — ma anche un ostacolo per l'instaurazione della politica commerciale comune contemplata dall'art. 113, vanno tuttavia interpretate ed applicate in modo restrittivo.

30/32 I «provvedimenti di sorveglianza» illustrati più sopra vanno vagliati, quanto alla loro compatibilità con le norme relative alla libera circolazione delle merci all'interno della Comunità, alla luce di detta interpretazione. Si deve sottolineare, anzitutto, quanto alla sfera di applicazione di tali disposizioni, che in virtù dell'art. 115, limitazioni alla libera circolazione intracomunitaria delle merci in libera pratica possono essere imposte solo in forza di provvedimenti di politica commerciale adottati dagli Stati membri in conformità con il trattato. Poiché l'art. 113, n. 1, ha conferito alla Comunità una competenza generale in materia di politica commerciale, i provvedimenti di politica commerciale d'indole nazionale sono ammissibili, dopo la scadenza del periodo transitorio, solo se specificamente autorizzati dalla Comunità.

33/35 Entro questi limiti non è vietato agli Stati membri di richiedere all'importatore la dichiarazione della provenienza originaria di una merce, anche se già messa in libera pratica in un altro Stato membro e accompagnata dal certificato di circolazione comunitario. In queste condizioni si può ammettere che la conoscenza di detta provenienza sia necessaria tanto allo Stato membro, onde consentirgli di decidere la portata delle misure di politica commerciale che esso può adottare conformemente al trattato, quanto alla Commissione, onde esercitare il potere di controllo e di decisione che le conferisce l'art. 115. Gli Stati membri, tuttavia, possono soltanto imporre in proposito all'importatore di denunciare la provenienza originaria di un prodotto nei limiti in cui gli è nota o può essergli ragionevolmente nota.

36/39 Inoltre l'eventuale inosservanza, da parte dell'importatore, dell'obbligo di denuncia della provenienza originaria della merce non può comportare l'applicazione di sanzioni eccessive, tenuto conto dell'indole puramente amministrativa dell'infrazione. Sotto questo aspetto, è indubbiamente incompatibile con le disposizioni del trattato, in quanto equivale ad un ostacolo alla libera circolazione delle merci, la confisca della merce od ogni altra sanzione pecuniaria stabilita in funzione del valore della merce stessa. In linea generale, ogni misura amministrativa o repressiva esulante dai limiti di quanto è strettamente necessario allo Stato membro importatore per acquisire informazioni ragionevolmente esaurienti ed attendibili sul movimento delle merci oggetto di speciali misure di politica commerciale, va considerato misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dal trattato. A maggior ragione è incompatibile con le disposizioni del trattato l'esigere una licenza d'importazione per l'introduzione in uno Stato membro di merci già in libera pratica in un altro Stato membro, finché almeno tali merci non costituiscano oggetto di una deroga debitamente autorizzata dalla Commissione a norma dell'art. 115, 1o comma, secondo inciso.

41/42 Si deve quindi risolvere la prima questione nel senso che l'obbligo d'indicare il paese d'origine sulla dichiarazione doganale, imposto dallo Stato membro importatore, per i prodotti in libera pratica nella Comunità — la cui situazione è comprovata dal certificato di circolazione comunitario — non costituisce di per sé una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, purché le merci siano oggetto di provvedimenti di politica commerciale adottati dallo Stato importatore in conformità con il trattato. Tale obbligo sarebbe però vietato a norma dell'art. 30 del trattato se si chiedesse all'importatore di dichiarare, quanto all'origine, più di quanto gli è noto o può ragionevolmente essergli noto, oppure se l'omessa o inesatta dichiarazione implicasse una sanzione eccessiva in relazione all'indole dell'infrazione, di carattere puramente amministrativo.

Il problema va risolto ispirandosi alle disposizioni del trattato relative all'unione doganale e a quelle, strettamente connesse, sulla politica commerciale comune.

Se ne conclude che il rifiuto di rilasciare una licenza d'importazione, come provvedimento conservativo, in previsione dell'applicazione eventuale dell'art. 115, rappresenta una restrizione incompatibile con l'art. 30 del trattato.

Si deve risolvere la seconda questione nel senso che una disciplina nazionale che prescriva una licenza per l'importazione di prodotti provenienti da uno Stato membro, in cui si trovano in libera pratica, e di origine extracomunitaria, in vista dell'applicazione eventuale e futura all'art. 115 del trattato, rappresenta in ogni caso una restrizione quantitativa vietata dall'art. 30 del trattato.

45/47 In virtù del combinato disposto degli artt. 30-35 e dell'art. 8, n. 7, del trattato, le restrizioni quantitative ed ogni altra misura d'effetto equivalente avrebbero dovuto venir gradualmente soppresse, negli scambi intracomunitari, durante il periodo transitorio, fino a giungere all'abolizione completa alla scadenza di detto periodo. Prima di detta scadenza gli Stati membri potevano perciò conservare, pur se a titolo meramente residuo, misure restrittive per l'interscambio comunitario. Per lo stesso periodo il trattato non aveva ancora stabilito come scopo l'instaurazione di una politica commerciale comune, cosicché potevano legittimamente sussistere eventuali disparità tra le politiche seguite dai vari Stati membri in materia di commercio estero.

48/49 In base allo spirito di tali disposizioni, il secondo comma dell'art. 115 consentiva agli Stati membri di adottare unilateralmente, durante il periodo transitorio, in caso d'urgenza, i provvedimenti necessari per ovviare agli sviamenti di traffico, a condizione di darne notizia agli altri Stati membri e alla Commissione, che si riservava il diritto di imporre la modifica o la soppressione dei provvedimenti adottati unilateralmente. Risulta quindi che, in linea di massima, l'obbligo imposto all'importatore di un prodotto già posto in libera pratica in uno Stato membro diverso, di richiedere eventualmente una licenza era compatibile col diritto comunitario vigente in quel tempo.

50/52 Gli Stati membri, sotto questo aspetto e nel periodo in esame, non godevano però di poteri discrezionali illimitati. In virtù degli artt. 31 e 32 del trattato gli Stati membri dovevano infatti astenersi dall'introdurre nuove restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente o dall'inasprire i regimi vigenti all'entrata in vigore del trattato. Spetta perciò al giudice nazionale stabilire se le misure vigenti al tempo delle importazioni litigiose, almeno per quelle effettuate prima della scadenza del periodo transitorio, fossero più restrittive di quelle vigenti al 1o gennaio 1958, data in cui è entrato in vigore il trattato.

Dato che le importazioni che hanno dato luogo alla condanna degli appellanti sono in parte anteriori al 1o gennaio 1970, data di scadenza del periodo transitorio, il giudice proponente chiede che si indichi in quali limiti, durante questo periodo, una disciplina nazionale che prescrivesse una licenza per l'importazione di prodotti provenienti da uno Stato membro, in cui si trovavano in libera pratica, e di origine extracomunitaria, in vista dell'applicazione eventuale e futura dell'art. 115 del trattato CEE, costituisse una misura equivalente a restrizioni quantitative.

La questione sottoposta a questa Corte si deve dunque risolvere nel senso che, durante il periodo transitorio, una disciplina nazionale che prescrivesse una licenza, per l'importazione di prodotti provenienti da uno Stato membro in cui si trovavano in libera pratica, e di origine extracomunitaria, in vista dell'applicazione eventuale e futura dell'art. 115 del trattato non costituiva una restrizione quantitativa vietata, a condizione che l'imposizione non costituisse un inasprimento del regime da applicarsi all'entrata in vigore del trattato.

54/55 Le spese sostenute dal governo della Repubblica francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste carattere di incidente sollevato dinanzi alla Corte d'appello di Douai, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.