Direttiva (UE) 2024/1275 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 aprile 2024 sulla prestazione energetica nell’edilizia (rifusione) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 194, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

visto il parere del Comitato delle regioni²,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria³,

La direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio⁴ ha subito varie e sostanziali modifiche⁵. Poiché si rendono necessarie nuove modifiche, a fini di chiarezza è opportuno procedere alla sua rifusione.

Nell’accordo di Parigi⁶, adottato nel dicembre 2015 nell’ambito della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) («accordo di Parigi»), le parti hanno convenuto di mantenere l’aumento medio della temperatura globale ben al di sotto dei 2 oC rispetto ai livelli preindustriali e di proseguire gli sforzi atti a limitarlo a 1,5 oC rispetto ai livelli preindustriali. Il conseguimento degli obiettivi dell’accordo di Parigi è al centro della comunicazione della Commissione dell’11 dicembre 2019 dal titolo «Green Deal europeo» (Green Deal europeo). Nell’aggiornamento del contributo determinato a livello nazionale presentato al segretariato dell’UNFCCC il 17 dicembre 2020, l’Unione si è impegnata a ridurre le emissioni nette di gas a effetto serra dell’intera economia dell’Unione di almeno il 55 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990.

Come annunciato nel Green Deal europeo, il 14 ottobre 2020 la Commissione ha presentato la strategia per l’ondata di ristrutturazioni nella sua comunicazione del 14 ottobre dal titolo «Un’ondata di ristrutturazioni per l’Europa: inverdire gli edifici, creare posti di lavoro e migliorare la vita». La strategia per l’ondata di ristrutturazioni contiene un piano d’azione con misure normative, finanziarie e di sostegno concrete per i prossimi anni e persegue l’obiettivo di raddoppiare, quanto meno, il tasso annuo di ristrutturazioni energetiche degli edifici entro il 2030 e di promuovere le ristrutturazioni profonde, il che comporterà la ristrutturazione di 35 milioni di unità immobiliari entro il 2030 e la creazione di posti di lavoro nel settore edile. La revisione della direttiva 2010/31/UE è uno dei passi necessari per realizzare l’ondata di ristrutturazioni. Contribuirà anche a realizzare l’iniziativa del nuovo Bauhaus europeo, presentata nella comunicazione della Commissione del 15 settembre 2021 dal titolo «Nuovo Bauhaus europeo Bello, sostenibile, insieme» e la missione europea sulle città intelligenti e a impatto climatico zero. L’iniziativa del nuovo Bauhaus europeo intende favorire una società più inclusiva che promuova il benessere di tutti in linea con il Bauhaus storico, che ha contribuito all’inclusione sociale e al benessere dei cittadini e, in particolare, delle comunità di lavoratori. Facilitando la formazione, la creazione di reti e fornendo orientamenti ad architetti, studenti, ingegneri e progettisti in base ai principi di sostenibilità, estetica e inclusione, l’iniziativa del nuovo Bauhaus europeo può consentire alle autorità locali di sviluppare soluzioni culturali e innovative per creare un ambiente edificato più sostenibile.

Il regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio⁷ inscrive nel diritto dell’Unione l’obiettivo della neutralità climatica in tutti i settori dell’economia da conseguirsi al più tardi entro il 2050 e stabilisce l’impegno vincolante dell’Unione per una riduzione interna netta delle emissioni di gas a effetto serra (emissioni al netto degli assorbimenti) di almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030.

Con il pacchetto legislativo «Pronti per il 55 %», annunciato mediante la comunicazione della Commissione del 19 ottobre 2020 dal titolo «Programma di lavoro della Commissione per il 2021 — Un’Unione vitale in un mondo fragile», si intende conseguire detti obiettivi. Tale pacchetto riguarda una serie di ambiti di intervento, tra i quali l’efficienza energetica, l’energia rinnovabile, l’uso del suolo, i cambiamenti di uso del suolo e la silvicoltura, la tassazione dell’energia, la condivisione degli sforzi, lo scambio di quote di emissione e l’infrastruttura per i combustibili alternativi. La revisione della direttiva 2010/31/UE è parte integrante del pacchetto. Basandosi sul pacchetto legislativo «Pronti per il 55 %», il piano REPowerEU, contenuto nella comunicazione della Commissione del 18 maggio 2022 dal titolo «Piano REPowerEU», presenta una serie supplementare di azioni finalizzate a risparmiare energia, diversificare gli approvvigionamenti, sostituire rapidamente i combustibili fossili accelerando la transizione dell’Europa verso l’energia pulita e combinare in modo intelligente investimenti e riforme. Contiene nuove proposte legislative e raccomandazioni mirate per aumentare l’ambizione in materia di efficienza e risparmio energetici. La comunicazione fa riferimento inoltre alle misure fiscali per incentivare il risparmio energetico e ridurre il consumo di combustibili fossili.

Gli edifici sono responsabili del 40 % del consumo finale di energia nell’Unione e del 36 % delle emissioni di gas a effetto serra associate all’energia, mentre il 75 % degli edifici dell’Unione è tuttora inefficiente sul piano energetico. Il gas naturale è usato principalmente per il riscaldamento degli edifici e rappresenta circa il 39 % del consumo energetico dovuto al riscaldamento degli ambienti nel settore residenziale. Seguono il petrolio, con l£11 %, e il carbone, con circa il 3 %. Pertanto, la riduzione del consumo energetico, in linea con il principio «l’efficienza energetica al primo posto» di cui all’articolo 3 della direttiva (UE) 2023/1791 del Parlamento europeo e del Consiglio⁸ e definito nell’articolo 2, punto 18), del regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio⁹ e l’utilizzo di energia da fonti rinnovabili nel settore dell’edilizia costituiscono misure importanti necessarie per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e la povertà energetica nell’Unione. La riduzione del consumo energetico e il maggior utilizzo di energia da fonti rinnovabili, in particolare l’energia solare, rappresentano inoltre strumenti fondamentali per ridurre la dipendenza energetica dell’Unione dai combustibili fossili in generale e in particolare dalle importazioni, promuovere la sicurezza dell’approvvigionamento energetico, in linea con gli obiettivi stabiliti nel piano REPowerEU, per favorire gli sviluppi tecnologici e per creare posti di lavoro e sviluppo regionale, in particolare nelle isole, nelle zone rurali e nelle comunità non collegate alla rete.

Agli edifici sono imputabili emissioni di gas a effetto serra prima, durante e dopo la loro vita utile. La prospettiva 2050 di un parco immobiliare decarbonizzato va oltre le emissioni operative di gas a effetto serra sulle quali attualmente si concentra l’attenzione. È quindi opportuno tener conto progressivamente delle emissioni degli edifici nell’intero arco della loro vita utile, iniziando da quelli di nuova costruzione. Gli edifici, in quanto depositari di risorse decennali, costituiscono un’importante banca di materiali e le variabili nella progettazione e la scelta dei materiali hanno un impatto considerevole sulle emissioni nell’intero ciclo di vita degli edifici nuovi e di quelli ristrutturati. È opportuno tener conto delle prestazioni degli edifici durante il ciclo di vita utile, non solo per le nuove costruzioni ma anche per le ristrutturazioni, integrando politiche mirate di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra nei piani nazionali di ristrutturazione degli edifici degli Stati membri.

La riduzione al minimo delle emissioni di gas a effetto serra degli edifici lungo l’intera vita utile richiede un uso efficiente delle risorse e la circolarità. A ciò si può abbinare la trasformazione di parti del parco immobiliare in pozzi temporanei di assorbimento del carbonio.

Il potenziale di riscaldamento globale (global warming potential — GWP) nel corso del ciclo di vita dell’edificio misura il contributo complessivo dell’edificio alle emissioni che determinano i cambiamenti climatici. Combina le emissioni di gas a effetto serra incorporate nei materiali da costruzione con le emissioni dirette e indirette rilasciate nella fase d’uso. L’obbligo di calcolare il GWP nel corso del ciclo di vita degli edifici nuovi è quindi il primo passo verso una maggiore attenzione alle prestazioni degli edifici durante tutto il ciclo di vita utile e all’economia circolare.

Agli edifici sono imputabili circa metà delle emissioni del particolato fine (PM2,5) dell’Unione, che sono all’origine di malattie e morti premature. Il miglioramento della prestazione energetica nell’edilizia è in grado e dovrebbe ridurre contestualmente le emissioni di inquinanti in conformità della direttiva (UE) 2016/2284 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁰.

Le misure per l’ulteriore miglioramento della prestazione energetica degli edifici dovrebbero tenere conto delle condizioni climatiche, compreso l’adattamento ai cambiamenti climatici, delle particolarità locali, nonché del clima degli ambienti interni e dell’efficacia sotto il profilo dei costi. Tali misure non dovrebbero influire su altre prescrizioni relative agli edifici quali l’accessibilità, la sicurezza antincendio e sismica e l’uso cui è destinato l’edificio.

La prestazione energetica degli edifici dovrebbe essere calcolata in base ad una metodologia che potrebbe essere differenziata a livello nazionale e regionale. Tale metodologia dovrebbe comprendere, oltre alle caratteristiche termiche, altri fattori che svolgono un ruolo di crescente importanza, come l’effetto «isola di calore urbano», il tipo di impianto di riscaldamento e condizionamento, l’impiego di energia da fonti rinnovabili, i sistemi di automazione e controllo dell’edificio, il recupero del calore dall’aria esausta o dalle acque reflue, il regime di bilanciamento, le soluzioni intelligenti, gli elementi passivi di riscaldamento e raffrescamento, i sistemi di ombreggiamento, la qualità dell’ambiente interno, un’adeguata illuminazione naturale e le caratteristiche architettoniche dell’edificio. La metodologia di calcolo della prestazione energetica degli edifici dovrebbe tener conto della prestazione energetica annuale di un edificio e non essere basata unicamente sul periodo in cui il riscaldamento o il condizionamento d’aria è necessario. Essa dovrebbe tener conto delle norme europee vigenti. La metodologia dovrebbe rappresentare le condizioni di esercizio effettive, permettere il ricorso all’energia misurata a fini di correttezza e comparabilità e basarsi su intervalli di calcolo mensili, orari o suborari. Per incoraggiare il consumo di energia rinnovabile in loco e in aggiunta al quadro generale comune, gli Stati membri dovrebbero adottare le misure necessarie affinché nella metodologia di calcolo siano riconosciuti e considerati i benefici derivanti dalla massimizzazione del consumo di energie rinnovabili in loco, anche per altri usi, quali i punti di ricarica per veicoli elettrici.

Gli Stati membri dovrebbero fissare requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici e degli elementi edilizi in modo da conseguire un equilibrio ottimale in funzione dei costi tra gli investimenti necessari e i risparmi energetici realizzati nel ciclo di vita di un edificio, fatto salvo il diritto degli Stati membri di fissare requisiti minimi di prestazione energetica più efficienti sotto il profilo energetico dei livelli di efficienza energetica ottimali in funzione dei costi. Occorrerebbe prevedere la possibilità per gli Stati membri di sottoporre a revisione periodica i propri requisiti minimi di prestazione energetica per gli edifici alla luce del progresso tecnologico.

Due terzi dell’energia consumata per riscaldare e raffrescare gli edifici provengono ancora da combustibili fossili. Per decarbonizzare il settore edile è particolarmente importante eliminare gradualmente i combustibili fossili nel riscaldamento e nel raffrescamento. Nei piani nazionali di ristrutturazione degli edifici gli Stati membri dovrebbero pertanto indicare le rispettive politiche e misure nazionali per eliminare gradualmente i combustibili fossili nel riscaldamento e nel raffrescamento. Dovrebbero adoperarsi per eliminare gradualmente le caldaie uniche alimentate a combustibili fossili e, come primo passo, non dovrebbero fornire, a decorrere dal 2025, incentivi finanziari per l’installazione di caldaie uniche alimentate a combustibili fossili, ad eccezione di quelle selezionate per beneficiare di un investimento, prima del 2025, nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito dal regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio¹¹, e del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione ai sensi del regolamento (UE) 2021/1058 del Parlamento europeo e del Consiglio¹². Dovrebbe comunque essere possibile fornire incentivi finanziari per l’installazione di impianti di riscaldamento ibridi con una quota considerevole di energie rinnovabili, come la combinazione di una caldaia con un impianto solare termico o con una pompa di calore. Una base giuridica chiara per il divieto dei generatori di calore in base alle loro emissioni di gas a effetto serra, al tipo di combustibile usato oppure alla minima parte dell’energia rinnovabile usata per il riscaldamento a livello dell’edificio dovrebbe sostenere le politiche e misure nazionali di eliminazione graduale.

La produzione di acqua calda per uso domestico è una delle principali fonti di consumo energetico per gli edifici ad alte prestazioni. Nella maggior parte dei casi, tale calore non è recuperato. La raccolta del calore dagli scarichi di acqua calda per uso domestico negli edifici potrebbe costituire un modo per risparmiare energia semplice ed efficiente in termini di costi.

I requisiti di prestazione energetica per i sistemi tecnici per l’edilizia dovrebbero applicarsi ai sistemi interi, così come installati negli edifici, e non alle prestazioni dei componenti autonomi, che rientrano nell’ambito di applicazione dei regolamenti specifici per prodotto ai sensi della direttiva 2009/125/CE del Parlamento europeo e del Consiglio¹³. Nel fissare i requisiti di prestazione energetica per i sistemi tecnici per l’edilizia, gli Stati membri dovrebbero avvalersi di strumenti armonizzati, laddove disponibili e appropriati, in particolare dei metodi di prova e di calcolo e delle classi di efficienza energetica definiti nel quadro delle misure di attuazione della direttiva 2009/125/CE e del regolamento (UE) 2017/1369 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁴, al fine di assicurare la coerenza con iniziative correlate e ridurre per quanto possibile al minimo la potenziale frammentazione del mercato. Le tecnologie di risparmio energetico ammortizzabili in tempi molto brevi, quali l’installazione o la sostituzione delle valvole termostatiche o il recupero del calore dall’aria esausta o dalle acque reflue, oggi non sono sufficientemente prese in considerazione. Nella stima della potenza nominale utile per gli impianti di riscaldamento, gli impianti di condizionamento d’aria o gli impianti di riscaldamento e ventilazione combinati di ambienti o gli impianti di condizionamento dell’aria e ventilazione combinati, in un determinato edificio o in una determinata unità immobiliare è opportuno sommare la potenza nominale utile dei diversi generatori dello stesso impianto.

La presente direttiva fa salvi gli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Pertanto il termine «incentivo» utilizzato nella presente direttiva non dovrebbe essere interpretato come costituente aiuti di Stato.

La Commissione dovrebbe elaborare un quadro metodologico comparativo che consenta di calcolare livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica. Il riesame di detto quadro dovrebbe permettere di calcolare le prestazioni in termini sia di energia che di emissioni e dovrebbe tener conto delle esternalità ambientali e sanitarie nonché dell’estensione del sistema per lo scambio di quote di emissione e dei prezzi del carbonio. Gli Stati membri dovrebbero avvalersi di detto quadro per comparare i risultati del calcolo con i requisiti minimi di prestazione energetica da essi adottati. In caso di significativa discrepanza, ossia superiore al 15 %, tra il risultato del calcolo dei livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica e i requisiti minimi di prestazione energetica in vigore, gli Stati membri dovrebbero giustificare la differenza o pianificare misure adeguate per ridurre tale discrepanza. Gli Stati membri dovrebbero determinare il ciclo di vita economico stimato di un edificio o di un elemento edilizio tenendo conto delle pratiche attuali e dell’esperienza acquisita in materia di definizione di cicli di vita economici tipici. Gli Stati membri dovrebbero comunicare alla Commissione, periodicamente, i risultati del raffronto e i dati a tal fine utilizzati. Le relazioni dovrebbero consentire alla Commissione di valutare e riferire i progressi compiuti dagli Stati membri per raggiungere livelli ottimali sotto il profilo dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica.

A prescindere dalle dimensioni degli edifici, una ristrutturazione importante costituisce un’occasione per migliorare la prestazione energetica mediante misure efficaci sotto il profilo dei costi. Per motivi di efficacia in termini di costi dovrebbe essere possibile limitare i requisiti minimi di prestazione energetica alle parti ristrutturate che risultano più rilevanti per la prestazione energetica dell’edificio. Gli Stati membri dovrebbero poter scegliere di definire una «ristrutturazione importante» in termini di percentuale della superficie dell’involucro dell’edificio oppure in termini di valore dell’edificio. Se uno Stato membro decide di definire una ristrutturazione importante in termini di valore dell’edificio, si potrebbero utilizzare valori quali il valore attuariale o il valore attuale in base al costo di ricostruzione, escluso il valore del terreno sul quale l’edificio è situato.

L’ambizione rafforzata dell’Unione in materia di clima ed energia richiede una nuova visione per l’edilizia: edifici a emissioni zero con una domanda molto bassa di energia, zero emissioni in loco di carbonio da combustibili fossili e un quantitativo pari a zero, o molto basso, di emissioni operative di gas a effetto serra. Tutti gli edifici nuovi dovrebbero essere a emissioni zero entro il 2030, e gli edifici esistenti dovrebbero diventare a emissioni zero entro il 2050.

In caso di modifica di un edificio esistente, esso non è considerato un edificio nuovo.

Esistono diverse possibilità per coprire il fabbisogno energetico di un edificio a zero emissioni: energia da rinnovabili generata in loco o nelle vicinanze con impianti solari termici, geotermici o fotovoltaici, pompe di calore, energia idroelettrica e biomassa, rinnovabili fornite dalle comunità dell’energia rinnovabile, teleriscaldamento e teleraffrescamento efficienti ed energia da altre fonti prive di carbonio. L’energia derivante dalla combustione di combustibili rinnovabili è considerata energia da fonti rinnovabili generata in loco ove la combustione del combustibile rinnovabile avvenga in loco.

Gli edifici a emissioni zero possono contribuire alla flessibilità della domanda, ad esempio attraverso la gestione della domanda, lo stoccaggio di energia elettrica, lo stoccaggio di energia termica e la generazione distribuita da fonti rinnovabili, al fine di sostenere un sistema energetico più affidabile, sostenibile ed efficiente.

La decarbonizzazione necessaria del parco immobiliare dell’Unione richiede ristrutturazioni energetiche su larga scala: quasi il 75 % del parco è inefficiente in base alle norme edilizie vigenti e dall’85 al 95 % degli edifici esistenti oggi sarà ancora in piedi nel 2050. Tuttavia il tasso ponderato annuo di ristrutturazione energetica è persistentemente basso, intorno all’1 %. Al ritmo attuale la decarbonizzazione dell’edilizia richiederà secoli. Promuovere e sostenere la ristrutturazione degli edifici, compreso il passaggio a sistemi di riscaldamento a zero emissioni, è pertanto un obiettivo fondamentale della presente direttiva. Sostenere la ristrutturazione a livello distrettuale, anche attraverso ristrutturazioni industriali o di tipo seriale, offre molti vantaggi poiché stimola il volume e la profondità delle ristrutturazioni e porterà a una più rapida e più economica decarbonizzazione del parco immobiliare. Le soluzioni industriali per la costruzione e la ristrutturazione degli edifici comprendono elementi prefabbricati versatili che svolgono funzioni diverse, come l’isolamento e la produzione di energia.

Le norme minime di prestazione energetica sono lo strumento normativo essenziale per incentivare la ristrutturazione degli edifici esistenti su larga scala, in quanto affrontano i principali ostacoli alla ristrutturazione, quali la divergenza di interessi e le strutture di comproprietà, che non possono essere superati con incentivi economici. L’introduzione di norme minime di prestazione energetica dovrebbe portare alla graduale eliminazione degli edifici con le prestazioni peggiori e al costante miglioramento del parco immobiliare nazionale, contribuendo all’obiettivo a lungo termine di un parco immobiliare decarbonizzato entro il 2050.

I livelli minimi di prestazione energetica per gli edifici non residenziali dovrebbero essere previsti a livello dell’Unione e dovrebbero concentrarsi sulla ristrutturazione degli edifici non residenziali con le prestazioni peggiori, che hanno il potenziale più alto in termini di decarbonizzazione ed estensione dei benefici sociali ed economici, e pertanto devono essere ristrutturati in via prioritaria. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero stabilire scadenze specifiche per l’ulteriore ristrutturazione degli edifici non residenziali nei rispettivi piani nazionali di ristrutturazione degli edifici. Alcune situazioni specifiche giustificano esenzioni per i singoli edifici non residenziali dalle norme minime di prestazione energetica, in particolare la prevista demolizione di un edificio o una valutazione sfavorevole dei costi e dei benefici; i casi di grave difficoltà giustificano un’esenzione per tutto il tempo in cui persistono le difficoltà. Gli Stati membri dovrebbero stabilire criteri rigorosi per tali esenzioni al fine di evitare una quota sproporzionata di edifici non residenziali esentati. Dovrebbero indicare tali criteri nei rispettivi piani nazionali di ristrutturazione degli edifici e compensare gli edifici non residenziali esentati mediante miglioramenti equivalenti della prestazione energetica in altre parti del parco immobiliare non residenziale.

Per gli edifici residenziali, gli Stati membri dovrebbero disporre della flessibilità necessaria per scegliere gli strumenti con cui conseguire il necessario miglioramento del parco immobiliare residenziale, quali norme minime di prestazione energetica, assistenza tecnica e misure di sostegno finanziario. Gli Stati membri dovrebbero stabilire una traiettoria nazionale per la ristrutturazione progressiva del parco immobiliare residenziale nazionale in linea con la tabella di marcia nazionale, gli obiettivi 2030, 2040 e 2050 contenuti nel piano nazionale di ristrutturazione degli edifici dello Stato membro e la trasformazione del parco immobiliare nazionale in un parco immobiliare a emissioni zero entro il 2050. Le traiettorie nazionali dovrebbero rispettare i traguardi intermedi a cinque anni per il calo dell’uso energetico medio primario del parco immobiliare residenziale, a partire dal 2030, in modo da garantire sforzi analoghi in tutti gli Stati membri.

Per quanto riguarda il resto del parco immobiliare nazionale, gli Stati membri sono liberi di decidere se introdurre norme minime di prestazione energetica concepite a livello nazionale e adattate alle condizioni nazionali. In sede di riesame della presente direttiva, la Commissione dovrebbe valutare se le misure stabilite a norma della presente direttiva consentiranno di compiere progressi sufficienti verso la realizzazione di un parco immobiliare pienamente decarbonizzato e a zero emissioni entro il 2050 o se sia necessario introdurre altre misure, quali norme minime vincolanti di prestazione energetica, in particolare per gli edifici residenziali per conseguire i traguardi a cinque anni.

L’introduzione di norme minime di prestazione energetica dovrebbe essere accompagnata da un quadro favorevole che comprenda assistenza tecnica e misure finanziarie, in particolare per le famiglie vulnerabili. Le norme minime di prestazione energetica stabilite a livello nazionale non costituiscono «norme dell’Unione» ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, mentre le norme minime di prestazione energetica a livello dell’Unione potrebbero essere considerate «norme dell’Unione». In linea con le norme rivedute in materia di aiuti di Stato, gli Stati membri possono concedere aiuti di Stato alla ristrutturazione di edifici ai fini della conformità alle norme di prestazione energetica a livello dell’Unione fino a quando tali norme a livello dell’Unione non diventino obbligatorie. Una volta che le norme diventano obbligatorie, gli Stati membri possono continuare a concedere aiuti di Stato per ristrutturare edifici e unità immobiliari che rientrano nelle norme di prestazione energetica a livello dell’Unione, purché la ristrutturazione sia finalizzata al conseguimento di una classe superiore.

La tassonomia dell’UE, istituita dal regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁵, classifica le attività economiche ecosostenibili nell’economia, anche per il settore edilizio. Ai sensi del regolamento delegato (UE) 2021/2139 della Commissione¹⁶ («atto delegato relativo agli aspetti climatici della tassonomia dell’UE»), la ristrutturazione degli edifici è considerata un’attività sostenibile se realizza almeno il 30 % di risparmio energetico, se soddisfa i requisiti minimi di prestazione energetica per le ristrutturazioni importanti degli edifici esistenti o consiste in misure individuali associate alla prestazione energetica degli edifici, quali l’installazione, la manutenzione o la riparazione di apparecchiature di efficienza energetica o di strumenti e dispositivi di misurazione, regolazione e controllo della prestazione energetica degli edifici, se tali misure individuali sono conformi ai criteri stabiliti. La ristrutturazione degli edifici per conformarsi alle norme minime di prestazione energetica a livello dell’Unione è in genere in linea con i criteri di tassonomia UE associati alle attività di ristrutturazione dell’edilizia.

I requisiti minimi di prestazione energetica per gli edifici e gli elementi edilizi esistenti erano già contenuti nelle versioni anteriori della presente direttiva e dovrebbero continuare ad applicarsi. Mentre le nuove norme minime di prestazione energetica fissano un livello minimo per la prestazione energetica degli edifici esistenti e garantiscono l’effettiva ristrutturazione degli edifici inefficienti, i requisiti minimi di prestazione energetica per gli edifici e gli elementi edilizi esistenti assicurano la profondità necessaria delle ristrutturazioni.

Vi è l’urgente necessità di ridurre la dipendenza dai combustibili fossili negli edifici e di intensificare gli sforzi al fine di decarbonizzare ed elettrificare il loro consumo energetico. Per poter installare tecnologie solari efficienti in termini di costi negli edifici in un momento successivo, tutti i nuovi edifici dovrebbero essere «predisposti per il solare», vale a dire progettati per ottimizzare il potenziale di produzione di energia solare sulla base dell’irraggiamento solare del sito, consentendo l’installazione di tecnologie solari senza costosi interventi strutturali. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero garantire l’installazione di impianti solari adeguati nei nuovi edifici, residenziali e non residenziali, e negli edifici non residenziali esistenti. La diffusione su larga scala dell’energia solare negli edifici contribuirebbe notevolmente a proteggere i consumatori in modo più efficace dall’aumento e dalla volatilità dei prezzi dei combustibili fossili, ridurrebbe l’esposizione dei cittadini vulnerabili a costi energetici elevati e apporterebbe maggiori benefici ambientali, economici e sociali. Al fine di sfruttare in modo efficiente il potenziale degli impianti solari negli edifici, gli Stati membri dovrebbero stabilire i criteri, e le eventuali esenzioni, per la loro installazione in linea con il loro potenziale tecnico ed economico valutato e con le caratteristiche degli edifici cui si applicherebbe questo obbligo, tenendo conto del principio della neutralità tecnologica e della combinazione di impianti solari con altri usi del tetto, come i tetti verdi o altri impianti per servizi edilizi. Nei propri criteri per l’attuazione pratica degli obblighi di installazione di impianti adeguati per l’energia solare negli edifici, gli Stati membri dovrebbero poter esprimere la soglia pertinente in termini di superficie del piano terra di un edificio anziché di superficie utile, purché tale metodo corrisponda a una capacità installata equivalente di impianti solari adeguati sugli edifici. Dal momento che l’obbligo di installare impianti solari sui singoli edifici dipende dai criteri stabiliti dagli Stati membri, le disposizioni in materia di energia solare negli edifici non sono considerate «norme dell’Unione» ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato.

Gli Stati membri dovrebbero poter incoraggiare, attraverso l’informazione, adeguate procedure amministrative o altre misure stabilite nei rispettivi piani nazionali di ristrutturazione degli edifici, l’installazione di impianti solari adeguati in combinazione con la ristrutturazione dell’involucro dell’edificio, la sostituzione dei sistemi tecnici per l’edilizia o l’installazione dell’infrastruttura di ricarica per i veicoli elettrici, di pompe di calore o di sistemi di automazione e controllo.

Per quanto riguarda gli edifici ad uso misto che comprendono sia unità immobiliari residenziali che non residenziali, gli Stati membri possono continuare a scegliere se trattarli come edifici residenziali o non residenziali.

Le tecnologie solari fotovoltaiche e termiche, anche in combinazione con lo stoccaggio di energia, dovrebbero essere introdotte rapidamente affinché ne beneficino sia al clima che alle finanze dei cittadini e delle imprese.

L’elettrificazione degli edifici, ad esempio attraverso l’installazione di pompe di calore, impianti solari, batterie e infrastrutture di ricarica, modifica, per quanto riguarda la sicurezza antincendio degli edifici, i rischi che gli Stati membri devono affrontare. Per quanto riguarda la sicurezza antincendio dei parcheggi, la Commissione dovrebbe pubblicare orientamenti non vincolanti per gli Stati membri.

Per conseguire un parco immobiliare altamente efficiente sotto il profilo energetico e decarbonizzato e la trasformazione degli edifici esistenti in edifici a zero emissioni entro il 2050, gli Stati membri dovrebbero istituire piani nazionali di ristrutturazione degli edifici che sostituiscano le strategie di ristrutturazione a lungo termine previste all’articolo 2 bis della direttiva 2010/31/UE e che devono diventare uno strumento di pianificazione ancora più potente e pienamente operativo, in linea con il principio «l’efficienza energetica al primo posto», maggiormente focalizzato sui finanziamenti, che assicuri la disponibilità di lavoratori adeguatamente qualificati nella ristrutturazione edilizia. Gli Stati membri potrebbero tenere conto del patto per le competenze definito nella comunicazione della Commissione del 1o luglio 2020 dal titolo «Un’agenda per le competenze per l’Europa per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza». Nei piani nazionali di ristrutturazione degli edifici gli Stati membri dovrebbero fissare i loro propri obiettivi nazionali di ristrutturazione edilizia. In conformità dell’articolo 21, lettera b), punto 7), del regolamento (UE) 2018/1999 e delle condizioni abilitanti di cui al regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁷, gli Stati membri dovrebbero fornire una sintesi delle misure di finanziamento, nonché una sintesi del fabbisogno d’investimenti e delle risorse amministrative per l’attuazione dei piani nazionali di ristrutturazione degli edifici.

Il principio «l’efficienza energetica al primo posto» è un principio generale che dovrebbe essere tenuto in considerazione in tutti i settori, al di là del sistema energetico, a tutti i livelli. È definito all’articolo 2, punto 18), del regolamento (UE) 2018/1999 come inteso a tenere nella massima considerazione, nelle decisioni di pianificazione energetica, di politica e di investimento, le misure alternative di efficienza energetica efficienti in termini di costi volte a rendere più efficienti la domanda e la fornitura di energia, in particolare per mezzo di risparmi negli usi finali dell’energia efficienti in termini di costi, iniziative di gestione della domanda, e una maggiore efficienza nella conversione, trasmissione e distribuzione di energia, che consentano comunque di conseguire gli obiettivi di tali decisioni. Il principio è pertanto altrettanto pertinente per quanto riguarda il miglioramento della prestazione energetica degli edifici ed è indicato nella strategia «Un’ondata di ristrutturazioni» come uno dei principi fondamentali per la ristrutturazione degli edifici a orizzonte 2030 e 2050. Come indicato nella raccomandazione (UE) 2021/1749 della Commissione¹⁸, il miglioramento della salute e del benessere è uno dei benefici accessori più importanti dell’applicazione del principio «l’efficienza energetica al primo posto» per migliorare la prestazione energetica degli edifici.

Al fine di garantire che la forza lavoro dell’Unione sia pienamente preparata per adoperarsi attivamente al conseguimento degli obiettivi climatici dell’Unione, gli Stati membri dovrebbero incoraggiare i gruppi sottorappresentati a formarsi e lavorare nel settore delle costruzioni e dell’edilizia.

A fini di comparabilità, i piani nazionali di ristrutturazione degli edifici dovrebbero basarsi su un modello armonizzato. Per garantire il livello di ambizione necessario la Commissione dovrebbe valutare le proposte di piani nazionali di ristrutturazione degli edifici e rivolgere raccomandazioni agli Stati membri.

I piani nazionali di ristrutturazione degli edifici dovrebbero essere strettamente collegati ai piani nazionali integrati per l’energia e il clima di cui al regolamento (UE) 2018/1999 e i progressi realizzati nel conseguire gli obiettivi nazionali e il contributo dei piani nazionali di ristrutturazione degli edifici agli obiettivi nazionali e dell’Unione dovrebbero essere comunicati nelle relazioni biennali di cui al regolamento (UE) 2018/1999. Data l’urgenza di accelerare la ristrutturazione sulla base di solidi piani nazionali di ristrutturazione degli edifici, la data di presentazione del primo piano nazionale di ristrutturazione degli edifici dovrebbe essere fissata il prima possibile. I successivi piani nazionali di ristrutturazione degli edifici dovrebbero essere presentati nell’ambito dei piani nazionali integrati per l’energia e il clima e dei relativi aggiornamenti, vale a dire che la seconda proposta di piano nazionale di ristrutturazione degli edifici dovrebbe essere presentata insieme alla seconda proposta di piano nazionale integrato per l’energia e il clima nel 2028.

La ristrutturazione profonda per fasi successive può costituire una soluzione per affrontare i costi iniziali elevati e i disagi per gli abitanti nel caso di una ristrutturazione «tutto in una volta» e può consentire misure di ristrutturazione meno drastiche e più efficienti in termini di costi. Tuttavia la ristrutturazione profonda per fasi deve essere pianificata con attenzione per evitare che una fase ostacoli le necessarie fasi successive. Rispetto alla ristrutturazione per fasi, la ristrutturazione profonda in un’unica fase può essere più efficace sotto il profilo dei costi e comportare minori emissioni legate alla ristrutturazione. I passaporti di ristrutturazione forniscono una tabella di marcia chiara per le ristrutturazioni profonde in fasi successive nella misura in cui aiutano proprietari e investitori a programmare al meglio tempi e portata degli interventi. I passaporti di ristrutturazione dovrebbero quindi essere incoraggiati e messi a disposizione dei proprietari di edifici in tutti gli Stati membri come strumento facoltativo. Gli Stati membri dovrebbero fare in modo che i passaporti di ristrutturazione non generino un onere sproporzionato.

Sussistono alcune sinergie tra i passaporti di ristrutturazione e gli attestati di prestazione energetica, in particolare per quanto riguarda la valutazione della prestazione attuale dell’edificio e le raccomandazioni per il suo miglioramento. Al fine di valorizzare tali sinergie e ridurre i costi per i proprietari, gli Stati membri dovrebbero poter consentire che il passaporto di ristrutturazione e l’attestato di prestazione energetica siano redatti contestualmente dallo stesso esperto e rilasciati insieme. Nel caso di tale redazione contestuale, il passaporto di ristrutturazione dovrebbe sostituire le raccomandazioni che figurano nell’attestato di prestazione energetica. Tuttavia dovrebbe rimanere possibile ottenere un attestato di prestazione energetica senza un passaporto di ristrutturazione.

I contratti di ristrutturazione a lungo termine sono uno strumento importante per stimolare la ristrutturazione per fasi. Gli Stati membri possono introdurre meccanismi che consentono la stipula di contratti di ristrutturazione a lungo termine nelle varie fasi della ristrutturazione per fasi. Qualora, durante le varie fasi della ristrutturazione, si rendano disponibili nuovi incentivi più efficaci, è possibile garantirvi l’accesso permettendo ai beneficiari di passare a tali nuovi incentivi.

Il concetto di «ristrutturazione profonda» non è ancora stato definito nel diritto dell’Unione. Ai fini di una visione a lungo termine per gli edifici, la ristrutturazione profonda dovrebbe essere definita come una ristrutturazione che trasforma gli edifici in edifici a emissioni zero ma, in una prima fase, come una ristrutturazione che li trasforma in edifici a energia quasi zero. Questa definizione serve a migliorare la prestazione energetica degli edifici. Una ristrutturazione profonda a fini di prestazione energetica può anche rappresentare un’opportunità da cogliere per riuscire a far fronte ad altri aspetti: la qualità degli ambienti interni, le condizioni di vita delle famiglie vulnerabili, l’aumento della resilienza ai cambiamenti climatici, la resilienza ai rischi di catastrofi, resilienza sismica compresa, la sicurezza antincendio, l’eliminazione delle sostanze pericolose tra cui l’amianto, l’accessibilità per le persone con disabilità.

Per promuovere la ristrutturazione profonda, che è uno degli obiettivi della strategia «Un’ondata di ristrutturazioni», gli Stati membri dovrebbero rafforzarne il sostegno finanziario e amministrativo.

Gli Stati membri dovrebbero sostenere i miglioramenti della prestazione energetica degli edifici esistenti che contribuiscono a garantire un livello adeguato di qualità degli ambienti interni, eliminando l’amianto e altre sostanze nocive, prevenendo la rimozione illegale delle sostanze nocive e favorendo il rispetto di atti legislativi vigenti, tra cui le direttive 2009/148/CE19 e (UE) 2016/2284²⁰ del Parlamento europeo e del Consiglio.

Gli approcci integrati di distretto o di vicinato contribuiscono ad aumentare l’efficacia in termini di costi delle ristrutturazioni necessarie per gli edifici che presentano una relazione spaziale, ad esempio i complessi residenziali. Tali approcci alla ristrutturazione offrono varie soluzioni su scala più ampia.

Si prevede che i veicoli elettrici svolgano un ruolo cruciale nella decarbonizzazione e nell’efficienza del sistema elettrico, in particolare fornendo servizi di flessibilità, bilanciamento e stoccaggio, in particolare attraverso l’aggregazione. Il potenziale dei veicoli elettrici di integrarsi nel sistema elettrico e contribuire all’efficienza del sistema e all’ulteriore assorbimento dell’energia elettrica da fonti rinnovabili dovrebbe essere sfruttato appieno. La ricarica in relazione agli edifici è particolarmente importante, in quanto si tratta di un luogo in cui i veicoli elettrici parcheggiano regolarmente e per lunghi periodi di tempo. La ricarica lenta è economica, l’installazione di punti di ricarica in spazi privati può garantire accumulo di energia per gli edifici in questione, l’integrazione di servizi di ricarica intelligente e di ricarica bidirezionale nonché servizi di integrazione dei sistemi in generale.

Unitamente a una quota maggiore di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, i veicoli elettrici producono meno emissioni di gas a effetto serra. I veicoli elettrici costituiscono un’importante componente della transizione verso un’energia pulita sulla base di misure di efficienza energetica, combustibili alternativi, energia rinnovabile e soluzioni innovative di gestione della flessibilità energetica. I codici edilizi possono essere efficacemente utilizzati per introdurre requisiti mirati a sostegno della realizzazione dell’infrastruttura di ricarica nei parcheggi di edifici residenziali e non residenziali. Gli Stati membri dovrebbero puntare a eliminare ostacoli quali la divergenza di interessi e le complicazioni amministrative che i singoli proprietari incontrano quando tentano di installare un punto di ricarica nel proprio parcheggio.

Il pre-cablaggio e la canalizzazione facilitano la rapida installazione di punti di ricarica, se e quando necessari. La rapida disponibilità di infrastrutture consentirà di ridurre i costi di installazione dei punti di ricarica per i singoli proprietari e assicurerà che gli utenti di veicoli elettrici abbiano accesso ai punti di ricarica. La definizione di requisiti in materia di mobilità elettrica a livello dell’Unione per quanto concerne il pre-equipaggiamento dei posti auto e l’installazione di punti di ricarica è un modo efficace per promuovere i veicoli elettrici in un prossimo futuro, consentendo nel contempo un ulteriore sviluppo a costi ridotti nel medio e lungo termine. Ove tecnicamente fattibile, gli Stati membri dovrebbero assicurare che le persone con disabilità possano accedere ai punti di ricarica.

La ricarica intelligente e la ricarica bidirezionale consentono l’integrazione del sistema energetico degli edifici. I punti di ricarica in cui i veicoli elettrici sono di solito parcheggiati per lunghi periodi di tempo, ad esempio dove le persone parcheggiano in quanto residenti o per motivi di lavoro, sono estremamente importanti per l’integrazione del sistema energetico, occorre quindi predisporre funzionalità di ricarica intelligente. È necessario rendere disponibile la ricarica bidirezionale laddove favorisce una maggiore penetrazione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili nei parchi veicoli elettrici del settore dei trasporti e del sistema elettrico in generale.

La promozione della mobilità verde è un elemento portante del Green Deal europeo e gli edifici possono svolgere un ruolo importante nel fornire le infrastrutture necessarie, non solo per la ricarica dei veicoli elettrici ma anche per la ricarica delle biciclette. Il passaggio alla mobilità attiva, come la bicicletta, può ridurre in modo significativo le emissioni di gas a effetto serra prodotte dai trasporti. Alla luce dell’aumento della vendita di cicli con pedalata assistita elettricamente e di altri tipi di veicoli di categoria L di cui all’articolo 4 del regolamento (UE) n. 168/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio²¹, e al fine di agevolare l’installazione di punti di ricarica in una fase successiva, il pre-cablaggio o la canalizzazione dovrebbero essere obbligatori nei nuovi edifici residenziali e, laddove tecnicamente ed economicamente fattibile, negli edifici residenziali sottoposti a ristrutturazioni importanti. Come indicato nella comunicazione della Commissione del 17 settembre 2020 dal titolo «Un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l’Europa: investire in un futuro a impatto climatico zero nell’interesse dei cittadini» («piano per l’obiettivo climatico»), aumentare le quote modali di trasporti pubblici e privati puliti ed efficienti, come la bicicletta, ridurrà drasticamente l’inquinamento provocato dai trasporti e apporterà benefici considerevoli ai singoli cittadini e alle comunità. La mancanza di posti bici è un ostacolo serio alla diffusione della bicicletta, negli edifici residenziali e non residenziali. I requisiti a livello dell’Unione e i codici edilizi nazionali possono sostenere efficacemente la transizione verso una mobilità più pulita grazie a disposizioni relative a un numero minimo di posti bici, e la realizzazione di posti bici e delle relative infrastrutture in zone in cui le biciclette sono meno utilizzate potrebbe determinare un aumento del loro impiego. L’obbligo di assicurare posti bici non dovrebbe dipendere dalla disponibilità e dall’offerta di posti auto, né essere necessariamente collegato ad esse, in quanto in determinate circostanze tali posti auto potrebbero non essere disponibili. Gli Stati membri dovrebbero consentire l’aumento dei posti bici negli edifici residenziali in cui non vi sono posti auto prevedendo l’installazione di almeno due posti bici per unità immobiliare residenziale.

I programmi del mercato unico digitale e dell’Unione dell’energia dovrebbero essere allineati e servire obiettivi comuni. La digitalizzazione del sistema elettrico sta cambiando rapidamente il panorama energetico, dall’integrazione delle energie rinnovabili alle reti intelligenti e agli edifici predisposti all’intelligenza. Per digitalizzare il settore edilizio, gli obiettivi dell’Unione in materia di connettività e le sue ambizioni relative alla diffusione di reti di comunicazione ad alta capacità sono importanti per abitazioni intelligenti e per comunità dotate di buoni collegamenti. Si dovrebbero predisporre incentivi mirati per sistemi predisposti all’intelligenza e soluzioni digitali nell’ambiente edificato. Ciò offrirebbe nuove opportunità in termini di risparmio energetico, fornendo ai consumatori informazioni più precise sui loro modelli di consumo e consentendo al gestore di sistema di gestire più efficacemente la rete. Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare l’utilizzo di tecnologie digitali per l’analisi, la simulazione e l’amministrazione degli edifici, anche per quanto riguarda le ristrutturazioni profonde.

Al fine di agevolare un mercato competitivo e innovativo dei servizi per l’edilizia intelligente che contribuisca all’utilizzo efficiente dell’energia e all’integrazione delle energie rinnovabili negli edifici e sostenga gli investimenti nella ristrutturazione, gli Stati membri dovrebbero garantire alle parti interessate l’accesso diretto ai dati relativi ai sistemi per l’edilizia. Per evitare costi amministrativi eccessivi per i terzi, gli Stati membri agevolano la piena interoperabilità dei servizi e dello scambio di dati all’interno dell’Unione.

L’indicatore di predisposizione degli edifici all’intelligenza dovrebbe misurare la capacità degli edifici di usare le tecnologie dell’informazione e della comunicazione e i sistemi elettronici per adeguarne il funzionamento alle esigenze degli occupanti e alla rete e migliorare l’efficienza energetica e la prestazione complessiva degli edifici. L’indicatore della predisposizione degli edifici all’intelligenza dovrebbe sensibilizzare i proprietari e gli occupanti sul valore dell’automazione degli edifici e del monitoraggio elettronico dei sistemi tecnici per l’edilizia e dovrebbe rassicurare gli occupanti circa i risparmi reali di tali nuove funzionalità potenziate. L’indicatore di predisposizione all’intelligenza è particolarmente vantaggioso per i grandi edifici a elevata domanda di energia. Negli altri edifici il sistema per valutarne la predisposizione all’intelligenza dovrebbe essere facoltativo per gli Stati membri.

Un gemello digitale dell’edificio è una simulazione interattiva e dinamica che riflette in tempo reale lo stato e il comportamento di un edificio fisico. Integrando dati in tempo reale di sensori, contatori intelligenti e altre fonti, un gemello digitale dell’edificio fornisce una visione olistica delle prestazioni dell’edificio, compresi il consumo energetico, la temperatura, l’umidità, i livelli di occupazione e altro ancora, e può essere utilizzato per monitorare e gestire il consumo energetico dell’edificio. Laddove sia disponibile, un gemello digitale dell’edificio dovrebbe essere preso in considerazione, in particolare con riguardo all’indicatore di predisposizione all’intelligenza.

L’accesso a finanziamenti sufficienti è fondamentale per conseguire gli obiettivi climatici e di efficienza energetica entro il 2030 e il 2050. Sono stati istituiti o adeguati strumenti finanziari dell’Unione e altri provvedimenti con l’obiettivo di sostenere la prestazione energetica degli edifici. Le iniziative più recenti volte ad aumentare la disponibilità di finanziamenti a livello d’Unione comprendono, tra l’altro, la componente faro «Renovate» del dispositivo per la ripresa e la resilienza, in particolare il piano REPowerEU e il Fondo sociale per il clima istituito dal regolamento (UE) 2023/955 del Parlamento europeo e del Consiglio²².

Gli strumenti finanziari dell’Unione dovrebbero essere utilizzati per concretizzare gli obiettivi della presente direttiva, senza sostituire le misure nazionali. In particolare, data l’ampiezza dello sforzo di ristrutturazione necessario, dovrebbero essere utilizzati al fine di fornire mezzi di finanziamento adeguati e innovativi per catalizzare gli investimenti nella prestazione energetica degli edifici. Essi potrebbero svolgere un ruolo importante nello sviluppo di fondi, strumenti e meccanismi nazionali, regionali e locali per l’efficienza energetica che consentano di concedere tali possibilità di finanziamento ai proprietari immobiliari privati, alle piccole e medie imprese (PMI) e alle società di servizi per l’efficienza energetica.

I meccanismi finanziari, gli incentivi e la mobilitazione degli istituti finanziari per ristrutturazioni energetiche degli edifici dovrebbero avere un ruolo centrale nei piani nazionali di ristrutturazione ed essere attivamente promossi dagli Stati membri. Tali misure dovrebbero, in particolare, incentivare la concessione di prestiti ipotecari per ristrutturazioni immobiliari la cui efficienza energetica è certificata, promuovere gli investimenti degli enti pubblici in un parco immobiliare efficiente sotto il profilo dell’energia, ad esempio con partenariati pubblico-privato o contratti di rendimento energetico, ridurre il rischio percepito degli investimenti. Le informazioni sui finanziamenti e sugli strumenti finanziari disponibili dovrebbero essere messe a disposizione del pubblico in modo trasparente e facilmente accessibile. Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare gli istituti finanziari a promuovere prodotti finanziari, sovvenzioni e sussidi mirati al fine di migliorare la prestazione energetica degli edifici che ospitano famiglie vulnerabili, nonché i proprietari di edifici con molteplici unità immobiliari residenziali con le prestazioni peggiori e di edifici nelle zone rurali, e altri gruppi che hanno difficoltà ad accedere ai finanziamenti. La Commissione dovrebbe adottare un quadro volontario per aiutare gli istituti finanziari a individuare e aumentare i volumi di prestito conformemente all’ambizione dell’Unione in materia di decarbonizzazione e ai pertinenti obiettivi energetici.

I mutui ipotecari verdi e i prestiti verdi possono contribuire in misura significativa alla trasformazione dell’economia e alla riduzione delle emissioni di carbonio.

I finanziamenti da soli non permetteranno di soddisfare le esigenze in termini di ristrutturazioni. Insieme ai finanziamenti, per disporre del quadro favorevole appropriato e abbattere gli ostacoli alla ristrutturazione è indispensabile creare strumenti di consulenza e di assistenza accessibili e trasparenti, tra cui sportelli unici che offrano servizi integrati di ristrutturazione energetica o facilitatori in ambito energetico, nonché attuare altre misure e iniziative come quelle previste dall’iniziativa della Commissione «Finanziamenti intelligenti per edifici intelligenti». Gli sportelli unici dovrebbero fornire assistenza tecnica ed essere facilmente accessibili a tutti i soggetti coinvolti nella ristrutturazione degli edifici, compresi i proprietari delle abitazioni, gli operatori amministrativi, finanziari ed economici, quali le PMI, incluse le microimprese.

Gli edifici inefficienti sono spesso legati alla povertà energetica e a problemi sociali. Le famiglie vulnerabili sono particolarmente esposte all’aumento dei prezzi dell’energia, in quanto spendono una quota maggiore del loro bilancio in prodotti energetici. Riducendo gli importi eccessivi delle bollette energetiche la ristrutturazione edilizia può sollevare le persone dalla povertà energetica e può anche prevenirla. Nondimeno, la ristrutturazione degli edifici non è gratuita ed è essenziale garantire che l’impatto sociale dei costi di ristrutturazione sia tenuto sotto controllo, con particolare riguardo alle famiglie vulnerabili. La strategia per l’ondata di ristrutturazioni non dovrebbe lasciar indietro nessuno e dovrebbe essere colta come un’opportunità per migliorare le condizioni di vita delle famiglie vulnerabili e assicurare una transizione equa verso la neutralità climatica. Gli incentivi finanziari e altre misure politiche dovrebbero quindi essere destinati in via prioritaria alle famiglie vulnerabili, alle persone in condizioni di povertà energetica e alle persone che vivono in alloggi di edilizia popolare, e gli Stati membri dovrebbero adottare misure per prevenire gli sfratti dovuti alle ristrutturazioni, come limiti agli aumenti dei canoni di locazione. La raccomandazione del Consiglio del 16 giugno 2022²³ offre un quadro comune e una visione condivisa delle politiche globali e degli investimenti necessari per garantire l’equità della transizione.

Le microimprese costituiscono il 94 % delle imprese attive nel settore edilizio. Insieme alle piccole imprese, rappresentano il 70 % dell’occupazione nel settore delle costruzioni. Offrono servizi essenziali e posti di lavoro a livello locale. Tuttavia, poiché di norma le microimprese contano meno di 10 dipendenti, esse dispongono di risorse limitate per conformarsi ai requisiti normativi e alle regole che i programmi di sostegno finanziario comportano. Le comunità dell’energia, le iniziative guidate dai cittadini, le autorità locali e le agenzie per l’energia, benché indispensabili per realizzare l’ondata di ristrutturazioni, riscontrano gli stessi problemi in termini di capacità amministrative, finanziarie e organizzative ridotte. Tale aspetto non dovrebbe ostacolare il ruolo essenziale di tali soggetti e dovrebbe essere preso in considerazione nello sviluppo di programmi di sostegno e formazione con sufficiente visibilità e facilità di accesso. Gli Stati membri possono sostenere attivamente le organizzazioni con minore disponibilità di mezzi offrendo assistenza tecnica, finanziaria e giuridica ad hoc.

Gli attestati di prestazione energetica per gli edifici sono in uso dal 2002. Tuttavia, l’uso di scale e formati diversi ostacola la comparabilità tra i vari sistemi nazionali. Una maggiore comparabilità degli attestati di prestazione energetica in tutta l’Unione facilita l’uso di tali attestati da parte degli istituti finanziari, orientando in tal modo i finanziamenti verso gli edifici con una migliore prestazione energetica e la ristrutturazione degli edifici. La tassonomia dell’UE si basa sull’uso di attestati di prestazione energetica e sottolinea la necessità di migliorarne la comparabilità. L’introduzione di una scala comune di classi di prestazione energetica e di un modello comune dovrebbe garantire una sufficiente comparabilità tra gli attestati di prestazione energetica in tutta l’Unione.

Un certo numero di Stati membri ha recentemente modificato i propri sistemi di certificazione della prestazione energetica. Al fine di evitare perturbazioni, tali Stati membri dovrebbero disporre di un periodo di tempo supplementare per adeguare i loro sistemi.

Al fine di garantire che i potenziali acquirenti o locatari possano tener conto della prestazione energetica sin dall’inizio, gli edifici o le unità immobiliari messi in vendita o in locazione dovrebbero disporre di un attestato di prestazione energetica e la classe e l’indicatore di prestazione energetica dovrebbero figurare in tutti gli annunci pubblicitari. Ai potenziali acquirenti o locatari di un edificio o di un’unità immobiliare dovrebbero essere forniti, nell’attestato di prestazione energetica, dati corretti sulla prestazione energetica dell’edificio e consigli pratici per migliorarla ancora. L’attestato di prestazione energetica dovrebbe recare anche informazioni sul consumo di energia primaria e finale, sul fabbisogno energetico, sulla produzione di energia rinnovabile, sulle emissioni di gas a effetto serra, sul GWP nel corso del ciclo di vita, se disponibile, e, in via facoltativa, sui sensori o controlli della qualità degli ambienti interni dell’edificio. L’attestato di prestazione energetica dovrebbe contenere raccomandazioni per il miglioramento della prestazione energetica dell’edificio.

Il monitoraggio del parco immobiliare è agevolato dalla disponibilità dei dati raccolti grazie alle tecnologie digitali che permettono di ridurre i costi amministrativi. È pertanto opportuno creare banche dati nazionali sulla prestazione energetica degli edifici: le informazioni ivi contenute dovrebbero essere trasferite all’Osservatorio del parco immobiliare dell’UE.

Gli edifici di proprietà di enti pubblici o da essi occupati dovrebbero dare l’esempio dimostrando che i fattori riguardanti l’ambiente e l’energia sono tenuti in considerazione. Tali edifici dovrebbero pertanto essere sottoposti alla certificazione energetica a intervalli regolari. La pubblicazione dei dati sulle prestazioni energetiche degli edifici dovrebbe essere potenziata affiggendo gli attestati di prestazione energetica in un luogo visibile, in particolare negli edifici occupati da enti pubblici e abitualmente frequentati dal pubblico e determinati edifici non residenziali, come municipi, scuole, negozi e centri commerciali, supermercati, ristoranti, teatri, banche e alberghi.

Negli ultimi anni si osserva una crescente proliferazione degli impianti di condizionamento d’aria nei paesi europei. Ciò pone gravi problemi di carico massimo, che comportano un aumento del costo dell’energia elettrica e uno squilibrio del bilancio energetico. Dovrebbe essere accordata priorità alle strategie che contribuiscono a migliorare la prestazione termica degli edifici durante il periodo estivo. A tal fine occorrerebbe concentrarsi sulle misure che evitano il surriscaldamento, come l’ombreggiamento e una sufficiente capacità termica dell’opera edilizia, nonché sull’ulteriore sviluppo e applicazione delle tecniche di raffrescamento passivo, soprattutto quelle che contribuiscono a migliorare la qualità degli ambienti interni, il microclima intorno agli edifici e l’effetto «isola di calore urbano».

La manutenzione e l’ispezione regolari, da parte di personale qualificato, degli impianti di riscaldamento, degli impianti di ventilazione e degli impianti di condizionamento d’aria contribuiscono a garantire la corretta regolazione in base alle specifiche del prodotto e quindi una prestazione ottimale sotto il profilo ambientale, energetico e della sicurezza. È opportuno sottoporre l’intero impianto di riscaldamento, l’intero impianto di ventilazione e l’intero impianto di condizionamento d’aria ad una perizia indipendente a intervalli regolari durante il suo ciclo di vita, in particolare prima che sia oggetto di sostituzione o di interventi di miglioramento. Le ispezioni dovrebbero riguardare le parti dei sistemi accessibili direttamente o indirettamente attraverso metodi non distruttivi disponibili. Per ridurre al minimo gli oneri amministrativi gravanti sui proprietari e sui locatari degli edifici, gli Stati membri dovrebbero adoperarsi per combinare il più possibile le ispezioni e le certificazioni. Qualora sia installato un impianto di ventilazione, è opportuno valutarne anche il dimensionamento e la capacità di ottimizzare le prestazioni in condizioni di esercizio tipiche o medie pertinenti per l’uso specifico e attuale dell’edificio.

Qualora il sistema da sottoporre a ispezione sia alimentato da combustibili fossili, l’ispezione dovrebbe includere una valutazione di base della possibilità di ridurre il consumo in loco di combustibili fossili, ad esempio integrando l’energia rinnovabile, cambiando la fonte energetica o sostituendo o adeguando i sistemi esistenti. Al fine di ridurre l’onere per gli utenti, tale valutazione non dovrebbe essere ripetuta se tali raccomandazioni sono già documentate nell’ambito di un attestato di prestazione energetica, dei passaporti di ristrutturazione, dell’audit energetico, delle raccomandazioni del fabbricante o di altre forme di consulenza che figurano in documenti ufficiali equivalenti o se la sostituzione del sistema è già programmata.

Alcuni sistemi di riscaldamento comportano un elevato rischio di intossicazione da monossido di carbonio, a seconda del tipo di generatore di calore (caldaia, pompa di calore), del tipo di combustibile (carbone, petrolio, biomassa, gas) o dell’ubicazione del generatore di calore (ad esempio all’interno di spazi abitativi o in locali non adeguatamente ventilati). Le ispezioni di tali sistemi offrono una buona opportunità per gestire tali rischi.

Un approccio comune in materia di certificazione della prestazione energetica degli edifici, passaporti di ristrutturazione, indicatori della predisposizione degli edifici all’intelligenza e ispezione degli impianti di riscaldamento e degli impianti di condizionamento d’aria, svolte da esperti qualificati o certificati accreditati, la cui indipendenza deve essere garantita in base a criteri obiettivi, contribuirà alla creazione di un contesto omogeneo per le iniziative di risparmio energetico degli Stati membri nel settore edile e introdurrà un elemento di trasparenza sul mercato immobiliare dell’Unione, a beneficio dei potenziali acquirenti o utenti dell’immobile. Gli esperti dovrebbero trarre vantaggio dall’utilizzo di apparecchiature di prova certificate conformemente alle norme EN e ISO. Al fine di assicurare la qualità degli attestati di prestazione energetica, dei passaporti di ristrutturazione, degli indicatori della predisposizione degli edifici all’intelligenza e dell’ispezione degli impianti di riscaldamento e degli impianti di condizionamento d’aria in tutta l’Unione, ogni Stato membro dovrebbe istituire un sistema di controllo indipendente.

Dovrebbe essere disponibile un numero sufficiente di professionisti affidabili e competenti nel settore della ristrutturazione energetica al fine di garantire una capacità sufficiente per svolgere lavori di ristrutturazione di qualità nella misura richiesta. Ove opportuno e fattibile, gli Stati membri dovrebbero pertanto istituire regimi di certificazione per i lavori di ristrutturazione integrata, che richiedono competenze in relazione a vari elementi o sistemi edilizi quali l’isolamento degli edifici, gli impianti di generazione di energia elettrica e calore e l’installazione di tecnologie solari; tra i professionisti coinvolti possono figurare progettisti, contraenti generali, contraenti specializzati e installatori.

Gli enti locali e regionali, essendo fondamentali per l’efficace attuazione della presente direttiva, dovrebbero essere consultati e coinvolti, se e quando opportuno secondo il diritto nazionale applicabile, in merito alle questioni di pianificazione, elaborazione di programmi di informazione, formazione e sensibilizzazione, nonché all’attuazione della presente direttiva a livello nazionale o regionale. Tali consultazioni possono servire anche per promuovere la fornitura ai pianificatori e agli ispettori edili locali di orientamenti adeguati per lo svolgimento delle operazioni necessarie. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero autorizzare e incoraggiare i progettisti, i pianificatori e gli ingegneri a valutare adeguatamente la combinazione ottimale dei miglioramenti in materia di efficienza energetica, di impiego di energia da fonti rinnovabili e di ricorso al teleriscaldamento e teleraffrescamento in sede di pianificazione, progettazione, costruzione e ristrutturazione di aree industriali o residenziali, anche sfruttando tecnologie di modellizzazione e simulazione.

Gli installatori e i costruttori sono fondamentali per l’efficace attuazione della presente direttiva. Pertanto, un numero congruo di installatori e costruttori dovrebbe acquisire, attraverso la formazione ed altre misure, un adeguato livello di competenza per l’installazione e l’integrazione delle tecnologie delle energie rinnovabili e ad alta efficienza energetica richieste.

Al fine di migliorare ulteriormente la prestazione energetica nell’edilizia, è opportuno delegare alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE per quanto riguarda l’adeguamento al progresso tecnico di determinate parti del quadro generale illustrato nell’allegato I, la definizione di un quadro metodologico comparativo per il calcolo dei livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica, la definizione di un quadro dell’Unione per il calcolo nazionale del GWP nel corso del ciclo di vita ai fini del conseguimento della neutralità climatica, un sistema a livello di Unione per valutare la predisposizione degli edifici all’intelligenza e incoraggiare efficacemente gli istituti finanziari ad aumentare i volumi previsti per le ristrutturazioni incentrate sulla prestazione energetica, mediante un quadro generale del portafoglio per l’uso volontario da parte degli istituti finanziari. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi stabiliti nell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016²⁴. In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

Ai fini dell’efficace attuazione delle disposizioni della presente direttiva, la Commissione sostiene gli Stati membri con vari mezzi, come lo strumento di sostegno tecnico istituito dal regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio²⁵ che offre consulenze tecniche su misura per progettare e attuare riforme, comprese quelle volte ad aumentare il tasso annuo di ristrutturazione energetica degli edifici residenziali e non residenziali entro il 2030 e a promuovere ristrutturazioni energetiche profonde. Il sostegno tecnico è inteso per esempio a rafforzare la capacità amministrativa, promuovere lo sviluppo e l’attuazione delle politiche e condividere le migliori prassi.

Poiché gli obiettivi della presente direttiva, vale a dire il miglioramento della prestazione energetica degli edifici e la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra provenienti dagli edifici, non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, a causa della complessità del settore edile e dell’incapacità dei mercati immobiliari nazionali di rispondere in modo adeguato alle sfide dell’efficienza energetica, ma, a motivo della portata e degli effetti dell’azione in oggetto, possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

La base giuridica della presente iniziativa conferisce all’Unione il potere di stabilire le misure necessarie a conseguire gli obiettivi dell’Unione in materia di politica energetica. La proposta contribuisce al conseguimento degli obiettivi di politica energetica dell’Unione di cui all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, in particolare il miglioramento della prestazione energetica degli edifici con relativa riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per contribuire a preservare e migliorare l’ambiente.

Conformemente al punto 44 dell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio», gli Stati membri dovrebbero redigere e rendere pubblici, nell’interesse proprio e dell’Unione, prospetti indicanti, per quanto possibile, la concordanza tra la presente direttiva e i provvedimenti di recepimento. Conformemente alla dichiarazione politica comune del 28 settembre 2011 degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi, gli Stati membri si sono impegnati ad accompagnare, in casi giustificati, la notifica delle loro misure di recepimento con uno o più documenti che chiariscano il rapporto tra gli elementi costitutivi di una direttiva e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento. Per quanto riguarda la presente direttiva, il legislatore ritiene che la trasmissione di tali documenti sia giustificata, in particolare a seguito della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa C-543/1726.

È opportuno che l’obbligo di recepimento della presente direttiva nel diritto interno sia limitato alle disposizioni che costituiscono una modifica sostanziale rispetto alla direttiva precedente. L’obbligo di recepire le disposizioni che restano immutate discende dalla direttiva precedente.

È opportuno che la presente direttiva faccia salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini di recepimento nel diritto interno e alle date di applicazione delle direttive di cui all’allegato VIII, parte B,